歐國良+張宇

摘要：土地整備是土地資源二次開發(fā)的重要手段和方法，深圳市土地整備有其歷史和現(xiàn)實意義。首先對深圳市土地利用現(xiàn)狀、面臨的形勢進行了闡述，然后對深圳市近幾年土地整備情況進行了概括總結，最后對深圳市目前土地整備存在的問題進行了分析。

關鍵詞：土地整備，深圳，土地利用

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）02-0032-40 收稿日期：2017-01-16

土地整備作為深圳土地資源緊約束下發(fā)展的創(chuàng)新工具，與城市更新并列為城市土地二次開發(fā)的“兩駕馬車”?！笆濉逼陂g，深圳將迎來新一輪的轉型發(fā)展機遇期，同時也是土地資源拓展受限情況下推進改革發(fā)展的關鍵階段。如何以土地為抓手，通過靈活運用現(xiàn)有土地政策實現(xiàn)土地資源的充分利用、土地資產最大化、土地資本的快速高效流轉等目標，是土地制度改革必須關注的問題。土地整備在深圳新一輪城市發(fā)展建設過程中，源于其政府主導的優(yōu)勢，在促進產業(yè)轉型升級、保障公共基礎設施及重大項目建設方面無疑將發(fā)揮供給側改革作用。盡管土地整備定位為政府主導下的二次開發(fā)工具，實施面更廣，包括了房屋征收、土地收回、填海（填江）、土地收購等多種方式，但放眼全市范圍，實踐操作中仍以房屋征收為主，土地整備中的其他方式要么受實施條件限制無法推廣、要么推進難度較大，原權益人不愿配合。由此導致的客觀結果是，以土地整備的名義實施征地拆遷，本質上與過去未開展土地整備并無實質性改變。這顯然與深圳土地整備的歷史和現(xiàn)實定位是錯位的。

1 深圳市土地利用的現(xiàn)狀和面臨的形勢

1.1 深圳市土地利用形勢嚴峻，空間拓展壓力大

30年前，深圳以土地市場化改革為突破口，以土地資源為載體，搭建了市場經濟發(fā)展的平臺；以土地資本為依托，解決了城市建設的資金缺口，率先在全國實現(xiàn)了土地資源與資本的統(tǒng)一，創(chuàng)造了中國乃至世界城市發(fā)展和建設史的典范。30年后，同樣因為土地問題，深圳面臨傳統(tǒng)發(fā)展模式下城市經濟發(fā)展和空間拓展的瓶頸。一方面，深圳新增可利用土地潛力十分有限，城市面貌的改善和提升、產業(yè)結構優(yōu)化升級、基礎設施建設及重大項目落地等問題很難像過去那樣通過新增建設用地予以解決。根據(jù)國務院批準的新一輪土地利用規(guī)劃大綱，深圳2020年建設用地控制規(guī)模為976平方公里，而早在2008年現(xiàn)狀建設用地已達到917.69平方公里，2009-2020年新增建設用地規(guī)模為58.31平方公里，年均不足5平方公里。另一方面，全市約有400平方公里的城中村用地，景觀面貌差，基礎設施缺乏，用地權屬混亂，功能不清，呈零散無序的點狀分布狀態(tài)，并表現(xiàn)為產業(yè)發(fā)展均質化、空間布局蔓延化，土地集約利用程度較低，與其區(qū)位土地實際價值相差甚遠，客觀上造成土地資產的沉淀和浪費，是存量用地挖潛的重點。原特區(qū)外的廣大地區(qū)，甚至可概括為“三多一少”，即現(xiàn)狀建設用地多、歷史遺留違法建筑多、低效率利用土地多、新增建設用地少。以寶安為例，據(jù)統(tǒng)計，寶安建成區(qū)面積接近226平方公里，占轄區(qū)總面積的58%，高于全市47%的比例，其中原村股份公司未征未轉地建成區(qū)面積約158.49平方公里，占全區(qū)已建成面積的78%。按照常規(guī)理解，深圳市47%的建成區(qū)面積已經接近國際城市規(guī)劃的天花板，而寶安更高，基本上沒有空間外拓的可能。就現(xiàn)狀進一步調查，以違法建筑為例，根據(jù)深圳市違法建筑普查申報數(shù)據(jù)，寶安違法建筑約13.6萬棟、建筑面積約1.9億平方米，占全市比例分別為35.8%、47.5%，存量土地開發(fā)利用難度可想而知。

