齊書(shū)春

PFI模式下體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)研究

齊書(shū)春

采用文獻(xiàn)資料等方法探討了PFI模型下我國(guó)體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素及其規(guī)避措施，結(jié)果發(fā)現(xiàn)PFI模式和當(dāng)前我國(guó)體育社團(tuán)本身存在的問(wèn)題是增加PFI模式下體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的主要根源,指出了降低PFI模式下的購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)，提升體育社團(tuán)的購(gòu)買(mǎi)能力和構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是規(guī)避PFI模式下體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

PFI模式；體育社團(tuán)；公共體育服務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)

為了填補(bǔ)政府財(cái)政不足和改善公共設(shè)施，近年來(lái)私人主動(dòng)融資(Private Finance Initiative，PFI)模式在我國(guó)公共體育服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。PFI是公共部門(mén)基于合同從私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的一種新的公共項(xiàng)目投融資模式。在此過(guò)程中，公共部門(mén)將經(jīng)營(yíng)成本、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私人部門(mén)，而私人部門(mén)將自己先進(jìn)的管理方法與技術(shù)應(yīng)用于公共項(xiàng)目[1]。為了投資回報(bào)率最大化，私人部門(mén)就有可能反過(guò)來(lái)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者。

另一方面，隨著我國(guó)體育社團(tuán)的迅速發(fā)展，體育社團(tuán)既是體育公共服務(wù)的重要提供者，在PFI模式下也是體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的主要力量。這意味著體育社團(tuán)在購(gòu)買(mǎi)私人部門(mén)提供的體育服務(wù)時(shí)，也可能面臨上述的私人部門(mén)轉(zhuǎn)嫁給體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者的風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的背景下，為了規(guī)范PFI模式下的公共體育服務(wù)市場(chǎng)，維護(hù)公共體育服務(wù)提供者私人部門(mén)和體育社團(tuán)的權(quán)益，就有必要分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因并構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

1 PFI模式下體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 PFI模式實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1.1 PFI模式概述

PFI是1992年由英國(guó)政府提出、在西方諸國(guó)逐步流行的基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的一種新的管理模式。當(dāng)時(shí)英國(guó)政府推行PFI的主要?jiǎng)訖C(jī)是預(yù)算不足，撒切爾政權(quán)為了建立“小政府”、“大社會(huì)”的目標(biāo)，在各領(lǐng)域推行民營(yíng)化。英國(guó)在1992-2011年期間累計(jì)完成700多個(gè)PFI項(xiàng)目，項(xiàng)目資本支出共計(jì)達(dá)547億英鎊，涉及道路、醫(yī)院、監(jiān)獄、學(xué)校、文化設(shè)施、發(fā)電設(shè)施、信息通信系統(tǒng)、辦公樓和廢棄物處理設(shè)施等公共設(shè)施[2]。

基于設(shè)施和資產(chǎn)的所有權(quán)形態(tài)可將PFI進(jìn)行分類(lèi)。如表1所示，PFI的推進(jìn)方式有BOT、BTO、BOO、BLO、BLT和DBO等。其中以BOT、BTO和BOO較為多見(jiàn)。BOT模式在我國(guó)常被稱為“特許權(quán)”，就某一公共設(shè)施項(xiàng)目政府部門(mén)與私人部門(mén)簽訂特許權(quán)協(xié)議，由私人部門(mén)投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在合同期結(jié)束之后將設(shè)施轉(zhuǎn)讓給公共部門(mén)。BTO模式是由BOT演變而來(lái)的模式，在項(xiàng)目的公共性很強(qiáng)的情況下，不宜由私人部門(mén)擁有所有權(quán)時(shí)采用該模式。BOO模式是一種全新的民營(yíng)化運(yùn)行模式，該模式反映出了“總體規(guī)劃、分步實(shí)施、政府監(jiān)督、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的一體化的特征。

表1 PFI的推進(jìn)方式與資產(chǎn)的所有形態(tài)

注：根據(jù)堀田真理(2010)[3]改訂.

