馬 博

(國家郵政局 市場監(jiān)管司，北京 100868)

行政備案的制度問題及其改進

馬 博

(國家郵政局 市場監(jiān)管司，北京 100868)

行政備案制度是法律法規(guī)規(guī)章中最為常見的管理制度之一，可是區(qū)別于行政許可、行政強制等眾多常見行政行為，行政備案一直沒有一個成熟的理論、統一的規(guī)制。行政備案制度目前存在內涵不明確，程序性規(guī)定缺失，設立行政備案的法律位階混亂、部門層級繁雜，法律規(guī)定之間存在模糊地帶，備案機關的義務和責任邊界不明，行政相對人的救濟渠道缺失等問題。究其原因在于《行政許可法》對行政許可設定權的規(guī)定過于嚴格，簡政放權后實際監(jiān)管的需求，以及行政備案制度缺乏統一的法律規(guī)定。應從明確行政備案的內涵與性質、健全行政備案統一法律規(guī)范兩個方面改進行政備案制度。

行政備案；行政許可；行政審批

一、行政備案問題的提出

在行政許可和行政立法工作中，“備案”是一個頻繁出現的詞語。特別是在大規(guī)模簡政放權放管結合改革之后，越來越多曾經的許可審批事項，變成了備案事項。實踐中，行政備案已成為行政機關依法履行政府監(jiān)管職責的主要手段。

有學者曾經在中國人大網法律法規(guī)庫“法律法規(guī)司法解釋”欄目中，以正文中含有“備案”一詞進行檢索，結果如下：法律及有關問題的決定共248部，中共中央、國務院法規(guī)及文件526部，司法解釋及文件225部，部門規(guī)章及文件3033部。[1]可見，行政備案是法律賦予行政機關的一項重要行政權力，也是頗為常見的一項行政行為。長期以來，“行政行為是行政法中最重要、最復雜、最富實踐意義、最有中國特色,又是研究最為薄弱的一環(huán)”[2]。

在眾多行政行為中，對行政許可最為重視。在行政許可實踐中，愈發(fā)覺得《行政許可法》理念之先進、思想之前瞻。有限政府、責任政府、公開政府、廉潔政府、服務型政府等今天聽來仍舊振聾發(fā)聵的理念于十幾年前即已寫入此法。可是，備案卻缺乏學理研究，甚至備案的內涵、分類、法律地位和效力等基本問題都沒有一個明確的定案。這使行政機關在行政立法和行政執(zhí)法的過程中，不免產生諸多困擾。

以筆者為例，在參與行政規(guī)章的起草工作中，出于市場監(jiān)管需求，嘗試對行政備案進行周嚴的制度設計，查遍各種法律和行政法規(guī)，也未發(fā)現行政備案這個已經在3000多部規(guī)章文件中設定的制度，在設定機關、層級、辦理程序、辦結時間以及救濟措施等方面的整體性規(guī)定。一方面是作為立法者無上位法律制約的酣暢，另一方面也深感對行政備案權力給行政相對人可能帶來困擾的擔憂。

二、行政備案制度存在的問題

(一)行政備案的內涵不明確

無論哪種行政行為，首先都要有一個定位，也即什么是行政備案。這可以說是討論行政備案行為的首要問題?；赝缎姓S可法》的立法過程，對行政許可的定義也是經過了一番激烈爭論?！笆裁词切姓S可，理論上眾說紛紜，實務中更難把握。不但中國如此，國際上也是一樣，我們很難在國外找到同樣的一個概念，名稱翻譯起來都比較困難。”[3]

查閱《現代漢語成語詞典》，“備案”一詞的釋義為“(動詞)向主管機關報告事由存案以備查考”。

在法律領域，“備案”可以分成不同種類。根據職能劃分，可以分為立法備案、司法備案、行政備案三個大類。[4]

對行政備案一詞的準確定義，學界似乎并無權威說法。套用《行政許可法》對行政許可的定義，行政備案一詞根據詞面可以理解為：行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其備案的行為。

根據此定義，行政備案為行政機關依行政相對人申請而進行的行政行為。然而，此影響行政相對人權利義務且廣泛存在于各種規(guī)章和規(guī)范性文件中的行政行為，卻并沒有任何一部法律對其進行明確定義和規(guī)范。

