馬 明 茹

(中共濱州市委黨校 法學(xué)教研室，山東 濱州 256600)

提高地方政府行政執(zhí)法能力與水平研究
——以濱州市為例

馬 明 茹

(中共濱州市委黨校 法學(xué)教研室，山東 濱州 256600)

通過對濱州市行政執(zhí)法部門的調(diào)研得知，近年來濱州市行政執(zhí)法能力與水平有明顯的提升，但是一些影響執(zhí)法的問題還沒有得到根本、有效的解決。在立足現(xiàn)實、正視本地問題及其根源的基礎(chǔ)上，作者提出了對策建議，即完善行政執(zhí)法制度體系，推進綜合執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法主體與行為，加強執(zhí)法能力培訓(xùn)及強化執(zhí)法監(jiān)督等。

行政執(zhí)法；行政執(zhí)法體制；地方政府；濱州市

一、行政執(zhí)法的概念及提高地方政府行政執(zhí)法能力和水平的意義

(一)行政執(zhí)法的概念辨析

“行政執(zhí)法”一詞作為我國行政法學(xué)的理論首創(chuàng)，以行政法立法作為其理論基礎(chǔ)，并與我國改革開放共同起步、互為促進。依據(jù)其發(fā)展特征，其進程可劃分為三個階段：起步階段(1978-1989年)、發(fā)展階段(1989-1996年)和創(chuàng)新及規(guī)范階段(1996年至今)，分別對應(yīng)了我國行政執(zhí)法法治模式萌芽、執(zhí)法主體責(zé)任凸顯、行政執(zhí)法全面規(guī)范三個階段性特征。就其概念而言，行政執(zhí)法是指行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定對行政相對人實施的影響其權(quán)利義務(wù)的外部具體行政行為。

其特征可概括如下：

法定性與廣泛性。法定性指的是執(zhí)法主體法定，包括行政機關(guān)及其工作人員以及依據(jù)授權(quán)或者委托而為行政執(zhí)法的組織和個人；而后者指的是執(zhí)法內(nèi)容的廣泛性，涉及政治、經(jīng)濟、文化等社會生活諸多領(lǐng)域與行業(yè)。

強制性與自由裁量性。行政執(zhí)法是實施法律的行為，需要由國家強制力保障其權(quán)威。同時，由于社會生活的千差萬別，執(zhí)法活動需要在法定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)根據(jù)具體情況進行自由裁量，達到不同情況區(qū)別對待的目的。

具體性。不同于行政立法的抽象性與普遍性，行政執(zhí)法活動一般向具體的相對人、針對特定事件而為之，因此從本質(zhì)上看，屬于一種具體行政行為。

(二)提高地方政府行政執(zhí)法能力和水平的重要意義

1.推進依法行政，建設(shè)法治國家的迫切要求

依據(jù)我國政治體制的設(shè)計，行政機關(guān)雖然擁有一定程度的決策權(quán)，但其主要職責(zé)仍為執(zhí)法，可以說，其職能決定了依法行政的重心在于行政執(zhí)法。“依法行政之最為有效的檢測指標(biāo)是行政執(zhí)法的質(zhì)量，因為行政執(zhí)法處在法律規(guī)則與行政管理事態(tài)的結(jié)合點上，處在行政機構(gòu)體系與公眾的結(jié)合點上，處在行政權(quán)與公民權(quán)的結(jié)合點上。”政府行政執(zhí)法能力與水平與依法行政的進程是緊密聯(lián)系在一起的，同時也是檢驗依法行政乃至法治國家建設(shè)成效的有效依據(jù)。由此，提高行政執(zhí)法水平、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，成為依法行政的重要推動力，構(gòu)成法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和保障人民群眾合法權(quán)益的迫切需要

四中全會決定指出：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”，嚴(yán)格行政執(zhí)法不僅能保護各種經(jīng)濟活動與各類資本，人們的利益與資產(chǎn)也能受到平等保障。另外，行政執(zhí)法與化解社會矛盾、推進社會公平正義密切相關(guān)，也是構(gòu)建社會和諧諸多要素的重要一環(huán)。因此，提高政府行政執(zhí)法的能力與水平，完善行政執(zhí)法是保證社會健康發(fā)展的必然選擇。

法理上分析，政府公權(quán)力來源于公民權(quán)的讓渡，由此決定了兩者的密切關(guān)系。提高行政執(zhí)法能力與水平，將法律、法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性文件依照法定程序落實到實踐中，對于保障公民合法權(quán)益有重大的現(xiàn)實意義。

3.深化行政體制改革，實現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的需要

深化行政體制改革是歷任政府的工作重點，實現(xiàn)政府行政執(zhí)法的科學(xué)與規(guī)范，提升行政執(zhí)法效能，是構(gòu)建新型體制機制，轉(zhuǎn)變政府職能的主要載體，也是構(gòu)筑國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。加強行政執(zhí)法能力，實現(xiàn)權(quán)責(zé)配置的科學(xué)化、實體與程序的法治化、運行機制的系統(tǒng)化，最終達到社會行政管理的規(guī)范化。

二、濱州市提高行政執(zhí)法能力和水平的成果

(一)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全面推進

嚴(yán)格按照《山東省行政程序規(guī)定》的要求推進執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，細化行政執(zhí)法裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，加強對執(zhí)法裁量權(quán)的約束。經(jīng)過細化量化，市直48個部門共計4950項行政處罰事項已確認(rèn)為15859項行政處罰裁量基準(zhǔn)。另外，全面落實法定期限辦結(jié)、限時辦結(jié)、承諾辦結(jié)、當(dāng)場辦理等各項制度要求。