1.2 深圳新一輪經濟發(fā)展亟需土地作為強力支撐

“十三五”期間，將繼續(xù)深化改革，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，率先在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得決定性成果。深化土地管理制度改革是其中重要環(huán)節(jié)。在城市發(fā)展建設方面，將進一步推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)籌開發(fā)陸海空和地下“四維空間”，以更大力度推進土地整備和城市更新，拓展城市發(fā)展空間，釋放更多土地資源。

目前，深圳正大力推進產業(yè)轉型升級，逐步淘汰低產能、高消耗產業(yè)，扶持和發(fā)展生物、科技、文化等優(yōu)勢產業(yè)，但經過30余年的蔓延式發(fā)展，深圳可資利用的土地資源十分有限，低端發(fā)展已無空間，推動經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整迫在眉睫。為此，深圳正在大力推進招商引資、引智，通過拓展產業(yè)發(fā)展空間，優(yōu)化產業(yè)發(fā)展平臺，強化公共基礎設施建設等途徑扶持產業(yè)轉型，提升民生福祉。但土地是發(fā)展的載體，無土地，難轉型，不轉型，無發(fā)展，無論是經濟轉型還是社會轉型，必須首先解決發(fā)展空間受限問題。充分挖掘土地潛力，進一步拓展土地利用空間，對優(yōu)化產業(yè)結構和城市空間布局、完善基礎設施建設、保障重大項目落地、提升城區(qū)形象具有重要意義。

1.3 土地整備是深圳經濟社會發(fā)展增速的基礎

通過對比表1中的深圳各區(qū)經濟發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，各區(qū)發(fā)展存在嚴重的不均衡問題。以寶安區(qū)為例，盡管寶安轄區(qū)面積在各區(qū)中是最大的，但經濟總量、地均GDP和地均稅收在各區(qū)排名中并不靠前，地均GDP和地均稅收甚至低于龍崗和龍華兩區(qū)，土地利用集約水平總體偏低。實際調研的情況也表明，除了隨處可見的違法私房外，大量老舊工業(yè)區(qū)的容積率普遍低于1，且布局較為混亂、粗放無序。但由于城市更新以市場主導為主，企業(yè)短期盈利性是城市更新快速推動的直接動力，大多數(shù)城市更新項目主要以商品房開發(fā)建設為主，規(guī)模較小，分布零散，對重大產業(yè)、基礎設施、高新技術、市政交通、生態(tài)保育等事關區(qū)域長遠發(fā)展的用地缺乏積極性，這就需要政府引導下以土地整備的形式強力推進?？梢哉f，實施土地整備是土地資源緊約束條件下拓展城市發(fā)展空間的一項牽動全局、事關長遠的戰(zhàn)略性工作，將為新一輪發(fā)展提供空間保障。

2 深圳市近幾年土地整備實施總體情況

2.1 土地整備超額完成年度計劃任務

2011-2015年，深圳共整備完成121.46平方公里用地，各年計劃及完成情況詳見表2和圖1。

數(shù)據(jù)顯示，2011-2015年每年的土地整備完成量都超過了計劃量，2011年土地整備的計劃與完成量甚至超過了2012、2013年的總和，主要因為2011年土地整備工作任務剛啟動，存在大量待整備的土地，主要以歷史遺留問題用地處理為主，工作難度相對較小，所需資金量也相對較小，因而整備入庫規(guī)模較大。

2.2 土地整備入庫可建設用地逐步減少

土地整備是通過對現(xiàn)有土地資源的整合和挖潛滿足城市發(fā)展的用地需求，使規(guī)劃和土地管理有效地服務于深圳市國際化現(xiàn)代化城市建設，實現(xiàn)土地整備與產業(yè)結構轉型、公共基礎設施建設及民生、環(huán)保工程等重大項目落地充分結合，互為促進。2011-2013年度土地整備計劃有針對難度系數(shù)小的未建設用地整備，也有部分是拆遷量較大和問題復雜地塊的整備，但各區(qū)在保障入庫指標的前提下，都在盡量選擇拆遷量較小、問題較為簡單的地塊。因此，造成2011-2013年度入庫土地中生態(tài)用地占比較大，可建設用地比例少。根據(jù)表3可知，2011-2013年土地整備用地生態(tài)用地占比34.9%，在建設用地中，綠地和其他用地合計占比24.1%，真正用于交通和市政設施、產業(yè)發(fā)展、招拍掛的用地占比不足50%，土地整備質量有待提高。