(二)設立行政備案的法律位階混亂

現代法治社會中，行政機關的行政行為受到行政法的嚴格規(guī)定，沒有上位法依據，無權做出相應的行政行為。

《行政許可法》規(guī)定：“法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。必要時，國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。”可見，作為涉及行政相對人的重要行政行為，行政許可的設立層級基本是法律和行政法規(guī)，設置權限主要集中于全國人民代表大會及其常務委員會和國務院。

查閱國務院最新一批取消下放之后所剩下的各部委行政許可事項可以發(fā)現，目前保留的所有許可事項的法律依據，幾乎均為全國人大及其常委會通過的法律。然而，作為一項行政機關廣為使用的行政行為，行政備案設立的法律位階卻沒有任何規(guī)定。

從實務來看，行政備案主要由部門規(guī)章和規(guī)范性文件予以設立，主要原因是《行政許可法》施行后，法律、行政法規(guī)具有行政許可設立權限，而部門規(guī)章的行政許可設立權限不復存在。而現行法律并沒有規(guī)定設立行政備案的法律位階，所以行政備案制度在部門規(guī)章和規(guī)范性文件中大量出現。

(三)設立行政備案的部門層級繁雜

如上文所述，行政許可的設立權限幾乎完全由全國人大及其常委會和國務院控制，那么地方各級政府和各個部門面臨紛繁復雜的經濟社會管理責任，無明確設立層級規(guī)定的行政備案就成了一個重要選擇。

隨著依法行政越來越深入人心，行政許可、行政強制等行政行為愈發(fā)規(guī)范，可是行政備案卻呈現遍地開花之勢。目前，行政備案和類似行政備案已經廣泛存在于人們的社會生活中，比如登記備案、注冊備案等。行政相對人需要進行備案的部門也從國家部委到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，各個層級都有。備案一詞的使用也非常不規(guī)范，涉及開辦公司、孩子上學、計劃生育等方方面面。舉個極端的例子，由于沒有明確的設立層級規(guī)定，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級機構的一紙通知，即可能設立一項備案事項。

以改革開放的前沿廣州為例，“僅廣州市各級機關就存在200多項要求公民、法人或其他組織備案的事項，并且備案事項多為監(jiān)督型備案、告知性或確認性備案，如此廣泛的適用與讓人眼花繚亂的概念，在一定程度上加重了申請人的負擔”[5]。

(四)行政備案的程序性規(guī)定缺失

目前沒有任何行政備案的程序性法律規(guī)定。由于程序性規(guī)定的缺失，在各個部委規(guī)章中，在行政備案的申請材料、審核方式、辦結時間、辦理流程、變更與延續(xù)、備案載體、法律后果、救濟渠道等方面，均區(qū)別巨大。下面集中討論影響較大的幾個方面。

其一，辦結時間沒有統一規(guī)定。行政許可法從保護行政相對人利益的角度出發(fā)，對行政許可的辦結時間進行了詳細規(guī)定，并且對延續(xù)辦結時間的情形、審批機關都進行了明確。實際上是兜住了辦結時間的底線，最大限度地保護了相對人的利益。

可是行政備案的辦結時間，并沒有高位階法律的統一規(guī)定。在實務操作中，部門規(guī)章一般對備案進行制度安排，具體備案制度，由規(guī)范性文件予以明確。*例如《快遞市場管理辦法》第12條規(guī)定：“企業(yè)分支機構取得營業(yè)執(zhí)照之日起二十日內到所在地郵政管理部門辦理備案手續(xù)?！睘榱寺鋵嵲摬块T規(guī)章的備案要求，國家郵政局印發(fā)了《經營快遞業(yè)務的企業(yè)分支機構備案管理規(guī)定》，對備案的具體程序性規(guī)定進行了明確。

其二，辦理流程與審核方式存在分歧。根據自身實務經驗，本文嘗試將行政備案分為兩種類型：按照備案辦理條件，可以將行政備案分為程序性備案與附條件備案；按照事前事后順序，可以將行政備案分為事前備案與事后備案。

程序性備案，顧名思義，就是行政相對人到行政機關報備即算完成備案，備案不附加條件，也不需要得到行政機關核準。換言之，向行政機關報個到或者填個表就算備案完成。附條件備案，顧名思義，行政相對人必須遞交申請材料，經過行政機關審核，達到備案條件，方可備案?，F在行政機關設立的行政備案，主要是后者。