1.1.2 PFI推進(jìn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

推行PFI會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，前者指由合同的不明確性和信息的不完全性而引起的合同本身不完善等原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；后者主要是指由合同當(dāng)事者無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目合同獲得、反對(duì)項(xiàng)目或環(huán)境問(wèn)題、第三者賠償問(wèn)題、中途破產(chǎn)、物價(jià)波動(dòng)和天災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)[4]。

1.1.2.1 PFI的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

雖然PFI能充分利用私人部門(mén)的資金、管理經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新意識(shí)，但也有學(xué)者指出在推行PFI的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)成本、透明度不夠、風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)不合理和合同缺乏靈活性等問(wèn)題[2]。也有學(xué)者[1]指出PFI項(xiàng)目存在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，主要指PFI運(yùn)作過(guò)程中的問(wèn)題，如項(xiàng)目的可行性、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)水平、項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)、低于預(yù)期的項(xiàng)目收入、信用風(fēng)險(xiǎn)和高于預(yù)期的維護(hù)成本等。還有學(xué)者[5]通過(guò)對(duì)英國(guó)推行PFI模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，指出PFI模式存在以下5個(gè)方面的不足：一是合同缺乏靈活性。即合同范本不能因項(xiàng)目?jī)?nèi)容的變動(dòng)而有所改變，同時(shí)不能針對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題而修改合同內(nèi)容。二是在PFI模式下的采購(gòu)費(fèi)用高并且進(jìn)度緩慢，進(jìn)而增加了成本，降低了項(xiàng)目的價(jià)值。三是在推行PFI過(guò)程中，由于部分不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人部門(mén)，政府不得不支付高額的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，也就是說(shuō)收益和風(fēng)險(xiǎn)分配不公。四是不能排除投資項(xiàng)目的私人部門(mén)為了利益最大化而降低服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而影響到項(xiàng)目本身的價(jià)值。五是在推行PFI的過(guò)程中，沒(méi)能向項(xiàng)目的消費(fèi)者或項(xiàng)目投資人公開(kāi)項(xiàng)目的債務(wù)情況，缺乏透明性。也就是說(shuō)，PFI模式本身存在的問(wèn)題，可能會(huì)影響到服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而影響到消費(fèi)者的利益，讓消費(fèi)者承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.2.2 PFI的外部風(fēng)險(xiǎn)

有研究[1]結(jié)果表明在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PFI模式存在2個(gè)方面的外部風(fēng)險(xiǎn)：一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目受當(dāng)時(shí)政府相關(guān)政策的影響較大，具體表現(xiàn)出PFI的政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和自然環(huán)境及氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)；二是其他風(fēng)險(xiǎn)，指與項(xiàng)目中人有關(guān)的因素，如PFI經(jīng)驗(yàn)不足、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)的分配不均等。日本學(xué)者[6]指出在推行PFI模式是具有以下3個(gè)方面的外部風(fēng)險(xiǎn)，一是因?yàn)楹贤?，即使PFI項(xiàng)目出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量低下等情況也很難解除合約；二是私人部門(mén)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；三是施工或運(yùn)營(yíng)事故。在推行PFI模式時(shí)的外部風(fēng)險(xiǎn)包括2個(gè)方面：一是不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，如天災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)或恐怖襲擊等；二是政治風(fēng)險(xiǎn)，如政策變化等[3]。概言之，在推行PFI模式的過(guò)程中，由于PFI模式自身存在內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)PFI模式下的公共服務(wù)時(shí)不可避免地會(huì)面對(duì)一定程度的購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.2.1 體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的困境