2.3 土地整備的資金需求量逐漸增加

據(jù)統(tǒng)計，2011-2013年土地整備合計共使用資金383.28億元，主要來源于市土地投融資平臺，通過該平臺累計撥付資金322.99億元，另外60.29億元為還本付息資金。資金使用情況詳見表5和圖2。目前，深圳土地整備資金問題主要包括國土基金及政府統(tǒng)籌資金和土地融資。抵押融資地塊從市土地儲備庫中選擇，根據(jù)融資需求，分批分期推出。而根據(jù)國家政策要求，土地融資借款期限最長不能超過2年，所以一定比例的資金必須通過政府自籌。從表5可見，2011-2015年，完成單位土地整備面積所需的資金逐年劇增，加上土地整備難度越來越大，所需資金也可能出現(xiàn)井噴，政府財政壓力劇增。從長遠趨勢看，單純通過政府融資滿足不同方式推進的土地整備并實現(xiàn)不同整備目標的做法將可能給政府帶來較大的資金、實施等壓力。

隨著土地整備由實施之初的“湊指標”到目前的“整干貨”，土地整備作為房屋征收、土地收回、填海（填江）等多種方式的集成，有必要進一步結合整備方式和整備目標進行細分，對于可通過市場方式融資或推進的土地整備，可探索多元化的土地整備推進路徑，以此解決土地整備資金及實施效率問題。

2.4 土地整備工作的推進難度逐年增大

2011、2012年度土地整備工作任務以征轉地歷史遺留問題用地處理為主，工作難度相對較小，所需資金量也相對較小，因而整備入庫規(guī)模較大。從2013年開始，由于各種原因，土地整備工作的難度將越來越大，大部分土地整備項目將面臨大量本地居民私建住宅和廠房的拆遷處理問題。在補償標準、實施效率等方面受到市場主導的城市更新的強力沖擊，出現(xiàn)大多數(shù)房屋所有者和利益主體補償談判時傾向于選擇補償標準更高的城市更新。土地整備所需資金也可能出現(xiàn)井噴，土地整備進入了“啃骨頭”的攻堅階段。

3 深圳市目前土地整備存在的問題

深圳自實施土地整備工作以來，所整備用地以產業(yè)用地和公共配套、交通及市政設施用地為主，有效保障了一批重大產業(yè)項目、市政及公共服務設施項目落實，推進了生態(tài)環(huán)境修復與保護，解決了一批土地歷史遺留問題，對轉變經濟發(fā)展方式、引導重點地區(qū)建設起到了重要作用。但總體來看，土地整備項目涉及歷史遺留用地處理等方面，盡管整備規(guī)模較為可觀，但實施質量和效果卻低于預期，尤其是實施土地整備的前兩年，主要以已征轉未入庫用地的清理入庫為主，年初下達的整備計劃與年底實際入庫項目普遍存在偏差，對推動產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等用地需求的作用未充分發(fā)揮，實踐中還存在一些問題。

3.1 深圳市土地整備整體局面相對被動

2011年出臺《關于推進土地整備工作的若干意見》（深府〔2011〕102號）以后，深圳開始在全市各區(qū)全面實施土地整備，試圖由政府主導解決城市發(fā)展空間拓展乏力的問題。但一個不可否認的事實是，土地整備源于征地拆遷，又高于征地拆遷，客觀上除了滿足原通過征地拆遷解決的市政及公共基礎設施建設、重大項目建設外，還被賦予解決原特區(qū)內統(tǒng)征和原特區(qū)外城市化轉地的遺留問題，換句話說，就是通過土地整備逐步將原城市化轉地過程中未實質性轉變土地所有權的土地完成所有權轉移，從而實現(xiàn)城市發(fā)展空間的有效拓展。在深府〔2011〕102號的指導下，各區(qū)結合實踐探索，在區(qū)及以下層面形成各具特色的操作流程和實施模式，甚至在補償標準方面也存在差異，如在《關于征地安置補償和土地置換的若干規(guī)定（試行）》（深府〔2015〕81號）出臺前，寶安區(qū)一直按照深府〔2004〕102號的補償標準核算未征未轉地的補償額度，但由于耕地、園地補償標準只有24000元/畝，遠低于周邊城市，且不符合深圳實際，實施效果較差，部分項目不得不以個案方式處理，如在軌道11號線松崗車輛段拆遷時，通過市政府會議紀要的方式給予被征收人10%的返還地。而龍崗區(qū)則考慮到深府〔2004〕102號文補償標準難以操作的實際，通過區(qū)政府會議紀要方式在深府〔2004〕102號文基礎上上浮50%進行補償。各區(qū)做法不一的情況，不僅不利于政策的穩(wěn)定，也在一定程度上降低政府公信力和威信，更反映了土地整備配套政策的不足與滯后。部分在補償標準及留用地等方面要求較高的集體或個人可能獲得更多的好處，客觀上導致老實人吃虧的問題。由于缺乏有效的強制力保障，政府對此往往無能為力。