事前備案是指，行政相對人需要先行得到行政機關的備案，方可從事某項特定活動。事后備案是指，從事某項活動之后，應當在行政機關備案。

行政實務中，附條件備案往往與事前備案極為相近。從行政機關設置附條件備案的初衷來看，就是為了尋求事前備案所帶來的實際上的事前準入的管理效果。

由于事前備案與行政許可的相似性，在無上位法授權的情況下，行政機關出于擔心明顯行政違法的考慮，往往極少明確要求事前備案，而是通過立法技術，在規(guī)章和規(guī)范性文件表述中，對備案附加一部分條件，以附條件備案的方式來達到事實上事前備案的類似行政許可的管理效果。

(五)法律規(guī)定之間存在模糊地帶

由于行政備案和行政許可之間存在模糊地帶，行政機關在行政行為中，往往搖擺于兩者之間。從部分法律規(guī)定中也能夠看到行政備案與行政許可之間難以徹底區(qū)分的問題。

2017年7月1日起施行的《中華人民共和國中醫(yī)藥法》第14條規(guī)定：

“舉辦中醫(yī)醫(yī)療機構應當按照國家有關醫(yī)療機構管理的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并遵守醫(yī)療機構管理的有關規(guī)定。

舉辦中醫(yī)診所的，將診所的名稱、地址、診療范圍、人員配備情況等報所在地縣級人民政府中醫(yī)藥主管部門備案后即可開展執(zhí)業(yè)活動。中醫(yī)診所應當將本診所的診療范圍、中醫(yī)醫(yī)師的姓名及其執(zhí)業(yè)范圍在診所的明顯位置公示，不得超出備案范圍開展醫(yī)療活動?！?/p>

這段法條中主要傳遞三個信息：一是中醫(yī)診所屬于中醫(yī)醫(yī)療機構，應當經審批方可展業(yè)；二是中醫(yī)診所需要獲得行政機關行政備案后方可經營，事前備案；三是中醫(yī)診所只能在備案范圍內開展執(zhí)業(yè)。

這段話中，審批與備案先后出現，且先以審批的概念為后文的行政備案行為定性?！霸谖覈?行政審批、行政許可的涵義及其兩者之間的關系極為復雜且極具爭議,《行政許可法》最終采納了同一概念說,從立法上將兩者統一起來?！盵6]既然現行行政許可法采取了許可與審批同一概念說，那么實在難以區(qū)別此中的備案究竟是備案還是許可。

《行政許可法》對行政許可的定義是“行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”，此即“普通許可的本質是解除法律禁止，恢復當事人的行為自由”[6]。結合上述法條中對事前備案和只能在備案范圍內活動的規(guī)定，與行政許可法對行政許可的描述是吻合的。除了名稱之別，很難看出此類附條件備案或者說事前備案，與行政許可之間的本質區(qū)別。這個例子很大程度上反映出，在法律規(guī)定中對行政許可和行政備案的模糊地帶。

(六)備案機關的義務和責任邊界不明

權利和義務是法律研究的兩個基本內容，對于行政機關而言，權利的履行需要嚴格依法，未按照規(guī)定履行和未履行到位，都需要承擔由此產生的行政責任。

“現代國家的公共行政作為行政機關及其行政人員行使行政權力及其它法律賦予的權力的行動,擔負著廣泛而全面的責任。行政責任就是指行政機關及其行政人員因其公權地位和公職身份而對授權者、法律法規(guī)、公民、社會團體和道德價值等負有的政治責任、法律責任、道德責任和行政責任?！盵7]

行政備案與行政許可在部分法律規(guī)定和行政機關行政行為中的相對模糊的法律地位，也造成了行政機關在行政備案行為中模糊的義務和責任。

關于行政許可中行政機關的審查行為，《行政許可法》第34條規(guī)定：“行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。”“根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查?！?/p>

很顯然，行政許可法并沒有對行政機關究竟對申請人提交的材料和具體情況進行何種程度的審查做出明確的規(guī)定。也就是行政許可審核中，行政機關的責任義務邊界本身就是不甚清晰的。

