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        “禁穆令”何以攪動(dòng)各方神經(jīng)?

        2017-03-13 17:52:49王鴻剛
        黨建 2017年3期

        王鴻剛

        內(nèi)容摘要:特朗普政府的“禁穆令”挑戰(zhàn)了很多美國(guó)人認(rèn)為決不可改變的法理原則、價(jià)值信念與歷史傳統(tǒng),也被認(rèn)為嚴(yán)重背離了美國(guó)的國(guó)家安全利益,更難以被國(guó)際社會(huì)接受。雖然“禁穆令”被暫時(shí)叫停,但與此有關(guān)的政策辯論、司法博弈和國(guó)際紛爭(zhēng)仍在持續(xù),其背后折射出的新動(dòng)向更將對(duì)國(guó)際格局產(chǎn)生不可忽視的影響。

        關(guān)鍵詞:特朗普政府 “禁穆令” 戰(zhàn)略影響

        2017年1月27日,剛剛上任一周的美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了名為《保護(hù)美國(guó)免受外國(guó)入境恐怖分子襲擊》的行政命令。這一行政令明確要求收緊美國(guó)的移民和難民政策,并在實(shí)施過(guò)程中有明顯指向穆斯林國(guó)家的內(nèi)容,因而被廣泛稱作“禁穆令”。雖然“禁穆令”很快被司法部門(mén)叫停,但仍在美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)引起軒然大波,與此有關(guān)的政策辯論、司法博弈和國(guó)際紛爭(zhēng)還在持續(xù)并日趨升級(jí)。

        到底什么是“禁穆令”?

        同特朗普上臺(tái)后疾風(fēng)驟雨般發(fā)布的諸多行政命令一樣,這一行政命令是要求有關(guān)部門(mén)對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行重新評(píng)估并作出修正的總統(tǒng)指令。

        該命令指出,簽證發(fā)放工作的失誤曾直接導(dǎo)致“9·11”恐襲,雖然此后美國(guó)改進(jìn)了簽證政策,但仍未能阻止大量有恐怖傾向或與恐怖組織有關(guān)的外來(lái)人口進(jìn)入美國(guó)。鑒于中東安全局勢(shì)日益惡化,美國(guó)必須高度警惕,堅(jiān)決堵住制度漏洞,將所有對(duì)美國(guó)懷有敵意、不認(rèn)可美國(guó)價(jià)值原則或有暴恐傾向的人擋在國(guó)門(mén)之外,確保本土安全萬(wàn)無(wú)一失。為此,特朗普要求國(guó)土安全部、國(guó)務(wù)院和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室等部門(mén)重新評(píng)估簽證發(fā)放工作以及移民政策與難民政策。按照該行政命令的說(shuō)法,為確保評(píng)估工作有序進(jìn)行,減少評(píng)估工作負(fù)擔(dān),自該令頒布之日起的90天內(nèi)暫緩向部分國(guó)家的普通公民發(fā)放簽證;未來(lái)120天內(nèi)暫停所有難民入境,以便對(duì)難民進(jìn)行充分背景核查;無(wú)限期禁止敘利亞難民進(jìn)入美國(guó),直到總統(tǒng)特朗普認(rèn)為“相關(guān)制度已作出足夠改進(jìn)”;將2017財(cái)年美國(guó)計(jì)劃接收的難民數(shù)量從此前的11萬(wàn)人大幅壓縮至5萬(wàn)人。同時(shí),該令還留下“特事特辦”的口子,允許特定情況下繼續(xù)向受限人群發(fā)放簽證或允許以難民身份進(jìn)入美國(guó),尤其是對(duì)信仰基督教的難民予以特別優(yōu)待。

        乍看起來(lái),除敘利亞被“點(diǎn)名”外,行政命令的文本中并未出現(xiàn)有關(guān)“穆斯林國(guó)家”的字樣。該令之所以備受爭(zhēng)議并被認(rèn)為是“禁穆令”,關(guān)鍵在于受影響的均為中東穆斯林國(guó)家。針對(duì)該命令,特朗普政府官員解釋道:受簽證禁令影響的主要有伊朗、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里、也門(mén)和伊拉克七個(gè)國(guó)家,并特意強(qiáng)調(diào)這七國(guó)是奧巴馬政府圈定的。奧巴馬總統(tǒng)二任后期曾簽署法案,以防范恐怖分子入境為由,對(duì)2011年3月1日后訪問(wèn)過(guò)伊朗、伊拉克、蘇丹、敘利亞、利比亞、索馬里和也門(mén)的旅行者實(shí)施一定入境限制,部分人群不再享有免簽待遇。而特朗普政府的行政命令則更進(jìn)一步,禁止了上述七國(guó)的所有普通公民入境美國(guó)。這些重點(diǎn)針對(duì)穆斯林國(guó)家的禁令,加之針對(duì)信仰基督教難民的特別待遇以及特朗普選戰(zhàn)期間的反穆斯林言論,給人一種強(qiáng)烈暗示,似乎上述七國(guó)的所有人都與恐怖活動(dòng)有潛在關(guān)聯(lián),而且這種關(guān)聯(lián)性又源于這些國(guó)家的特定宗教信仰。正因如此,這一行政命令被廣泛稱作“禁穆令”。

