王鴻剛

內(nèi)容摘要：特朗普政府的“禁穆令”挑戰(zhàn)了很多美國人認為決不可改變的法理原則、價值信念與歷史傳統(tǒng)，也被認為嚴重背離了美國的國家安全利益，更難以被國際社會接受。雖然“禁穆令”被暫時叫停，但與此有關的政策辯論、司法博弈和國際紛爭仍在持續(xù)，其背后折射出的新動向更將對國際格局產(chǎn)生不可忽視的影響。

關鍵詞：特朗普政府 “禁穆令” 戰(zhàn)略影響

2017年1月27日，剛剛上任一周的美國總統(tǒng)特朗普簽署了名為《保護美國免受外國入境恐怖分子襲擊》的行政命令。這一行政令明確要求收緊美國的移民和難民政策，并在實施過程中有明顯指向穆斯林國家的內(nèi)容，因而被廣泛稱作“禁穆令”。雖然“禁穆令”很快被司法部門叫停，但仍在美國國內(nèi)和國際社會引起軒然大波，與此有關的政策辯論、司法博弈和國際紛爭還在持續(xù)并日趨升級。

到底什么是“禁穆令”？

同特朗普上臺后疾風驟雨般發(fā)布的諸多行政命令一樣，這一行政命令是要求有關部門對現(xiàn)行政策進行重新評估并作出修正的總統(tǒng)指令。

該命令指出，簽證發(fā)放工作的失誤曾直接導致“9·11”恐襲，雖然此后美國改進了簽證政策，但仍未能阻止大量有恐怖傾向或與恐怖組織有關的外來人口進入美國。鑒于中東安全局勢日益惡化，美國必須高度警惕，堅決堵住制度漏洞，將所有對美國懷有敵意、不認可美國價值原則或有暴恐傾向的人擋在國門之外，確保本土安全萬無一失。為此，特朗普要求國土安全部、國務院和國家情報總監(jiān)辦公室等部門重新評估簽證發(fā)放工作以及移民政策與難民政策。按照該行政命令的說法，為確保評估工作有序進行，減少評估工作負擔，自該令頒布之日起的90天內(nèi)暫緩向部分國家的普通公民發(fā)放簽證；未來120天內(nèi)暫停所有難民入境，以便對難民進行充分背景核查；無限期禁止敘利亞難民進入美國，直到總統(tǒng)特朗普認為“相關制度已作出足夠改進”；將2017財年美國計劃接收的難民數(shù)量從此前的11萬人大幅壓縮至5萬人。同時，該令還留下“特事特辦”的口子，允許特定情況下繼續(xù)向受限人群發(fā)放簽證或允許以難民身份進入美國，尤其是對信仰基督教的難民予以特別優(yōu)待。

乍看起來，除敘利亞被“點名”外，行政命令的文本中并未出現(xiàn)有關“穆斯林國家”的字樣。該令之所以備受爭議并被認為是“禁穆令”，關鍵在于受影響的均為中東穆斯林國家。針對該命令，特朗普政府官員解釋道：受簽證禁令影響的主要有伊朗、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里、也門和伊拉克七個國家，并特意強調這七國是奧巴馬政府圈定的。奧巴馬總統(tǒng)二任后期曾簽署法案，以防范恐怖分子入境為由，對2011年3月1日后訪問過伊朗、伊拉克、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里和也門的旅行者實施一定入境限制，部分人群不再享有免簽待遇。而特朗普政府的行政命令則更進一步，禁止了上述七國的所有普通公民入境美國。這些重點針對穆斯林國家的禁令，加之針對信仰基督教難民的特別待遇以及特朗普選戰(zhàn)期間的反穆斯林言論，給人一種強烈暗示，似乎上述七國的所有人都與恐怖活動有潛在關聯(lián)，而且這種關聯(lián)性又源于這些國家的特定宗教信仰。正因如此，這一行政命令被廣泛稱作“禁穆令”。

“禁穆令”剛一頒布就引起軒然大波。禁令造成近6萬張簽證作廢，已抵達美國機場的數(shù)百名乘客被扣留，大量準備前往美國的國際乘客被拒絕登機。為表達對禁令的反對，成千上萬美國民眾聚集在各主要機場及白宮、國會、最高法院等政府機構門前舉行示威，局勢陷入一片混亂。很快，華盛頓州政府和明尼蘇達州政府對聯(lián)邦政府提起訴訟，要求凍結該行政令。2月3日，華盛頓州西區(qū)聯(lián)邦地方法院法官詹姆斯·羅巴特作出判決，在全美范圍內(nèi)暫停執(zhí)行該行政令。特朗普政府隨即提出上訴，指控羅巴特裁決逾越司法權限，申請緊急暫停羅巴特的“凍結令”，但被聯(lián)邦第九巡回上訴法院駁回。依照法律程序，特朗普政府所謂“禁穆令”被暫時叫停，國土安全部等部門依照判決不再執(zhí)行該行政令中與移民有關的部分內(nèi)容，國務院開始向上述七國公民重新發(fā)放簽證。自此，“禁穆令”進入極為復雜的司法博弈階段，其最終結果可能要由最高法院作出判決。此外，特朗普政府日前透露，即將出臺新版行政令，對個別舉措有所調整，但仍保留前一版指令的多數(shù)內(nèi)容。