3.2 補償標準偏低，補償方式單一，補償體系亟待完善

作為城市二次開發(fā)創(chuàng)新工具，土地整備具有實施目標多元、范圍寬泛、方式多樣、規(guī)模不同等特點。盡管市層面已建立了基本的制度框架，但其工作內容繁雜、鏈條長，相應的補償體系并不健全。一方面，與城市更新相比，兩者實施程序、補償標準、運作方式等差異較大。以補償標準為例，城市更新主要基于市場主體與原土地權益人的談判，標準較高，方式多樣。政府除規(guī)定申報門檻、合法用地比例及公共設施用地貢獻率、補償原則等基本要求外，對具體補償行為并不作規(guī)定。實際補償工作中，違法建筑等比例補償普遍存在。相比之下，土地整備在補償標準及補償類型上剛性、偏低。另一方面，與周邊城市相比。目前原特區(qū)外各區(qū)土地整備主要以征轉地歷史遺留問題處理、房屋征收為主，基本延續(xù)征轉地處理模式，補償方式單一，遠低于周邊城市。市政府于2015年出臺了《征地安置補償和土地置換若干規(guī)定（試行）》（深府〔2015〕81號），將用于建設用地的征地補償標準提高至按片區(qū)工業(yè)基準地價的50%核算，盡管補償標準與深府〔2004〕102號文比有很大提高，但仍低于部分周邊城市。此外，近年來，深圳市房價上漲幅度較大，尤其是寶安、龍華等片區(qū)，房價漲幅一度引領全市，而房屋征收補償標準剛性延續(xù)，偏于保守，導致征收補償工作難度不斷加大。在街道及社區(qū)層面，部分群眾對土地整備缺乏全面認識，對土地整備的收益預期較低，對征地拆遷存在潛意識抗拒。

按照當初的制度設計預期，深圳土地整備以政府主導為主，與以市場主導的城市更新共同構成城市土地二次開發(fā)的核心模式，并相互補充。但實際情況是城市更新推進效率和實際效果均好于土地整備，這與土地整備補償標準低、方式單一、操作程序復雜等不無關系，既給政府帶來較大的財政壓力，也難以提高土地整備的實施效率。土地整備實施方案的編制正好反映了該問題。方案編制涉及違法建筑處理、補償原則及標準、返還地比例、規(guī)劃調整等問題，這些問題涉及多個政府部門，協(xié)調難度較大，且土地整備實施部門在與被整備地塊權益人討價還價過程中，也面臨高昂的交易成本。因此，土地整備項目資金中一般安排相當于包干價20%的資金額度作為實施土地整備的不可預見費，如表5所示。

3.3 土地整備實施程序復雜，運作周期較長

土地整備實施的基本流程為：前期談判、摸底調查→納入土地整備計劃→編制實施方案→方案審批→資金審批→具體實施（拆遷、填海造地、收回土地使用權等）→移交驗收→入庫儲備→土地出讓。土地整備流程過程過長，委托代理成本偏高，且并未真正實現(xiàn)外部成本內部化，從橫向看，土地整備主管部門與發(fā)改、財政、金融等部門在項目立項、資金使用等環(huán)節(jié)仍耗費較大交易成本；從縱向看，土地整備涉及市—區(qū)—街道等實施層級，不同層級實施權限、利益訴求均有差異，且越往基層，權限設置越小，但利益訴求越明顯和具體。具體到土地整備中的房屋征收，根據(jù)《深圳市房屋征收實施辦法》（深府248號令）有關規(guī)定，一個完整的房屋征收程序從列入年度房屋征收計劃到簽訂補償協(xié)議有19個環(huán)節(jié)，如果補償協(xié)議簽訂后無法實施，還要做出補償決定，甚至申請法院強制執(zhí)行，實施周期漫長。在248號文規(guī)定的房屋征收環(huán)節(jié)中，部分環(huán)節(jié)有嚴格的時間限制，如房屋征收補償方案征求意見不少于30日等。即使是一般的土地整備實施方案，也要經歷街道前期摸底—評估和測繪招標—編制方案—征求意見—區(qū)土地整備中心審核—區(qū)政府審核—市土地整備局審定等過程，其中，如涉及標的額較大的評估和測繪公開招標，一般需要3個月左右，如土地整備方案中涉及留用地，還應編制留用地規(guī)劃方案，確定留用地選址，所耗時間難以確定。