我國(guó)體育社團(tuán)因?yàn)樽陨淼膯?wèn)題，在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)將會(huì)面臨以下3個(gè)方面的困境[7]：第一是購(gòu)買(mǎi)能力有限。目前我國(guó)體育社團(tuán)依然具有“官民二重性”，大多數(shù)是官辦的群眾體育社團(tuán)，在政府占據(jù)絕對(duì)資源優(yōu)勢(shì)的當(dāng)下，自發(fā)性的草根體育社團(tuán)生存空間有限。第二是資源配置與購(gòu)買(mǎi)需求之間存在矛盾。在社會(huì)公共資源全部被政府壟斷的情況下，一方面主管部門(mén)很難基于體育社團(tuán)的需求公平公正地配置公共體育服務(wù)，另一方面體育社團(tuán)由于受到信息不對(duì)稱和政府部門(mén)的排他性的影響，很難購(gòu)買(mǎi)到真正需求的公共體育服務(wù)。也就是說(shuō)，由于主管部門(mén)配置的公共體育服務(wù)的效率本身存在先天不足，勢(shì)必將產(chǎn)生公共體育服務(wù)配置與體育社團(tuán)需求之間的矛盾。第三是體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)理念缺失。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的體育社團(tuán)依靠政府可以便利地獲取資源，加之制度監(jiān)督不力，體育社團(tuán)也就自然地搭上了公共體育服務(wù)的便車(chē)。也就是說(shuō)，在當(dāng)前我國(guó)體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)中，體育社團(tuán)角色定位不清，發(fā)育先天不足，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)意識(shí)薄弱等是造成體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)困境產(chǎn)生的主要根源。

1.2.2 體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素

1.2.2.1 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

從PFI模式看，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域中推行PFI存在以下3個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是公共體育設(shè)施由私人部門(mén)投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府部門(mén)的影響力減弱，也可能讓公共體育設(shè)施的公益性大打折扣，因此而減少消費(fèi)者剩余；二是私人部門(mén)投資公共體育服務(wù)領(lǐng)域的目的之一就是追尋利潤(rùn)最大化，進(jìn)而有可能影響服務(wù)質(zhì)量；三是在公共體育服務(wù)領(lǐng)域中推行PFI模式一般周期較長(zhǎng)[8]。從體育社團(tuán)本身看，如前所述我國(guó)體育社團(tuán)缺乏獨(dú)立性，在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)擺脫不了政府部門(mén)的影響，自然會(huì)存在過(guò)于依賴政府部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2.2 外部風(fēng)險(xiǎn)

一方面有學(xué)者[8]指出我國(guó)在公共體育服務(wù)領(lǐng)域推行PFI模式，存在法律法規(guī)不健全、私人資本進(jìn)入困難和專業(yè)人才缺乏等3個(gè)方面的外部風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于目前我國(guó)體育社團(tuán)自身的問(wèn)題，在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)可能會(huì)存在以下風(fēng)險(xiǎn)：第一，政府部門(mén)干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。即政府部門(mén)難以割舍權(quán)利和利益，可能會(huì)干預(yù)體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)。第二，管理和監(jiān)督缺位風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)體育社團(tuán)的政社不分和管辦不分，在購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)時(shí)難以明確責(zé)、權(quán)、利之間的關(guān)系。第三，法律法規(guī)保障缺乏風(fēng)險(xiǎn)。由于相關(guān)法規(guī)政策不完善，我國(guó)體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)得不到相關(guān)法律法規(guī)的保障，處于一個(gè)無(wú)法可依狀態(tài)。第四，違規(guī)購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)。在購(gòu)買(mǎi)主體關(guān)系上，體育社團(tuán)和項(xiàng)目承接方私人部門(mén)之間存在非平等關(guān)系，有可能存在服務(wù)壟斷或暗箱操作等違規(guī)購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)[9]。第五，程序規(guī)范欠缺的風(fēng)險(xiǎn)。體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)在程序上不規(guī)范，不公開(kāi)資金預(yù)算，缺乏公平和公正的購(gòu)買(mǎi)環(huán)境。