以《郵政法》規(guī)定的快遞業(yè)務經營許可為例。第一種情況，快遞業(yè)務經營許可審批過程中，申請人提交偽造、變造或者虛假的經營場所租賃合同和加盟合作協議等材料，行政機關究竟盡到何種審核義務，才能夠免除自身行政責任。是否需要與住建部門逐個核實，抑或與租賃業(yè)主和合同相關方逐個核實并制作書證筆錄。另一種情形，在上位法無明確規(guī)定的情況下，是否需要上門勘驗。如果在沒有是否需要勘驗的具體規(guī)定時，本著便利高效的原則，行政機關憑申請人提交的書面材料批準申請人的許可申請，一旦出現安全生產事故，行政機關是否需要承擔失察之責。

行政許可的責任邊界尚且不清晰，那么沒有嚴格規(guī)定的行政備案則更為模糊。事前備案是近似于行政許可的行政備案類型，也是責任邊界最不清晰的一個類型。既然權責相一致，那么具有更大權力的事前備案，行政機關自然應當進行更為詳盡的審核和踏勘，承擔更大的責任。

再以中醫(yī)診所設立備案為例。按照《中醫(yī)藥法》的授權，國家衛(wèi)生計生委關于《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法(征求意見稿)》出臺，對中醫(yī)診所的備案條件進行了較為細致的規(guī)定。那么作為行政機關，特別是事前備案的行政機關，需要對申請材料和相關資質進行更深程度的審核才能夠避免可能的行政責任，甚至應當視情況對申請人的實際情況進行踏勘。

如果出現申請人申請材料符合相應條件，但實際情況并不符合，由此引起醫(yī)療事故的情形，那么由于現有行政備案責任和義務邊界不清晰的現實，事前備案審核中未盡到足夠慎重，或者未進行上門踏勘的行政機關，必然要面臨嚴重的行政責任。

再如，2017年7月公開征求意見的《快遞暫行條例(征求意見稿)》第17條規(guī)定：“經營快遞業(yè)務的企業(yè)及其分支機構開辦的快遞末端網點無需辦理營業(yè)執(zhí)照，只需自開辦之日起20日內向所在地郵政管理部門備案?！?/p>

與《中醫(yī)藥法》對中醫(yī)診所開辦的事前備案不同，《快遞暫行條例(征求意見稿)》對快遞末端網點采取的是典型的事后備案的制度設計。在這個制度設計下，快遞末端網點開辦無須獲得前置備案或者前置許可，只需要在開辦后二十日內辦理備案即可。從法條來看，此備案制度的立法傾向不僅是事后備案，更是程序性備案，而非附條件備案，也即末端網點履行程序即可。在此種備案制度設計下，行政機關沒有對行政備案進行深度審查的義務，如果快遞末端網點出現安全生產事故，那么備案機關的行政責任幾乎可以規(guī)避。

由此看來，同樣是備案，盡管由于類型不同，行政機關所面臨的義務邊界和責任邊界也大為不同，但是究竟這個邊界在哪里，仍舊是模糊的。

(七)行政相對人的救濟渠道缺失

目前，由于法律規(guī)定的缺失，行政相對人在辦理行政備案的過程中，如果認為行政機關存在行政違法或者侵害其合法權益，究竟有何救濟渠道，并不明確。

（2）學生學習習慣不好。盡管多數學生會在課堂上記筆記，甚至有的學生會事無巨細地將老師說的每一句話都記錄下來，但是這只是機械性的記錄，知識沒有經過自己的理解，就沒有轉化成自己的知識。沒有思考就不會產生疑問，教師的課堂就沒有教學生成，或者有些學生有過淺層次思考，但是不主動提出問題和自己的見解，教師沒有辦法引導學生進行深層次的思考，師生思維沒有互動，存在脫節(jié)現象，對于學生的思維能力培養(yǎng)沒有幫助。

在目前行政備案缺乏程序性規(guī)定的前提下，行政相對人的權益受到侵害無疑不是一個小概率事件。那么面對行政機關的行政備案行為，行政相對人能夠采取何種救濟渠道來維護自身合法權益呢？

根據現行法律規(guī)定，只有具體行政行為可提起行政訴訟，可申請行政復議。那么如果按照多數學者的意見，行政備案從性質上而言是一種行政事實行為，那么基本上就意味著斷絕了行政相對人進行權利救濟的通路。

因為行政事實行為非法律行為，不能對其提起行政復議或行政訴訟，而它又不是行政主體的私法行為，也不能對它提起民事訴訟。那么行政相對人在行政備案中，就會陷于無法獲得救濟渠道的重大問題。一方面在學理分析上救濟渠道存在重大缺失，另一方面行政相對人卻面對大量不同層級不同方面的行政備案，問題確是急迫。

