王鴻剛

內(nèi)容摘要：特朗普政府的“禁穆令”挑戰(zhàn)了很多美國人認(rèn)為決不可改變的法理原則、價(jià)值信念與歷史傳統(tǒng)，也被認(rèn)為嚴(yán)重背離了美國的國家安全利益，更難以被國際社會接受。雖然“禁穆令”被暫時叫停，但與此有關(guān)的政策辯論、司法博弈和國際紛爭仍在持續(xù)，其背后折射出的新動向更將對國際格局產(chǎn)生不可忽視的影響。

關(guān)鍵詞：特朗普政府 “禁穆令” 戰(zhàn)略影響

2017年1月27日，剛剛上任一周的美國總統(tǒng)特朗普簽署了名為《保護(hù)美國免受外國入境恐怖分子襲擊》的行政命令。這一行政令明確要求收緊美國的移民和難民政策，并在實(shí)施過程中有明顯指向穆斯林國家的內(nèi)容，因而被廣泛稱作“禁穆令”。雖然“禁穆令”很快被司法部門叫停，但仍在美國國內(nèi)和國際社會引起軒然大波，與此有關(guān)的政策辯論、司法博弈和國際紛爭還在持續(xù)并日趨升級。

到底什么是“禁穆令”？

同特朗普上臺后疾風(fēng)驟雨般發(fā)布的諸多行政命令一樣，這一行政命令是要求有關(guān)部門對現(xiàn)行政策進(jìn)行重新評估并作出修正的總統(tǒng)指令。

該命令指出，簽證發(fā)放工作的失誤曾直接導(dǎo)致“9·11”恐襲，雖然此后美國改進(jìn)了簽證政策，但仍未能阻止大量有恐怖傾向或與恐怖組織有關(guān)的外來人口進(jìn)入美國。鑒于中東安全局勢日益惡化，美國必須高度警惕，堅(jiān)決堵住制度漏洞，將所有對美國懷有敵意、不認(rèn)可美國價(jià)值原則或有暴恐傾向的人擋在國門之外，確保本土安全萬無一失。為此，特朗普要求國土安全部、國務(wù)院和國家情報(bào)總監(jiān)辦公室等部門重新評估簽證發(fā)放工作以及移民政策與難民政策。按照該行政命令的說法，為確保評估工作有序進(jìn)行，減少評估工作負(fù)擔(dān)，自該令頒布之日起的90天內(nèi)暫緩向部分國家的普通公民發(fā)放簽證；未來120天內(nèi)暫停所有難民入境，以便對難民進(jìn)行充分背景核查；無限期禁止敘利亞難民進(jìn)入美國，直到總統(tǒng)特朗普認(rèn)為“相關(guān)制度已作出足夠改進(jìn)”；將2017財(cái)年美國計(jì)劃接收的難民數(shù)量從此前的11萬人大幅壓縮至5萬人。同時，該令還留下“特事特辦”的口子，允許特定情況下繼續(xù)向受限人群發(fā)放簽證或允許以難民身份進(jìn)入美國，尤其是對信仰基督教的難民予以特別優(yōu)待。

乍看起來，除敘利亞被“點(diǎn)名”外，行政命令的文本中并未出現(xiàn)有關(guān)“穆斯林國家”的字樣。該令之所以備受爭議并被認(rèn)為是“禁穆令”，關(guān)鍵在于受影響的均為中東穆斯林國家。針對該命令，特朗普政府官員解釋道：受簽證禁令影響的主要有伊朗、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里、也門和伊拉克七個國家，并特意強(qiáng)調(diào)這七國是奧巴馬政府圈定的。奧巴馬總統(tǒng)二任后期曾簽署法案，以防范恐怖分子入境為由，對2011年3月1日后訪問過伊朗、伊拉克、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里和也門的旅行者實(shí)施一定入境限制，部分人群不再享有免簽待遇。而特朗普政府的行政命令則更進(jìn)一步，禁止了上述七國的所有普通公民入境美國。這些重點(diǎn)針對穆斯林國家的禁令，加之針對信仰基督教難民的特別待遇以及特朗普選戰(zhàn)期間的反穆斯林言論，給人一種強(qiáng)烈暗示，似乎上述七國的所有人都與恐怖活動有潛在關(guān)聯(lián)，而且這種關(guān)聯(lián)性又源于這些國家的特定宗教信仰。正因如此，這一行政命令被廣泛稱作“禁穆令”。