        “禁穆令”剛一頒布就引起軒然大波。禁令造成近6萬(wàn)張簽證作廢,已抵達(dá)美國(guó)機(jī)場(chǎng)的數(shù)百名乘客被扣留,大量準(zhǔn)備前往美國(guó)的國(guó)際乘客被拒絕登機(jī)。為表達(dá)對(duì)禁令的反對(duì),成千上萬(wàn)美國(guó)民眾聚集在各主要機(jī)場(chǎng)及白宮、國(guó)會(huì)、最高法院等政府機(jī)構(gòu)門(mén)前舉行示威,局勢(shì)陷入一片混亂。很快,華盛頓州政府和明尼蘇達(dá)州政府對(duì)聯(lián)邦政府提起訴訟,要求凍結(jié)該行政令。2月3日,華盛頓州西區(qū)聯(lián)邦地方法院法官詹姆斯·羅巴特作出判決,在全美范圍內(nèi)暫停執(zhí)行該行政令。特朗普政府隨即提出上訴,指控羅巴特裁決逾越司法權(quán)限,申請(qǐng)緊急暫停羅巴特的“凍結(jié)令”,但被聯(lián)邦第九巡回上訴法院駁回。依照法律程序,特朗普政府所謂“禁穆令”被暫時(shí)叫停,國(guó)土安全部等部門(mén)依照判決不再執(zhí)行該行政令中與移民有關(guān)的部分內(nèi)容,國(guó)務(wù)院開(kāi)始向上述七國(guó)公民重新發(fā)放簽證。自此,“禁穆令”進(jìn)入極為復(fù)雜的司法博弈階段,其最終結(jié)果可能要由最高法院作出判決。此外,特朗普政府日前透露,即將出臺(tái)新版行政令,對(duì)個(gè)別舉措有所調(diào)整,但仍保留前一版指令的多數(shù)內(nèi)容。

        為何遭各方質(zhì)疑反對(duì)?

        “禁穆令”之所以爭(zhēng)議巨大,是因?yàn)樗魬?zhàn)了很多美國(guó)人認(rèn)為決不可改變的法理原則、價(jià)值信念與歷史傳統(tǒng),也被認(rèn)為嚴(yán)重背離了美國(guó)的國(guó)家安全利益,同時(shí)也難以被國(guó)際社會(huì)所接受。概言之,來(lái)自各方的質(zhì)疑和反對(duì)主要體現(xiàn)在如下方面。

        一是夾藏私利。有人指出,既然行政令的陳述起點(diǎn)是“9·11”,那么人們自然會(huì)想起“9·11”劫機(jī)者主要來(lái)自沙特、埃及、阿聯(lián)酋和黎巴嫩。為什么這幾個(gè)國(guó)家沒(méi)有被列入禁令,反而是另外七個(gè)國(guó)家?是不是因?yàn)樘乩势占易逶?jīng)與沙特、埃及有過(guò)生意往來(lái)?是不是因?yàn)樘乩势占易逶诘习蓍_(kāi)發(fā)的高爾夫球場(chǎng)?巴基斯坦和阿富汗兩國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)被美國(guó)視為“恐怖分子的天堂”,問(wèn)題如此“嚴(yán)重”的國(guó)家也未被列入禁令,同樣令人費(fèi)解。特朗普家族所涉及的商業(yè)利益同特朗普政府所認(rèn)定的國(guó)家利益之間是否存在某些不恰當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián),正成為律師們?cè)絹?lái)越感興趣的問(wèn)題。

        二是存在歧視。特朗普在行政令中反復(fù)引用美國(guó)的《移民與國(guó)籍法》。該法確實(shí)規(guī)定了總統(tǒng)有權(quán)在他認(rèn)為必要時(shí)采取適當(dāng)措施暫停特定外國(guó)公民入境美國(guó),這成為特朗普推出行政令的主要依據(jù)。但該法同時(shí)規(guī)定:不得因種族、性別、民族、出生地和居住地對(duì)任何特定人群采取歧視性措施?!敖铝睢敝袑?duì)難民境遇的漠視以及對(duì)基督教難民的特別優(yōu)待條款和特朗普本人的公開(kāi)表態(tài),顯然是對(duì)穆斯林存有偏見(jiàn)和歧視,因而不僅遭到伊朗、伊拉克等國(guó)的強(qiáng)烈批評(píng),而且也遭到美國(guó)國(guó)內(nèi)人權(quán)、人道和宗教團(tuán)體強(qiáng)烈反對(duì),認(rèn)為其是對(duì)人類普遍尊嚴(yán)的嚴(yán)重侵犯,使本就弱勢(shì)的穆斯林群體處境雪上加霜。