對于一個重大建設項目而言，征地拆遷只是其中一個環(huán)節(jié)。部分建設項目特別是省、市重大項目在開展規(guī)劃選址、方案設計等前期工作時，未充分考慮征地拆遷的工作量及難度，造成后期協(xié)商補償工作量大、用地范圍反復調整、征地拆遷難度大等情況。另外，部分項目未能合理安排工程立項、設計、征地拆遷及建設時段，預留的征地拆遷時間較短，按照法定程序很難按時完成任務。如，北車基地土地整備（一期）項目，需征收房屋161棟，總建筑面積24.61萬平方米，直到2016年初，市規(guī)土委明確土地整備資金由市規(guī)土委核撥后，才具備全面開展土地整備工作的條件，但深圳市要求2015年6月30日前完成全部房屋拆遷工作，移交施工場地，征收工作完成時限明顯不合理。由此導致實踐中存在邊拆遷邊建設的不合理現(xiàn)象。

3.4 土地整備政策體系不完善，缺乏統(tǒng)一的操作依據(jù)

土地整備與城市更新被定位為城市二次開發(fā)的“兩駕馬車”，是互補、錯位發(fā)展的兩種二次開發(fā)手段。但從目前情況來看，城市更新在法律定位、政策體系等方面明顯較土地整備更為完善，目前已形成了涵蓋法規(guī)、政策、技術、操作等層次清晰的體系框架，且制度指向性比較明顯，制度設計與城市更新的發(fā)展定位、實施方式緊密銜接，政策之間具有較強的契合力和銜接性，且動態(tài)性較強，能夠在實踐中不斷完善。相比之下，土地整備在內涵外延上要大于城市更新，土地整備包括了房屋征收、土地收購及收回、征轉地歷史遺留問題處理、填海（填江）等方式，每種方式都有獨立的操作流程及體系。以房屋征收而言，國家層面有《國有土地上房屋征收與補償條例》，深圳市地方層面有《深圳市房屋征收與補償辦法》，而在此之前，廣東省及深圳市均有類似操作性文件，時間跨度較大，且從上述辦法的法律效力優(yōu)先級上看，均高于深府〔2011〕102號文。由此導致的結果是，如果純粹從法律上操作，房屋征收具有一定的實施強制性，而房屋征收以外的其他土地整備方式則不具備這個條件。簡而言之，土地整備既缺乏城市更新的市場靈活性，又缺乏法律強制力做保障，導致土地整備在實踐過程中推動難度較大，如表6所示。

3.5 現(xiàn)行土地整備收益分配政策缺乏統(tǒng)一性和連貫性

原農村集體范圍的土地處置問題是深圳二次開發(fā)的重點所在，這一方面是因為上述區(qū)域是目前緊約束下挖潛的必有之選，同時，這是消除違法建筑、改善城市面貌的中心所在。因此，現(xiàn)行深圳二次開發(fā)系列制度設計無一避免的要首先解決原農村區(qū)域的土地處置問題，且其關鍵問題是妥善處置土地增值收益分配問題。但研究發(fā)現(xiàn)，如果將土地整備置于包括城市更新、農地入市在內的二次開發(fā)體系整體研究，可以看出，深圳現(xiàn)行土地收益分配制度具有一定的不連貫性，這在針對原農村集體土地的處置上較為明顯。如僅土地整備中涉及未征未轉地處置及補償?shù)奈募陀猩罡?004〕102號文、深府〔2015〕81號文、利益統(tǒng)籌試點辦法等，利益統(tǒng)籌試點辦法中又包括片區(qū)統(tǒng)籌和整村統(tǒng)籌等不同做法，每種做法的讓利程度、處置差異、適用范圍有所不同，但也存在交叉，導致在實際操作中難以適從。再如土地整備與城市更新對違法建筑的處置問題，土地整備尤其是房屋征收過程中涉及違法建筑的認定、補償嚴格按248號令等文件處理，基本無操作空間，補償標準較低，但城市更新在滿足門檻要求后，違法建筑的處置交給市場，企業(yè)出于快速推進項目的需要，往往對違法建筑給予與商品房等價值的置換或補償，實際上間接實現(xiàn)了違法建筑的“漂白”。究其原因，除了城市更新、土地整備、農地入市在目標導向及驅動力上存在差異外，還與三者分屬不同部門管理有一定關系。

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作者簡介：

歐國良，華中科技大學博士研究生，深圳職業(yè)技術學院副教授，主要研究方向房地產管理與土地利用。

張宇，博士，深圳市寶安區(qū)土地整備中心高級工程師，主要研究方向土地規(guī)劃利用。