三、行政備案諸問題的產生原因

(一)《行政許可法》對行政許可設定權的規(guī)定過于嚴格

隨著我國社會主義法治建設的不斷完善，政府行政行為愈發(fā)被納入法治的軌道。WTO的加入，加快了我國行政法治進程。特別是《行政許可法》的頒布施行，具有里程碑式的重大意義。該法明確了行政許可的內涵和外延，對行政許可設立的范圍和設立機關的層級進行了嚴格明確的界定。自此之后，印發(fā)紅頭文件自設許可便成為歷史?！缎姓S可法》有力地促進了社會主義市場經濟的發(fā)展，對減少尋租空間、破除行政壟斷具有重要意義。

《行政許可法》出臺之后，行政機關在權力受到嚴格限制的同時，面對眾多的新興市場、新興業(yè)態(tài)，以及越來越復雜的市場主體，以行政許可的方式進行監(jiān)管面臨重重困難。在巨大的監(jiān)管責任壓力下，對于許多沒有辦法設立行政許可，卻又急需一種次行政許可方式作為管理手段的部門和地方來說，備案便成為監(jiān)管機關殊為“便利”的選項。

(二)簡政放權后的實際監(jiān)管需求

黨的十八大以來，特別是簡政放權、放管結合，提出發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用以來，國務院各部門大批行政許可事項被取消和下放。根據2017年國務院政府工作報告，國務院“在提前完成本屆政府減少行政審批事項三分之一目標的基礎上，去年又取消165項國務院部門及其指定地方實施的審批事項，清理規(guī)范192項審批中介服務事項、220項職業(yè)資格許可認定事項”。[8]

長期以來，政府對市場的干預，往往依賴于看得見的手，見效快，好掌控。市場熱了，控制主體準入數量；市場供給不足，就加快批準節(jié)奏，擴大供給。多年以來，行政許可的市場準入制度已經成為各個部門最為得心應手的市場調控方式。

(三)行政備案制度缺乏統一的法律規(guī)定

研究行政備案的目的，就是理清其與行政許可的邊界，將行政備案制度更好地、規(guī)范地用起來。作為一名曾參與行政法規(guī)起草論證、參與牽頭部門行政規(guī)章和大量規(guī)范性文件起草的政府法律實務人員，筆者經常在上位法有限授權的監(jiān)管手段的窘迫與實際行業(yè)監(jiān)管的抓手短缺之間的矛盾中糾結。實際上，在許多部門和地方，特別是在經濟行業(yè)管理部門，如此的糾結困境是相當普遍的。作為典型的行政主導立法國家，行政機關為了解決現實法律賦權的缺乏，面對巨大的社會經濟管理壓力，缺乏一部行政備案法規(guī)制的備案制度，成為不情之選。

經過搜索，似乎只有廣州市政府以地方規(guī)章的形式出臺過一部《廣州市行政備案管理辦法》，對本市范圍的行政備案進行了制度性規(guī)定。在行政審批改革的大背景下，行政備案制度和行為的規(guī)范，比任何時候都要迫切。一部統一的行政備案法律則是解決行政備案亂象的核心。

四、行政備案制度的改進思路

(一)明確行政備案的內涵與性質

如同哲學首先要解決的問題是“我是誰”，研究行政備案，第一個問題就是行政備案的定義。定義確定，則內涵和外延便有了框架。行政備案基本含義的明確已經十分迫切。

第二個問題就是行政備案行為的性質。大部分學者認為，“行政備案是指行政機關依法要求公民、法人和其他組織,報送其從事特定活動的有關材料,并將報送材料存檔以便日后備查和進行監(jiān)督的事后監(jiān)管方法。行政備案從性質上而言是一種行政事實行為”[1]?？稍趯嵺`中，大量的事后備案和附條件備案已經被行政機關作為行政許可來使用。這種學理上對行政備案性質的界定，已經與實際操作存在很大差異。

一般的法律實踐中，如果立法存在缺位，行政機關會尋找學理研究成果予以支撐?？墒桥c行政許可研究的汗牛充棟相較，行政備案似乎成為學術研究被遺忘的角落。定義、程序、效力、性質、時限等諸多方面均沒有成型的理論支撐，行政機關在進行行政備案制度設計和實際操作時，往往有種黑暗中獨自摸索前行之感。