        三是適得其反。這種反穆斯林的政策嚴(yán)重破壞了美國(guó)同穆斯林國(guó)家之間好不容易修復(fù)起來(lái)的合作關(guān)系;由于美國(guó)的全球反恐行動(dòng)高度依賴于這些穆斯林國(guó)家的配合,惹惱了他們,必然極大挫傷中東國(guó)家的反恐熱情,增加美國(guó)自身的反恐難度。而且,這種反穆斯林的舉動(dòng)也會(huì)給“伊斯蘭國(guó)”的反美宣傳和招募人員提供契機(jī),令“親者痛仇者快”,是搬起石頭砸自己的腳,使美國(guó)變得更加不安全。這也是美國(guó)的傳統(tǒng)盟友、地區(qū)反恐伙伴和美國(guó)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的外交官反對(duì)“禁穆令”的重要理由之一。

        目前,“禁穆令”雖被暫時(shí)和部分叫停,但由于這一行政令既事關(guān)特朗普政府和總統(tǒng)本人的信譽(yù),又涉及整個(gè)國(guó)家的價(jià)值理念和文化傳統(tǒng),因而與此相關(guān)的爭(zhēng)論和博弈非但沒(méi)有中止,反而有愈演愈烈之勢(shì)。一邊是人數(shù)雖少但能量巨大、我行我素且爭(zhēng)強(qiáng)好勝的特朗普政府,一邊是匯聚到一處的各路政治力量,雙方都擺出一副矢志不渝、只進(jìn)不退的架勢(shì),都認(rèn)為自己的原則和行動(dòng)合情合理合法,都決意在這一問(wèn)題上決不妥協(xié),各種后續(xù)動(dòng)作正在醞釀中。

        折射出很多深層問(wèn)題

        除引起巨大爭(zhēng)議外,“禁穆令”攪動(dòng)各方神經(jīng)的原因還在于:其背后折射出很多深層問(wèn)題,彰顯出美國(guó)政治生態(tài)的某些新特征以及美國(guó)內(nèi)外政策的新動(dòng)向,并可能牽動(dòng)未來(lái)國(guó)際格局的一些重大變化。這些特征、動(dòng)向和變化同樣可以用幾個(gè)關(guān)鍵詞來(lái)概括。

        一是不消停。與八年前奧巴馬以“變革”為口號(hào)入主白宮時(shí)的情形相比,特朗普當(dāng)前急于求變的心情可謂有過(guò)之而無(wú)不及。因而剛一上任就頒布幾十道行政命令和備忘錄,內(nèi)容涉及擴(kuò)軍、修墻、醫(yī)改、金融、能源、移民等各個(gè)方面,“禁穆令”不過(guò)是其中的一道指令而已。可以看出,特朗普政府肯定是要大干一場(chǎng)的,這必然會(huì)對(duì)奧巴馬政府的既往政策和各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行大幅度改變。但這些問(wèn)題此前就爭(zhēng)議頗多,目前的狀態(tài)乃是各派利益訴求相互妥協(xié)折中的結(jié)果,政策的改變必然帶來(lái)利益的重新分配,再度較勁恐怕在所難免。不消停,很可能成為相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)美國(guó)政治的突出特征。

        二是不成熟。特朗普本人缺乏政府部門(mén)工作經(jīng)驗(yàn),被稱為“政治素人”,其思想觀念被認(rèn)為難以擺脫根深蒂固的商業(yè)味道。無(wú)論是從競(jìng)選狀態(tài)轉(zhuǎn)為執(zhí)政狀態(tài),還是形成系統(tǒng)周密的治國(guó)理念,都要有個(gè)過(guò)程,期間出現(xiàn)一些冒失和莽撞舉動(dòng)是在所難免的;其核心團(tuán)隊(duì)成員也多有任人唯親之嫌,“小集團(tuán)”色彩濃重,因而在擬定“禁穆令”過(guò)程中未能與其他行政部門(mén)充分溝通。缺了行政部門(mén)對(duì)白宮新主人想法的校正環(huán)節(jié),各項(xiàng)政策往往會(huì)有失偏頗甚至出現(xiàn)差錯(cuò)。此次“禁穆令”的倉(cāng)促出臺(tái),是特朗普政府專業(yè)性仍需提升的證據(jù)之一。這意味著,一定時(shí)間內(nèi),外界將不得不與一個(gè)隨意性較大、可預(yù)測(cè)性較差的美國(guó)政府打交道。