“禁穆令”剛一頒布就引起軒然大波。禁令造成近6萬張簽證作廢，已抵達(dá)美國機(jī)場的數(shù)百名乘客被扣留，大量準(zhǔn)備前往美國的國際乘客被拒絕登機(jī)。為表達(dá)對禁令的反對，成千上萬美國民眾聚集在各主要機(jī)場及白宮、國會、最高法院等政府機(jī)構(gòu)門前舉行示威，局勢陷入一片混亂。很快，華盛頓州政府和明尼蘇達(dá)州政府對聯(lián)邦政府提起訴訟，要求凍結(jié)該行政令。2月3日，華盛頓州西區(qū)聯(lián)邦地方法院法官詹姆斯·羅巴特作出判決，在全美范圍內(nèi)暫停執(zhí)行該行政令。特朗普政府隨即提出上訴，指控羅巴特裁決逾越司法權(quán)限，申請緊急暫停羅巴特的“凍結(jié)令”，但被聯(lián)邦第九巡回上訴法院駁回。依照法律程序，特朗普政府所謂“禁穆令”被暫時叫停，國土安全部等部門依照判決不再執(zhí)行該行政令中與移民有關(guān)的部分內(nèi)容，國務(wù)院開始向上述七國公民重新發(fā)放簽證。自此，“禁穆令”進(jìn)入極為復(fù)雜的司法博弈階段，其最終結(jié)果可能要由最高法院作出判決。此外，特朗普政府日前透露，即將出臺新版行政令，對個別舉措有所調(diào)整，但仍保留前一版指令的多數(shù)內(nèi)容。

為何遭各方質(zhì)疑反對？

“禁穆令”之所以爭議巨大，是因?yàn)樗魬?zhàn)了很多美國人認(rèn)為決不可改變的法理原則、價(jià)值信念與歷史傳統(tǒng)，也被認(rèn)為嚴(yán)重背離了美國的國家安全利益，同時也難以被國際社會所接受。概言之，來自各方的質(zhì)疑和反對主要體現(xiàn)在如下方面。

一是夾藏私利。有人指出，既然行政令的陳述起點(diǎn)是“9·11”，那么人們自然會想起“9·11”劫機(jī)者主要來自沙特、埃及、阿聯(lián)酋和黎巴嫩。為什么這幾個國家沒有被列入禁令，反而是另外七個國家？是不是因?yàn)樘乩势占易逶?jīng)與沙特、埃及有過生意往來？是不是因?yàn)樘乩势占易逶诘习蓍_發(fā)的高爾夫球場？巴基斯坦和阿富汗兩國長期以來被美國視為“恐怖分子的天堂”，問題如此“嚴(yán)重”的國家也未被列入禁令，同樣令人費(fèi)解。特朗普家族所涉及的商業(yè)利益同特朗普政府所認(rèn)定的國家利益之間是否存在某些不恰當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，正成為律師們越來越感興趣的問題。

二是存在歧視。特朗普在行政令中反復(fù)引用美國的《移民與國籍法》。該法確實(shí)規(guī)定了總統(tǒng)有權(quán)在他認(rèn)為必要時采取適當(dāng)措施暫停特定外國公民入境美國，這成為特朗普推出行政令的主要依據(jù)。但該法同時規(guī)定：不得因種族、性別、民族、出生地和居住地對任何特定人群采取歧視性措施。“禁穆令”中對難民境遇的漠視以及對基督教難民的特別優(yōu)待條款和特朗普本人的公開表態(tài)，顯然是對穆斯林存有偏見和歧視，因而不僅遭到伊朗、伊拉克等國的強(qiáng)烈批評，而且也遭到美國國內(nèi)人權(quán)、人道和宗教團(tuán)體強(qiáng)烈反對，認(rèn)為其是對人類普遍尊嚴(yán)的嚴(yán)重侵犯，使本就弱勢的穆斯林群體處境雪上加霜。

