吳夢露

(鄭州大學公共管理學院，河南 鄭州 450001)

【文史論苑】

我國慈善事業(yè)監(jiān)管桎梏及路徑優(yōu)化探析

吳夢露

(鄭州大學公共管理學院，河南 鄭州 450001)

慈善事業(yè)作為我國社會治理的新主體，蘊含著巨大的社會價值。目前，我國慈善事業(yè)的發(fā)展進入瓶頸期且面臨公信力危機，因此優(yōu)化慈善監(jiān)管體系就勢在必行?；趧?chuàng)新社會治理方式的背景，在充分發(fā)揮慈善事業(yè)參與社會治理責任的方針指導下，指出我國慈善監(jiān)管面臨困境的緣由，并探討優(yōu)化慈善監(jiān)管方式的路徑。

慈善事業(yè)；全方位監(jiān)管；法制化；多措并舉

我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略時期，社會治理政策傾向于培育、支持和引導多元主體協(xié)同參與社會治理。公益慈善事業(yè)作為社會治理新格局中的新生力量，在介入民生保障、均衡收入分配、調(diào)節(jié)貧富差距、促進社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著無法替代的作用，在民生建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的過程中顯現(xiàn)出特有的社會價值。從國家發(fā)展戰(zhàn)略部署的角度出發(fā)，我國的慈善事業(yè)需要承擔應(yīng)有的社會責任，工作人員應(yīng)堅守本職、堅毅創(chuàng)新、堅定透明、堅持規(guī)范，以在新的發(fā)展時期有所作為。

目前，我國慈善組織專業(yè)能力不足、相關(guān)律法缺位、公信度持續(xù)走低，不能充分發(fā)揮其在參與社會治理、補充社會救濟等方面的功能。本文擬剖析慈善組織制度缺失、自立性差、監(jiān)管不足等發(fā)展問題，以把握監(jiān)督管理的力度及方向。

一、我國慈善事業(yè)監(jiān)督管理的窘境

(一)律法缺位

2016年3月，《慈善法》在歷經(jīng)十年探討、完善后終于得以實施，但其實施效果則還需要運行三到五年后才可進行評估。北京師范大學中國公益研究院院長王振耀將立法耗時過長歸因于立法經(jīng)驗不足，以及慈善公益事業(yè)發(fā)展迅猛，立法須隨形勢變化不斷修正完善，使得一些涉及體制的問題難于解決。此前，我國慈善組織的法律監(jiān)管不系統(tǒng)、不嚴謹、操作性差，使得慈善領(lǐng)域失去管控的抓手，只得依靠《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》等法規(guī)及其他法規(guī)中的適用部分勉強支撐，且慈善組織自身缺乏權(quán)威性和約束力，監(jiān)管實踐面臨較大難題。

(二)一維監(jiān)管

社會治理需要打破政府包攬的局面。同樣，慈善組織的監(jiān)管工作也應(yīng)擺脫政府長期獨攬監(jiān)管全責的境況。慈善組織長期依賴于政府，不利于自身的獨立發(fā)展，容易形成利益共同體，無法發(fā)揮政府的監(jiān)督管理職能。目前，我國正在改革飽受詬病的雙重監(jiān)管體制，明確了由民政部門直接登記管理。但是，對慈善組織的監(jiān)管缺乏相應(yīng)的監(jiān)督治理手段，在經(jīng)歷嚴格的入門程序后，缺乏推動慈善組織動態(tài)性監(jiān)管的后續(xù)動力，管理流于形式。監(jiān)管失效現(xiàn)象的產(chǎn)生主要由于民政部門不僅是慈善組織的單向度監(jiān)管主體，還同時兼顧著廣泛的行政職能，受人力、物力、財力等資源的限制，工作力不從心。

(三)客體失控

按照《慈善法》第八條規(guī)定，慈善事業(yè)監(jiān)督管理的客體主要有基金會、社會團體和社會服務(wù)機構(gòu)等組織形式。高門檻的準入機制，一方面實現(xiàn)了嚴格管理，另一方面卻又使一部分以舉辦公益慈善活動為主但未達到登記注冊標準的草根組織游離于慈善邊緣。