        三是不團(tuán)結(jié)。新總統(tǒng)上臺(tái),本應(yīng)有一段相對(duì)穩(wěn)定的“政治蜜月期”。但特朗普上任一周,僅用“禁穆令”一招,就在激化國(guó)內(nèi)矛盾、加劇政治極化和社會(huì)分化方面“向前邁出一大步”。上千名外交官聯(lián)名通過(guò)異議渠道發(fā)出抗議,顯示出白宮與行政部門(mén)之間的重大分歧;麥凱恩等重量級(jí)共和黨議員公開(kāi)表達(dá)憂慮,顯示出特朗普與傳統(tǒng)共和黨人間的微妙關(guān)系;奧巴馬打破前任總統(tǒng)不評(píng)價(jià)繼任者的傳統(tǒng)做法而公開(kāi)指責(zé)“禁穆令”,顯示出民主共和兩黨的起碼默契正在被打破;CNN、《紐約時(shí)報(bào)》等媒體對(duì)“禁穆令”也極力渲染,煽動(dòng)民眾反對(duì)情緒,對(duì)特朗普擺出一副“跟你沒(méi)完”的架勢(shì)。在美國(guó)政治中,“斗”是常態(tài);但在總統(tǒng)上任之初就如此勢(shì)如水火,是極不尋常的。

        四是不負(fù)責(zé)?!敖铝睢背雠_(tái)與特朗普宣揚(yáng)的“美國(guó)優(yōu)先”原則理念有直接關(guān)系。主權(quán)國(guó)家首先考慮自身利益是天經(jīng)地義的事,特朗普強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”本也無(wú)可厚非。但在移民政策上不顧他國(guó)感受、在難民接收方面逃避?chē)?guó)際責(zé)任,讓人懷疑“美國(guó)優(yōu)先”是不是意味著特朗普政府將毫無(wú)顧忌地挑戰(zhàn)國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期遵循的價(jià)值準(zhǔn)則和普遍堅(jiān)守的道義底線。尤其是聯(lián)想到特朗普政府在全球氣候變化問(wèn)題上不負(fù)責(zé)任的表態(tài),以及對(duì)美國(guó)貨幣政策的全球“溢出效應(yīng)”的漠不關(guān)心態(tài)度等,人們真的要好好想想未來(lái)的全球治理應(yīng)如何在缺乏美國(guó)建設(shè)性參與的情況下繼續(xù)推進(jìn)。

        五是不確定。過(guò)去八年間,奧巴馬政府花了很大力氣,才基本修復(fù)了因小布什政府在中東地區(qū)大搞“政權(quán)更迭”和“民主改造”而嚴(yán)重惡化的美國(guó)與伊斯蘭世界關(guān)系。眼下,即便特朗普政府的“禁穆令”被叫停,仍使美伊關(guān)系再度陷入微妙、脆弱和不確定的境地之中。同時(shí),特朗普政府飄忽不定的行事風(fēng)格,也使其同盟國(guó)家私下議論頗多,難免心生疑惑。迄今英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)都已傳出不少這方面憂慮。就此而言,美國(guó)同盟體系的走向也存在不確定性,特別是特朗普在對(duì)俄和對(duì)華政策上的表態(tài),更讓人高度關(guān)注未來(lái)大國(guó)關(guān)系向何處去的問(wèn)題。總之,由于特朗普政府這個(gè)新變量的出現(xiàn),“不確定”將成為未來(lái)一段時(shí)期大國(guó)關(guān)系和地緣政治的重要特征。

        “禁穆令”的出臺(tái)及其曲折命運(yùn),標(biāo)志著特朗普政府開(kāi)局不利,也預(yù)示著其未來(lái)執(zhí)政之路決不會(huì)一片坦途。“禁穆令”背后所釋放的諸多信號(hào),對(duì)于處在十字路口的中美關(guān)系而言,也同樣具有警示意義。當(dāng)然,出臺(tái)“禁穆令”是在國(guó)際形勢(shì)深刻變動(dòng)和美國(guó)國(guó)內(nèi)民粹盛行的背景下,急于求變的特朗普政府所作出的本能反應(yīng)。未來(lái)特朗普政府很可能根據(jù)形勢(shì)變化對(duì)其各項(xiàng)政策不斷作出修正調(diào)整。

        參考文獻(xiàn):

        1.《總統(tǒng)行政令:強(qiáng)化執(zhí)行邊境安全和移民政策》,美國(guó)白宮網(wǎng)站,2017年1月25日。

        2.《加勒特·埃普斯:特朗普總統(tǒng)的移民行政令是“禁穆令”嗎?》,《大西洋月刊》網(wǎng)站,2017年1月30日。

        (責(zé)任編輯:王碧薇)

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