(二)健全行政備案統一法律規(guī)范

當然，健全行政備案統一法律規(guī)范的核心就是出臺一部統一的《行政備案法》?？梢砸浴缎姓S可法》為參照，將行政備案的一整套制度在專門法律中予以明確規(guī)范，對行政備案的設定、辦理、流程、時限、救濟渠道等內容都進行具體的規(guī)定?！缎姓浒阜ā烦雠_的更為重要的目的和作用，是給行政備案行為予以授權。行政機關法無授權不可為是行政法的基本原則?？墒悄壳案骷壭姓C關和各類規(guī)章規(guī)范性文件中，存在大量沒有法律授權、沒有上位法律依據的備案制度。這個模糊地帶和尷尬情形，其實是缺乏統一法律規(guī)范的產物?！缎姓浒阜ā烦雠_后，這些問題就會迎刃而解?？墒腔诋斍靶姓浒钢贫鹊膶W理研究現狀，《行政備案法》的出臺，可能還需要一個長期的過程。當前，可以考慮通過修改《行政許可法》的方式，對上述實踐中出現的問題予以制度規(guī)范上的回應。

五、結 語

就經濟社會管理的需要來說，行政機關的監(jiān)管工具從來都是不足的。特別是在我國經濟社會和法治建設高速發(fā)展的時期，面臨的國情社情如此復雜，遠不是任何一個其他國家的行政機關所能設想的。行政權力的“膨脹—壓縮—再膨脹—再壓縮”成為一個不斷重現的循環(huán)。

如一向對政府干預持積極態(tài)度的諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨，他一如既往地強調，“東亞經濟社會的發(fā)展直接得益于政府控制，他就此得出結論說，‘關鍵的問題是政府活動的范圍和效率，而不是政府預算或人員的規(guī)?！盵9]。

事實也是如此。在社會主義市場經濟發(fā)展過程中，行政機關起到了重要的引導和推動作用。隨著市場在資源配置中基礎地位的確定，并不意味著政府在經濟發(fā)展中地位的下降，而是應當更好地發(fā)揮政府的作用。這也就是放管結合的題中應有之義。

那么關鍵的問題是給行政機關在經濟發(fā)展中劃定合理的“范圍和頻率”，也就是哪些資源留給市場，哪些資源繼續(xù)抓在政府手中。很多時候，行政法律關系，或者說行政法的討論，最后面臨的就是一個價值選擇的問題。這個權力是交給市場好，還是留在政府好。

作為部委規(guī)章和規(guī)范性文件的起草者，同時，也作為行政審批的執(zhí)行者，切身感到了《立法法》《行政許可法》等行政法律法規(guī)施行之后對政府立法和審批工作的巨大規(guī)范和限權作用。起草規(guī)章和規(guī)范性文件時，同事們常開玩笑，是戴著上位法的鐐銬在跳舞。但是我們的鐐銬越多一分，帶給行政相對人權利的保障和自由就越多一分。每每如此，都會一邊無奈地感到這也沒法管那也沒法管，一邊為行政法治的進步感到高興。也許正是這種糾結與矛盾，才是理論與實踐、現實與理想的注腳。

[1]張紅.論行政備案的邊界[J].國家行政學院學報,2016(3):25-29.

[2]應松年.行政行為法[M].北京:人民出版社,1993:前言.

[3]周漢華.行政許可法:觀念創(chuàng)新與實踐挑戰(zhàn)[J].法學研究,2005(2):3-24.

[4]姜雪.行政備案的概念及法律屬性分析[D].北京：中國政法大學,2011：6-7.

[5]胡浩.論行政備案制度的構建[D].蘇州:蘇州大學,2016:31.

[6]王克穩(wěn).論行政特許及其與普通許可的區(qū)別[J].南京社會科學,2011(9):83-87.

[7]韓志明.行政責任困境的制度分析[D].長春：吉林大學,2006:12-13.

[8]政府工作報告(全文)[EB/OL].(2017-03-16)[2017-11-02].http://www.gov.cn/premier/2017-03/16/content_5177940.htm.

[9]任劍濤.國家治理的簡約主義[J].開放時代,2010(7):85.

2017-10-15

馬 博(1984-)，男，碩士；E-mail329432755@qq.com

1671-7031(2017)06-0044-06

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