同樣存在監(jiān)管缺位的還有互聯(lián)網(wǎng)慈善。互聯(lián)網(wǎng)慈善組織大多沒有公募資格，只能依托其他慈善組織之名進行活動。草根組織及互聯(lián)網(wǎng)公益組織在自身可靠性、項目運行規(guī)范性、賬務(wù)明細流向等方面均處于監(jiān)督管理的灰色地帶。

草根組織、互聯(lián)網(wǎng)公益組織以慈善為名，影響廣泛，但因其內(nèi)部管理能力不足，項目運行機制不健全等問題，又對慈善大環(huán)境造成了不良影響。因此，監(jiān)管部門應(yīng)對其給予正確地引導、監(jiān)督，出臺配套的細則，提出監(jiān)管新思路。

二、著眼新常態(tài)，優(yōu)化慈善事業(yè)監(jiān)督管理新路徑

為激發(fā)慈善組織活力，形成自律加法制內(nèi)外兼修的規(guī)范體制，政府及社會應(yīng)多重監(jiān)督以形成高效的全面監(jiān)管體系，嚴謹建構(gòu)慈善組織的內(nèi)部管理框架，提升監(jiān)控水平?？蓮娜齻€方面著手探索優(yōu)化慈善事業(yè)監(jiān)督管理的新路徑。

(一)構(gòu)建多元兼修全方位監(jiān)管體系

1.加強自我監(jiān)督

切實規(guī)范慈善組織行業(yè)自律，一是建立健全行業(yè)規(guī)范，加強業(yè)內(nèi)監(jiān)督，形成行業(yè)自律機制[1]。創(chuàng)設(shè)完善內(nèi)部管理體系，梳理決策、執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)制，并能依照既定章程運行[2]。二是減少利益沖突，優(yōu)化內(nèi)部組織管理結(jié)構(gòu)，注重慈善組織內(nèi)部人才隊伍建設(shè)，優(yōu)化崗位設(shè)定，提升業(yè)內(nèi)人員專業(yè)性。三是設(shè)立完善的第三方評估機制。建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構(gòu)對慈善組織進行評估，并向社會公布評估結(jié)果[3]。

2.加強行政監(jiān)督

在慈善機構(gòu)追求“官民平等”的趨勢下，推進政府從主導位的全程介入過渡到引領(lǐng)、問責位，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督。首先，民政部門要嚴格執(zhí)行慈善組織年檢制和評估制。在慈善組織的活動捐募、財產(chǎn)的管理與使用、信息公開等方面落實監(jiān)督檢查制度；其次，財政、稅務(wù)部門要依法監(jiān)督管理慈善組織的財務(wù)會計、享受的稅收優(yōu)惠及使用公益事業(yè)捐贈統(tǒng)一票據(jù)等情況；其三，其他政府部門要監(jiān)督管理各自職責范圍內(nèi)的慈善組織和慈善活動。[4]

3.加強社會監(jiān)督

公眾作為慈善監(jiān)督和捐贈主體的地位不可撼動。一是要拓寬公眾監(jiān)督、檢舉渠道。明晰問責受理部門，根據(jù)責任機制及時接收異義、調(diào)查核實、依法處理。二是發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。新聞媒體充當公眾之眼全面監(jiān)督慈善組織的行為活動，及時曝光違法違規(guī)行為，促進慈善活動透明化。同時確保輿論監(jiān)督的自律行為，避免權(quán)力濫用。三是喚醒民眾慈善監(jiān)督意識。調(diào)動公眾參與慈善事業(yè)的熱情，重點利用新媒體網(wǎng)絡(luò)較強的互動性，提高公眾輿論參與度。