三是適得其反。這種反穆斯林的政策嚴(yán)重破壞了美國同穆斯林國家之間好不容易修復(fù)起來的合作關(guān)系；由于美國的全球反恐行動高度依賴于這些穆斯林國家的配合，惹惱了他們，必然極大挫傷中東國家的反恐熱情，增加美國自身的反恐難度。而且，這種反穆斯林的舉動也會給“伊斯蘭國”的反美宣傳和招募人員提供契機(jī)，令“親者痛仇者快”，是搬起石頭砸自己的腳，使美國變得更加不安全。這也是美國的傳統(tǒng)盟友、地區(qū)反恐伙伴和美國國務(wù)院系統(tǒng)的外交官反對“禁穆令”的重要理由之一。

目前，“禁穆令”雖被暫時和部分叫停，但由于這一行政令既事關(guān)特朗普政府和總統(tǒng)本人的信譽(yù)，又涉及整個國家的價(jià)值理念和文化傳統(tǒng)，因而與此相關(guān)的爭論和博弈非但沒有中止，反而有愈演愈烈之勢。一邊是人數(shù)雖少但能量巨大、我行我素且爭強(qiáng)好勝的特朗普政府，一邊是匯聚到一處的各路政治力量，雙方都擺出一副矢志不渝、只進(jìn)不退的架勢，都認(rèn)為自己的原則和行動合情合理合法，都決意在這一問題上決不妥協(xié)，各種后續(xù)動作正在醞釀中。

折射出很多深層問題

除引起巨大爭議外，“禁穆令”攪動各方神經(jīng)的原因還在于：其背后折射出很多深層問題，彰顯出美國政治生態(tài)的某些新特征以及美國內(nèi)外政策的新動向，并可能牽動未來國際格局的一些重大變化。這些特征、動向和變化同樣可以用幾個關(guān)鍵詞來概括。

一是不消停。與八年前奧巴馬以“變革”為口號入主白宮時的情形相比，特朗普當(dāng)前急于求變的心情可謂有過之而無不及。因而剛一上任就頒布幾十道行政命令和備忘錄，內(nèi)容涉及擴(kuò)軍、修墻、醫(yī)改、金融、能源、移民等各個方面，“禁穆令”不過是其中的一道指令而已?？梢钥闯?，特朗普政府肯定是要大干一場的，這必然會對奧巴馬政府的既往政策和各個領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行大幅度改變。但這些問題此前就爭議頗多，目前的狀態(tài)乃是各派利益訴求相互妥協(xié)折中的結(jié)果，政策的改變必然帶來利益的重新分配，再度較勁恐怕在所難免。不消停，很可能成為相當(dāng)一段時期內(nèi)美國政治的突出特征。

二是不成熟。特朗普本人缺乏政府部門工作經(jīng)驗(yàn)，被稱為“政治素人”，其思想觀念被認(rèn)為難以擺脫根深蒂固的商業(yè)味道。無論是從競選狀態(tài)轉(zhuǎn)為執(zhí)政狀態(tài)，還是形成系統(tǒng)周密的治國理念，都要有個過程，期間出現(xiàn)一些冒失和莽撞舉動是在所難免的；其核心團(tuán)隊(duì)成員也多有任人唯親之嫌，“小集團(tuán)”色彩濃重，因而在擬定“禁穆令”過程中未能與其他行政部門充分溝通。缺了行政部門對白宮新主人想法的校正環(huán)節(jié)，各項(xiàng)政策往往會有失偏頗甚至出現(xiàn)差錯。此次“禁穆令”的倉促出臺，是特朗普政府專業(yè)性仍需提升的證據(jù)之一。這意味著，一定時間內(nèi)，外界將不得不與一個隨意性較大、可預(yù)測性較差的美國政府打交道。

