文|袁慧玲

我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展出路探究

文|袁慧玲

近年來，我國老年人口急劇增加，老齡化速度不斷加快。根據(jù)資料統(tǒng)計，2013年我國60歲以上老人已達到2.02億，預計2020年將達到2.48億，2050年更是達到總人口的1/3。按照國際標準，我國正加速進入老齡化社會，可以預見，2030年中國將進入“超老年型”社會，并于2050年成為高度老齡化國家。

當前社會條件下，我國傳統(tǒng)的以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式已經(jīng)逐漸無力承擔日益劇增的老年人養(yǎng)老需求，老齡化帶來的社會壓力已經(jīng)迫在眉睫。因此，如何構建和發(fā)展適用于中國國情的養(yǎng)老服務業(yè)，是構建社會主義和諧社會必須要解決的重大課題。

國內(nèi)外養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1．國外養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家開始面臨老齡化社會問題，過去的“福利國”模式已經(jīng)不能有效解決西方各國的養(yǎng)老問題，從而，形成了以社區(qū)照顧理論、社會嵌入理論、福利多元主義理論、福利供給——非營利組織理論等為代表的較為完整的當代養(yǎng)老理論體系和實踐模式。這些理論和方法無一例外地反對國家單獨承擔養(yǎng)老福利，主張采用多元化、多來源的方法解決社會養(yǎng)老問題。

西方發(fā)達國家在建立和完善法律制度體系為養(yǎng)老服務發(fā)展提供制度保障的同時，充分調(diào)動和利用社會資本投資養(yǎng)老服務市場，以促進各種營利、非營利組織的發(fā)展壯大，進而形成一個可持續(xù)的醫(yī)療-養(yǎng)老服務體系。該醫(yī)療-養(yǎng)老服務體系主要通過市場進行調(diào)節(jié)，政府僅在必要時對該系統(tǒng)進行一定的監(jiān)督和調(diào)控，故而，充分形成了市場自我調(diào)節(jié)與政府調(diào)控的優(yōu)勢互補。

2．我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展處于初級階段，主要以家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老等模式為主。

家庭養(yǎng)老是我國養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，“養(yǎng)兒防老”，是中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的基本特征，傳統(tǒng)家庭一般通過生養(yǎng)子女來解決他們的養(yǎng)老問題。用現(xiàn)代社會保障的觀點來看，生育和撫養(yǎng)子女的花費，可以被看成是正值勞動年齡的父母為將來養(yǎng)老而繳納的保障基金。這筆基金隨著子女年齡的增長在逐年繳納和積累，在子女的逐步成長中得以保值和增值。當父母老年喪失勞動能力時，當子女成年進入勞動年齡時，原先所繳納的養(yǎng)老保障金就開始給付了，直至父母去世。從傳統(tǒng)家庭的角度看，這種養(yǎng)老基金的繳納、積累、增值以及給付，是一個十分自然的“天經(jīng)地義”的過程，是一個銜接得十分平滑的過程，似乎找不到過渡的節(jié)點或環(huán)節(jié)?？傊谥袊鴤鹘y(tǒng)家庭中，老年人的生老病死風險全由家庭提供保障；家庭保障的費用支出全部由家庭承擔。有的家庭會聘請家政服務師或鐘點工來彌補因工作而導致的家庭生活的不足。在我國大部分的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，均主要是采取這一養(yǎng)老模式。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要集中在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，其形式從單一向項目化、集約化發(fā)展。如上海實行的“以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務機構為載體，上門、日托或鄰里互助為形式”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務。雖然，各地區(qū)做法模式不同，但有共同趨勢：一是實現(xiàn)一站式服務、網(wǎng)格化布局，機構、社區(qū)、居家開始呈現(xiàn)融合趨勢，迎合大多數(shù)中國老人的習慣，為居家養(yǎng)老提供專業(yè)支撐；二是運行管理更加智能化，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)應用大大提升設施人力效率，有效降低成本；三是建設運作從公辦向公建民營、委托管理等多種類型摸索，越來越體現(xiàn)出兼有民生保障和現(xiàn)代服務業(yè)雙重屬性，對象也從保障對象逐步擴大到全體老人。