(二)量體裁衣增強自我管理能力

1.官方慈善組織去行政化

官方慈善組織要準確把握社會形勢，脫離對政府的依附，以更加健全獨立的體制機制、更專業(yè)的行事路線、更嚴肅的慈善態(tài)度，扛起慈善公信的大旗，重塑國民信心。中國扶貧基金會成功轉(zhuǎn)型的基本思路就是從官僚式管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)式管理。同時，中國扶貧基金會副會長何道峰指出慈善組織需懷公共之心，用企業(yè)管理之法，方可接受市場挑戰(zhàn)，得以長久。[5]

2.民間慈善組織重制度化

慈善組織不論屬性如何，都要強調(diào)自律自治，以壹基金會為代表的民間慈善組織的生存發(fā)展，應(yīng)以健全合理的制度及有序的運行模式作為保障。首先要建立科學嚴謹?shù)墓芾頇C制以保根基穩(wěn)固，其次要樹立投資理念、創(chuàng)新投資方式以?？沙掷m(xù)發(fā)展，最后要提升專業(yè)水平以證明其組織能力。組織的制度化建設(shè)是提升行業(yè)形象，提高公信力的核心所在。

(三)多措并舉逐個擊破弱點環(huán)節(jié)

1.強化規(guī)范管理

在全面依法治國發(fā)展思路的指導下，慈善事業(yè)的規(guī)范管理須遵循法律先行原則。一是充分利用現(xiàn)有法律法規(guī)，做好第一重保障，監(jiān)管慈善活動的全過程，確保按照規(guī)章制度處理違法違規(guī)行為。二是“查漏補缺”推進慈善事業(yè)法制化進程，推動制度創(chuàng)新，構(gòu)建全面有效的法律體系。

2.慈善活動公開透明

公開透明是慈善主旋律，是擊破謠言的有力武器。慈善組織承載著對政府、公眾、媒體、捐贈者、受益人等的責任，要嚴肅對待捐募過程、財務(wù)流向、救助手段等細節(jié)。過程透明，不僅維護了捐贈者的合法權(quán)益，還在保障慈善組織公信、防止制度性腐敗，促進行業(yè)自律等方面有著重要意義。

3.慈善組織機構(gòu)責任清晰有序

民政部門作為慈善事業(yè)主管部門，須會同相關(guān)部門建立健全責任追究制度。依照“誰登記、誰管理”的原則，由批準登記的民政部門與相關(guān)責任部門依法查處并曝光慈善組織的違法違規(guī)行為；根據(jù)屬地管轄的原則依法問責其他社會組織和個人；依法追究政府及有關(guān)部門工作人員濫用權(quán)利、徇私枉法、玩忽職守等不良工作作風的責任。

4.督導公眾樹立正確慈善價值觀

價值觀可以鑄就偉人，也會滋生暴民，將慈善的理念融入文化，樹立正確的價值觀，以正確引導公眾輿論力量。第一，肅清信息傳播渠道中的誤導、謠言類信息；第二，及時通過官方發(fā)聲，以正視聽；第三，從文化建設(shè)角度出發(fā)，營造社會的“正能量”氛圍，讓流言止于智者。

三、結(jié)語

當下是慈善事業(yè)成長最壞的時代，也是最好的時代。希望工程創(chuàng)建者徐永光以“U”喻指中國慈善事業(yè)的發(fā)展路線，并強調(diào)當下的谷底時期既是挑戰(zhàn)，也是機遇。作為應(yīng)對，構(gòu)建強化監(jiān)管的雙通道管理機制，規(guī)范慈善事業(yè)的新格局，是敦促慈善組織健康發(fā)展，改善慈善事業(yè)困局的可行之路。

[1]楊方方.從依附到合作：中國慈善組織與政府關(guān)系[J].中國社會保障，2008，(11)：32-33.

[2][3][4]民政部.國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見[EB/OL].(2014-12-18)[2016-11-30].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201412/20141200744752.shtml

[5]何道峰.官方慈善組織首先要斷奶[EB/OL](2013-4-24)[2016-11-30].http://www.yicai.com/news/2653373.html

【責任編輯：周 丹】

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1673-7725(2017)01-0220-03

2016-10-20

吳夢露(1990-)，女，河南濮陽人，主要從事城鄉(xiāng)社會學研究。