為何遭各方質疑反對？

“禁穆令”之所以爭議巨大，是因為它挑戰(zhàn)了很多美國人認為決不可改變的法理原則、價值信念與歷史傳統(tǒng)，也被認為嚴重背離了美國的國家安全利益，同時也難以被國際社會所接受。概言之，來自各方的質疑和反對主要體現(xiàn)在如下方面。

一是夾藏私利。有人指出，既然行政令的陳述起點是“9·11”，那么人們自然會想起“9·11”劫機者主要來自沙特、埃及、阿聯(lián)酋和黎巴嫩。為什么這幾個國家沒有被列入禁令，反而是另外七個國家？是不是因為特朗普家族曾經(jīng)與沙特、埃及有過生意往來？是不是因為特朗普家族在迪拜開發(fā)的高爾夫球場？巴基斯坦和阿富汗兩國長期以來被美國視為“恐怖分子的天堂”，問題如此“嚴重”的國家也未被列入禁令，同樣令人費解。特朗普家族所涉及的商業(yè)利益同特朗普政府所認定的國家利益之間是否存在某些不恰當?shù)年P聯(lián)，正成為律師們越來越感興趣的問題。

二是存在歧視。特朗普在行政令中反復引用美國的《移民與國籍法》。該法確實規(guī)定了總統(tǒng)有權在他認為必要時采取適當措施暫停特定外國公民入境美國，這成為特朗普推出行政令的主要依據(jù)。但該法同時規(guī)定：不得因種族、性別、民族、出生地和居住地對任何特定人群采取歧視性措施。“禁穆令”中對難民境遇的漠視以及對基督教難民的特別優(yōu)待條款和特朗普本人的公開表態(tài)，顯然是對穆斯林存有偏見和歧視，因而不僅遭到伊朗、伊拉克等國的強烈批評，而且也遭到美國國內(nèi)人權、人道和宗教團體強烈反對，認為其是對人類普遍尊嚴的嚴重侵犯，使本就弱勢的穆斯林群體處境雪上加霜。

三是適得其反。這種反穆斯林的政策嚴重破壞了美國同穆斯林國家之間好不容易修復起來的合作關系；由于美國的全球反恐行動高度依賴于這些穆斯林國家的配合，惹惱了他們，必然極大挫傷中東國家的反恐熱情，增加美國自身的反恐難度。而且，這種反穆斯林的舉動也會給“伊斯蘭國”的反美宣傳和招募人員提供契機，令“親者痛仇者快”，是搬起石頭砸自己的腳，使美國變得更加不安全。這也是美國的傳統(tǒng)盟友、地區(qū)反恐伙伴和美國國務院系統(tǒng)的外交官反對“禁穆令”的重要理由之一。

目前，“禁穆令”雖被暫時和部分叫停，但由于這一行政令既事關特朗普政府和總統(tǒng)本人的信譽，又涉及整個國家的價值理念和文化傳統(tǒng)，因而與此相關的爭論和博弈非但沒有中止，反而有愈演愈烈之勢。一邊是人數(shù)雖少但能量巨大、我行我素且爭強好勝的特朗普政府，一邊是匯聚到一處的各路政治力量，雙方都擺出一副矢志不渝、只進不退的架勢，都認為自己的原則和行動合情合理合法，都決意在這一問題上決不妥協(xié)，各種后續(xù)動作正在醞釀中。

折射出很多深層問題

除引起巨大爭議外，“禁穆令”攪動各方神經(jīng)的原因還在于：其背后折射出很多深層問題，彰顯出美國政治生態(tài)的某些新特征以及美國內(nèi)外政策的新動向，并可能牽動未來國際格局的一些重大變化。這些特征、動向和變化同樣可以用幾個關鍵詞來概括。

一是不消停。與八年前奧巴馬以“變革”為口號入主白宮時的情形相比，特朗普當前急于求變的心情可謂有過之而無不及。因而剛一上任就頒布幾十道行政命令和備忘錄，內(nèi)容涉及擴軍、修墻、醫(yī)改、金融、能源、移民等各個方面，“禁穆令”不過是其中的一道指令而已?？梢钥闯?，特朗普政府肯定是要大干一場的，這必然會對奧巴馬政府的既往政策和各個領域的現(xiàn)狀進行大幅度改變。但這些問題此前就爭議頗多，目前的狀態(tài)乃是各派利益訴求相互妥協(xié)折中的結果，政策的改變必然帶來利益的重新分配，再度較勁恐怕在所難免。不消停，很可能成為相當一段時期內(nèi)美國政治的突出特征。