機構養(yǎng)老，是指由專門的服務機構向老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務。它可以是由獨立的法人機構提供，也可以是由附屬于醫(yī)療機構、企事業(yè)單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構提供。養(yǎng)老服務是一種全人、全員、全程服務。所謂“全人”服務是指養(yǎng)老機構不僅要滿足老人的衣、食、住、行等基本生活照料需求，還要滿足老人醫(yī)療保健、疾病預防、護理與康復以及精神文化、心理與社會等需求；要滿足入住老人上述需求，需要養(yǎng)老機構全體工作人員共同努力，這就是所謂的“全員”服務；絕大多數(shù)入住老人是把養(yǎng)老機構作為其人生最后的歸宿，從老人入住那天開始，養(yǎng)老機構工作人員就要做好陪伴著老人走完人生最后里程的準備，這就是所謂的“全程”服務。養(yǎng)老機構秉承“讓老人滿意，讓親屬放心”和“替兒女盡孝，為政府分憂”的服務宗旨，具有典型的政策性和扶持性，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，面向中高收入人群的養(yǎng)老機構已逐步進入市場。

我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展問題分析

我國正處于經(jīng)濟和社會轉型期，由于受到老齡人口規(guī)模龐大且增長迅速、未富先老、人口老齡化地域分布不均衡、傳統(tǒng)文化觀念等具體國情的影響，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展主要在行業(yè)標準、服務體系、政府調(diào)控、市場運營保障機制等方面存在明顯短板。

1．行業(yè)標準缺失

從養(yǎng)老服務業(yè)的行業(yè)標準來看，在國家層面目前只有《老年人社會福利機構基本規(guī)范》，使養(yǎng)老服務業(yè)在服務內(nèi)容、收費標準、經(jīng)營管理、衛(wèi)生條件等方面仍缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準。與國外養(yǎng)老服務行業(yè)相比，更是缺少入院健康評估、分級護理服務等關鍵性行業(yè)標準，使養(yǎng)老機構不能從日常生活自理能力、精神行為能力、健康狀況等方面對老人進行全面評估，從而確定每個老人的照護需求并制定出相應的細化服務內(nèi)容。特別是，對半自理、不自理、失智等真正需要護理的老人而言，影響更是巨大。

2．護理保健服務能力欠缺

護理保健服務是養(yǎng)老機構的“核心產(chǎn)品”，但我國護理保健服務普遍存在著護理人員數(shù)量不足且分布不均、服務質(zhì)量低下、收費標準過高等問題，嚴重制約了養(yǎng)老服務行業(yè)的良性發(fā)展。以北京市為例，2013年專業(yè)的養(yǎng)老護理員不到6000人，其中絕大部分供職于養(yǎng)老機構，沒有進入社區(qū)，預計未來5年，北京養(yǎng)老護理員人數(shù)的缺口將達到9萬名左右。

3．相關政策制度不完善

調(diào)研顯示，公立養(yǎng)老機構由于享受的優(yōu)惠政策較多，處于市場優(yōu)勢地位，導致了“一床難求”的情況愈演愈烈；而民營養(yǎng)老服務機構的收費基本高于當?shù)仄骄诵菔杖胨?，甚至不少地方的平均企業(yè)退休金僅為其收費的一半，致使入住率低下。因此，存在不少民辦養(yǎng)老服務機構套取政策紅利和不顧服務質(zhì)量一味壓低價格的惡性競爭等擾亂市場秩序的行為，這不僅導致了政府相當稀缺的公益性資源的流失，更嚴重影響了我國養(yǎng)老服務業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

4．市場運營保障機制不健全

從經(jīng)濟學角度分析，養(yǎng)老服務業(yè)屬于高投資行業(yè)，資金周轉慢，民營養(yǎng)老服務機構主要依靠自有資本和有限的銀行貸款，缺乏與行業(yè)特點相適應的長期穩(wěn)定的投融資機制。因此，我國的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)雖然前景看好，但在當前的政策與市場條件下，仍處在高度分散化的初級發(fā)展階段，缺少一種成熟商業(yè)模式的支撐，處于“叫好不叫座”的尷尬境地。

我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展對策建議

縱觀國內(nèi)外較為成熟的養(yǎng)老服務業(yè)理論研究和實際發(fā)展歷程，政府調(diào)控與市場配置結合、多元模式并舉，是當代養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的必然趨勢。我國應當克服自身經(jīng)驗不足、市場不成熟、資金不到位等具體問題，以此理念為指導，調(diào)動各方力量共同在實踐中探索具有中國特色的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展道路。