三是不團(tuán)結(jié)。新總統(tǒng)上臺，本應(yīng)有一段相對穩(wěn)定的“政治蜜月期”。但特朗普上任一周，僅用“禁穆令”一招，就在激化國內(nèi)矛盾、加劇政治極化和社會分化方面“向前邁出一大步”。上千名外交官聯(lián)名通過異議渠道發(fā)出抗議，顯示出白宮與行政部門之間的重大分歧；麥凱恩等重量級共和黨議員公開表達(dá)憂慮，顯示出特朗普與傳統(tǒng)共和黨人間的微妙關(guān)系；奧巴馬打破前任總統(tǒng)不評價(jià)繼任者的傳統(tǒng)做法而公開指責(zé)“禁穆令”，顯示出民主共和兩黨的起碼默契正在被打破；CNN、《紐約時報(bào)》等媒體對“禁穆令”也極力渲染，煽動民眾反對情緒，對特朗普擺出一副“跟你沒完”的架勢。在美國政治中，“斗”是常態(tài)；但在總統(tǒng)上任之初就如此勢如水火，是極不尋常的。

四是不負(fù)責(zé)?！敖铝睢背雠_與特朗普宣揚(yáng)的“美國優(yōu)先”原則理念有直接關(guān)系。主權(quán)國家首先考慮自身利益是天經(jīng)地義的事，特朗普強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”本也無可厚非。但在移民政策上不顧他國感受、在難民接收方面逃避國際責(zé)任，讓人懷疑“美國優(yōu)先”是不是意味著特朗普政府將毫無顧忌地挑戰(zhàn)國際社會長期遵循的價(jià)值準(zhǔn)則和普遍堅(jiān)守的道義底線。尤其是聯(lián)想到特朗普政府在全球氣候變化問題上不負(fù)責(zé)任的表態(tài)，以及對美國貨幣政策的全球“溢出效應(yīng)”的漠不關(guān)心態(tài)度等，人們真的要好好想想未來的全球治理應(yīng)如何在缺乏美國建設(shè)性參與的情況下繼續(xù)推進(jìn)。

五是不確定。過去八年間，奧巴馬政府花了很大力氣，才基本修復(fù)了因小布什政府在中東地區(qū)大搞“政權(quán)更迭”和“民主改造”而嚴(yán)重惡化的美國與伊斯蘭世界關(guān)系。眼下，即便特朗普政府的“禁穆令”被叫停，仍使美伊關(guān)系再度陷入微妙、脆弱和不確定的境地之中。同時，特朗普政府飄忽不定的行事風(fēng)格，也使其同盟國家私下議論頗多，難免心生疑惑。迄今英國、德國、澳大利亞、日本等國都已傳出不少這方面憂慮。就此而言，美國同盟體系的走向也存在不確定性，特別是特朗普在對俄和對華政策上的表態(tài)，更讓人高度關(guān)注未來大國關(guān)系向何處去的問題?？傊?，由于特朗普政府這個新變量的出現(xiàn)，“不確定”將成為未來一段時期大國關(guān)系和地緣政治的重要特征。

“禁穆令”的出臺及其曲折命運(yùn)，標(biāo)志著特朗普政府開局不利，也預(yù)示著其未來執(zhí)政之路決不會一片坦途?！敖铝睢北澈笏尫诺闹T多信號，對于處在十字路口的中美關(guān)系而言，也同樣具有警示意義。當(dāng)然，出臺“禁穆令”是在國際形勢深刻變動和美國國內(nèi)民粹盛行的背景下，急于求變的特朗普政府所作出的本能反應(yīng)。未來特朗普政府很可能根據(jù)形勢變化對其各項(xiàng)政策不斷作出修正調(diào)整。

參考文獻(xiàn)：

1.《總統(tǒng)行政令：強(qiáng)化執(zhí)行邊境安全和移民政策》，美國白宮網(wǎng)站，2017年1月25日。

2.《加勒特·埃普斯：特朗普總統(tǒng)的移民行政令是“禁穆令”嗎？》，《大西洋月刊》網(wǎng)站，2017年1月30日。

（責(zé)任編輯：王碧薇）