二是不成熟。特朗普本人缺乏政府部門工作經(jīng)驗，被稱為“政治素人”，其思想觀念被認為難以擺脫根深蒂固的商業(yè)味道。無論是從競選狀態(tài)轉為執(zhí)政狀態(tài)，還是形成系統(tǒng)周密的治國理念，都要有個過程，期間出現(xiàn)一些冒失和莽撞舉動是在所難免的；其核心團隊成員也多有任人唯親之嫌，“小集團”色彩濃重，因而在擬定“禁穆令”過程中未能與其他行政部門充分溝通。缺了行政部門對白宮新主人想法的校正環(huán)節(jié)，各項政策往往會有失偏頗甚至出現(xiàn)差錯。此次“禁穆令”的倉促出臺，是特朗普政府專業(yè)性仍需提升的證據(jù)之一。這意味著，一定時間內(nèi)，外界將不得不與一個隨意性較大、可預測性較差的美國政府打交道。

三是不團結。新總統(tǒng)上臺，本應有一段相對穩(wěn)定的“政治蜜月期”。但特朗普上任一周，僅用“禁穆令”一招，就在激化國內(nèi)矛盾、加劇政治極化和社會分化方面“向前邁出一大步”。上千名外交官聯(lián)名通過異議渠道發(fā)出抗議，顯示出白宮與行政部門之間的重大分歧；麥凱恩等重量級共和黨議員公開表達憂慮，顯示出特朗普與傳統(tǒng)共和黨人間的微妙關系；奧巴馬打破前任總統(tǒng)不評價繼任者的傳統(tǒng)做法而公開指責“禁穆令”，顯示出民主共和兩黨的起碼默契正在被打破；CNN、《紐約時報》等媒體對“禁穆令”也極力渲染，煽動民眾反對情緒，對特朗普擺出一副“跟你沒完”的架勢。在美國政治中，“斗”是常態(tài)；但在總統(tǒng)上任之初就如此勢如水火，是極不尋常的。

四是不負責?！敖铝睢背雠_與特朗普宣揚的“美國優(yōu)先”原則理念有直接關系。主權國家首先考慮自身利益是天經(jīng)地義的事，特朗普強調“美國優(yōu)先”本也無可厚非。但在移民政策上不顧他國感受、在難民接收方面逃避國際責任，讓人懷疑“美國優(yōu)先”是不是意味著特朗普政府將毫無顧忌地挑戰(zhàn)國際社會長期遵循的價值準則和普遍堅守的道義底線。尤其是聯(lián)想到特朗普政府在全球氣候變化問題上不負責任的表態(tài)，以及對美國貨幣政策的全球“溢出效應”的漠不關心態(tài)度等，人們真的要好好想想未來的全球治理應如何在缺乏美國建設性參與的情況下繼續(xù)推進。

五是不確定。過去八年間，奧巴馬政府花了很大力氣，才基本修復了因小布什政府在中東地區(qū)大搞“政權更迭”和“民主改造”而嚴重惡化的美國與伊斯蘭世界關系。眼下，即便特朗普政府的“禁穆令”被叫停，仍使美伊關系再度陷入微妙、脆弱和不確定的境地之中。同時，特朗普政府飄忽不定的行事風格，也使其同盟國家私下議論頗多，難免心生疑惑。迄今英國、德國、澳大利亞、日本等國都已傳出不少這方面憂慮。就此而言，美國同盟體系的走向也存在不確定性，特別是特朗普在對俄和對華政策上的表態(tài)，更讓人高度關注未來大國關系向何處去的問題?？傊捎谔乩势照@個新變量的出現(xiàn)，“不確定”將成為未來一段時期大國關系和地緣政治的重要特征。

“禁穆令”的出臺及其曲折命運，標志著特朗普政府開局不利，也預示著其未來執(zhí)政之路決不會一片坦途?！敖铝睢北澈笏尫诺闹T多信號，對于處在十字路口的中美關系而言，也同樣具有警示意義。當然，出臺“禁穆令”是在國際形勢深刻變動和美國國內(nèi)民粹盛行的背景下，急于求變的特朗普政府所作出的本能反應。未來特朗普政府很可能根據(jù)形勢變化對其各項政策不斷作出修正調整。

參考文獻：

1.《總統(tǒng)行政令：強化執(zhí)行邊境安全和移民政策》，美國白宮網(wǎng)站，2017年1月25日。

2.《加勒特·埃普斯：特朗普總統(tǒng)的移民行政令是“禁穆令”嗎？》，《大西洋月刊》網(wǎng)站，2017年1月30日。

（責任編輯：王碧薇）