1．發(fā)揮政府主導作用，營造良好市場環(huán)境

一是要加強頂層設計。養(yǎng)老服務業(yè)涉及民政、財政、稅收、國土、城建、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個部門，致使養(yǎng)老服務業(yè)政令繁雜且缺乏統(tǒng)一的領導。我們可以借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，設立專門的老年管理機構，專門負責養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的頂層設計、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與政策協(xié)調(diào)等。這樣不僅能簡化行政手續(xù)，提高政府參與效率，還能進行有效的扶持和監(jiān)管，制訂相關行業(yè)標準和法律，保障機構和老人的權利和義務，提高行業(yè)的正規(guī)化、科學化水平。

二是統(tǒng)籌發(fā)展公立性、營利性和非營利性養(yǎng)老機構。公立性養(yǎng)老機構需將更多的養(yǎng)老服務資源提供給生活困難的老年群體，充分起到政府養(yǎng)老的“托底”作用；對于營利性養(yǎng)老機構，政府應為其提供良好的市場競爭環(huán)境，充分調(diào)動其靈活性，促其不斷創(chuàng)新和完善多樣化養(yǎng)老服務項目；而非營利性養(yǎng)老機構，除了政策扶持，也需自身積極尋找成長方式，不斷進行公益性創(chuàng)新，探索“社會企業(yè)”模式，持續(xù)提高養(yǎng)老服務的供給能力?？傊?，政府應使三者相互補充、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進我國養(yǎng)老服務業(yè)的有序、健康發(fā)展。

2．加強人才培養(yǎng)和設施建設，夯實養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎

一是依托各類院校培養(yǎng)。一方面，依托高等院校和職業(yè)院校，培養(yǎng)行業(yè)發(fā)展所需的各類專業(yè)的知識型和中高級技能型人才，如老年護理專業(yè)人員和運營管理人員；另一方面，院校通過培訓將部分城鎮(zhèn)下崗職工、農(nóng)村剩余勞動力，重新培養(yǎng)上崗，以解決護理人員嚴重不足的難題。

二是加強基礎設施建設。隨著我國“深度老齡化”階段的提前到來，各種養(yǎng)老方式的服務供給都存在巨大的缺口。2015年，我國將努力實現(xiàn)每千名老人擁有養(yǎng)老床位30張，但仍遠低于發(fā)達國家5%至7%的平均水平，這從一個側面說明我國養(yǎng)老服務業(yè)的運營能力存在不足。

3．推進多元化進程，拓寬養(yǎng)老服務發(fā)展渠道

一是養(yǎng)老模式多元化。我國目前基本形成了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐，日托式養(yǎng)老、“候鳥式”養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老模式為補充的養(yǎng)老服務體系。對于社區(qū)、居家養(yǎng)老，應當調(diào)動各類社會資源，形成具有區(qū)域特色的多樣化社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。如積極組織和串連起社區(qū)、行政村或較大自然村范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務機構、養(yǎng)老服務型社會組織、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、小型托老所等機構以及家政服務公司、餐飲機構等各類服務性企業(yè)，為老年人提供就近、方便、實惠、快捷的各種養(yǎng)老服務，并鼓勵農(nóng)村探索自助式、互助式養(yǎng)老服務機制。同時目前各地涌現(xiàn)出了許多新型的養(yǎng)老服務模式，例如日托式養(yǎng)老、“候鳥式”養(yǎng)老等，一定程度上滿足了不同老年群體對養(yǎng)老服務的需求，漸成為居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的重要補充，對于這些新型的養(yǎng)老模式，國家應該從政策上予以扶持，從資金、稅收等方面給予照顧，鼓勵多種養(yǎng)老方式共同發(fā)展。

二是資金來源多元化。養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展離不開大量的資金支持和投入。政府可以通過購買服務、消費補貼、引入保險制度等方式，進行一定程度的財政支持。如日本建立了護理保險制度，實現(xiàn)養(yǎng)老費用保險化，化解了個體承當費用的風險。同時，還可以通過政策支持，吸引社會資本和國際資本的投入。美國在養(yǎng)老機構市場化方面最重要的經(jīng)驗就是引入金融機構，特別是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金（REITs）、私募基金作為投資商。

（作者為菏澤家政職業(yè)學院家政管理系主任。）