2 PFI模式下體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避就是事先采取措施降低體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的幾率，或是通過(guò)事先控制和事后補(bǔ)救措施降低這種購(gòu)買(mǎi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失程度。風(fēng)險(xiǎn)不可能完全規(guī)避，只能是控制風(fēng)險(xiǎn)損失、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、自留風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。針對(duì)PFI模式本身存在的問(wèn)題和我國(guó)體育社團(tuán)發(fā)展現(xiàn)狀，在PFI模式下有效規(guī)避體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，就有必要注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

首先，降低PFI模式下購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，一是要完善PFI的相關(guān)政策。包括對(duì)投資PFI項(xiàng)目的私人部門(mén)的稅收減免政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、打破行業(yè)壟斷等方面的政策；二是降低金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，主要是降低利率、通貨膨脹和匯率的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范金融市場(chǎng)；三是健全法律法規(guī)，制定并執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，保持法律法規(guī)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，構(gòu)建一個(gè)公平、公正的推行PFI模式的環(huán)境[1]。

其次，提升體育社團(tuán)公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)能力。為此，第一是明確政府部門(mén)與體育社團(tuán)之間的關(guān)系，體育社團(tuán)要擺脫對(duì)政府部門(mén)的依賴，最終形成與政府部門(mén)平等合作的關(guān)系；第二是健全我國(guó)體育社團(tuán)法規(guī)制度，包括體育社團(tuán)審批登記制度、財(cái)政稅收的優(yōu)惠政策和社會(huì)保障政策，大力培育發(fā)展體育社團(tuán)；第三是構(gòu)建長(zhǎng)效的體育社團(tuán)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)體育社團(tuán)的內(nèi)部監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，提高體育社團(tuán)的影響力[10]；第四是加強(qiáng)體育社團(tuán)組織建設(shè)。健全體育社團(tuán)的財(cái)務(wù)管理狀況，加強(qiáng)體育社團(tuán)的使命感，提高社團(tuán)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，拓展體育社團(tuán)的資金來(lái)源渠道[11]。

最后，構(gòu)建PFI模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由于PFI模式具有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，PFI模式下的公共體育服務(wù)成本一般會(huì)低于政府部門(mén)提供的成本。這意味著我國(guó)一旦取消公共體育服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)人限制，推行PFI模式，就有可能涌入大量的民間資本。如前所述，推行PFI存在內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)，具有較多的不確定因素，收益與風(fēng)險(xiǎn)并存。針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，分別由政府部門(mén)和投資PFI項(xiàng)目的私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)。比如說(shuō)不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等由政府部門(mén)承擔(dān)；而建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)由投資PFI項(xiàng)目的私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)[12]。這樣可以有效降低體育社團(tuán)在PFI模式下購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成本。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)體育社團(tuán)的發(fā)展和PFI模式在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的推行，體育社團(tuán)轉(zhuǎn)換角色，購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)成為未來(lái)的發(fā)展方向。完善我國(guó)PFI和體育社團(tuán)發(fā)展的相關(guān)制度，降低在公共體育服務(wù)領(lǐng)域推行PFI模式的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建PFI模式下體育社團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制成為當(dāng)前重要的課題。

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Research on the Risk of Sport Associations Purchasing Public Sport Service under PFI Mode

Qi Shuchun

By using literature and other research methods, this paper talks about the risk factors and risk avoid measurements. Results show that the main risk is caused by PFI mode and the built-in problems in Chinese sport associations; the key methods to reduce the risk are to raise the purchase ability of sport associations, as well as to build risk sharing system. Key words: PFI mode; sport associations; public sport service; risk

江西省社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“城市體育社團(tuán)參與體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的角色憑借研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14TY10)

齊書(shū)春(1973-)，男，江西余干人，講師，博士，研究方向：體育人文社會(huì)學(xué)。

南昌大學(xué)體育系，江西 南昌 330031 Sport Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China.

G8

A

1005-0256(2017)03-0022-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.03.010