(二)行政執(zhí)法行為更加規(guī)范有序

執(zhí)法部門通過成立案件審理委員會，以集體審議的形式做出執(zhí)法決定；大力推行說理式執(zhí)法，促進陽光辦案；建立行政執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序和證據(jù)規(guī)則；聘請專業(yè)律師參與案件審理和行政調(diào)解，確保行政執(zhí)法規(guī)范有序。

(三)執(zhí)法監(jiān)督工作取得新成效

建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制。以行政執(zhí)法監(jiān)督局的設(shè)立為契機，組織執(zhí)法監(jiān)督培訓(xùn)班，對政府法制人員及法律顧問進行重點培訓(xùn)。為貫徹落實《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，出臺了《行政執(zhí)法評議考核辦法》《行政執(zhí)法案卷評查辦法》《行政執(zhí)法格式文書示范文本》及行政執(zhí)法過程全記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度等相關(guān)配套制度。

(四)行政執(zhí)法責(zé)任制進一步落實

推行行政執(zhí)法責(zé)任制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，如制定《行政執(zhí)法責(zé)任制考核評議實施辦法》，定期對行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法權(quán)和履行法定職責(zé)的情況進行考核；出臺行政處罰案件主辦人制度，將執(zhí)法責(zé)任分解到個人，促進執(zhí)法過錯追究常態(tài)化。

(五)法制宣傳和教育培訓(xùn)扎實有效

以行政執(zhí)法證、督察證、聽證主持人資格證“三證”核發(fā)為抓手，定期開展公共法律知識和實務(wù)培訓(xùn)。建立健全行政執(zhí)法人員定期學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，每年制定學(xué)法計劃，定期開展執(zhí)法專題培訓(xùn)；發(fā)揮新聞媒體、微博微信的作用，向廣大市民宣傳相關(guān)法律法規(guī)知識；邀請媒體記者參與、報道行政執(zhí)法過程等。

三、制約濱州市提高行政執(zhí)法能力與水平的因素

(一)部分法律法規(guī)具體規(guī)定與經(jīng)濟發(fā)展的新形勢不相適應(yīng)，體現(xiàn)為立法滯后和手段乏力

以工商立法為例，部分法律法規(guī)立法滯后，與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，如制定于20世紀(jì)80年代的《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》《城鄉(xiāng)個體工商戶管理條例》《企業(yè)法人登記管理條例》及《私營企業(yè)暫行條例》，已不能很好地適應(yīng)工商行政監(jiān)管需要；一些重要領(lǐng)域仍舊存在立法盲區(qū)，如流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管、經(jīng)紀(jì)人及其經(jīng)紀(jì)行為監(jiān)管等方面還缺乏國家法律、法規(guī)的專門規(guī)定；有的法規(guī)條文相互矛盾，如《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定由工商部門查處商業(yè)賄賂行為，《建筑法》卻規(guī)定建筑領(lǐng)域的商業(yè)賄賂由建設(shè)行政主管部門管轄。

(二)行政執(zhí)法體制改革亟待深化

就當(dāng)前現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制而言，主要問題表現(xiàn)為重復(fù)執(zhí)法、多層執(zhí)法影響執(zhí)法效能；執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的職責(zé)權(quán)限劃分不清，工作關(guān)系尚未理順等。

如重復(fù)執(zhí)法行為，以環(huán)境噪聲監(jiān)管的職責(zé)分工為例，環(huán)保局將自己在生活噪音、商業(yè)及施工噪音的查處權(quán)劃歸到城管執(zhí)法局，然而自身仍然保有部分處罰權(quán)，職能趨同導(dǎo)致有些管理領(lǐng)域難以區(qū)分執(zhí)法權(quán)限歸屬。

就職能部門內(nèi)部而言，以市農(nóng)業(yè)局為例，一是農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的深度、廣度不夠。目前農(nóng)業(yè)執(zhí)法主要還是農(nóng)資打假，沒有全部實行綜合執(zhí)法。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法深度不夠，農(nóng)資打假仍然存有死角。二是市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊剛剛組建，其與局屬各業(yè)務(wù)科室及與各縣區(qū)執(zhí)法大隊之間的的職責(zé)分工還未完全厘清。

(三)行政執(zhí)法行為有待進一步完善與規(guī)范

主要表現(xiàn)為運動式執(zhí)法、不文明執(zhí)法、濫用裁量權(quán)以及程序違法等。

運動式執(zhí)法。通常以部門專項整治活動為表現(xiàn)形式，追求的是從嚴(yán)、從快。然而法理上分析，其從嚴(yán)快乃至從重的標(biāo)準(zhǔn)不但增加執(zhí)法成本，還會助長執(zhí)法的隨意性，侵犯相對人合理的實體與程序權(quán)利，影響法律的權(quán)威。

濫用裁量權(quán)。雖然各部門已經(jīng)出臺裁量基準(zhǔn)，執(zhí)法中仍舊存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。《山東省城市綠化管理辦法》第三十二條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用城市綠化用地的，由城市綠化行政主管部門責(zé)令限期退還、恢復(fù)原狀，并可處1萬元以上10萬元以下的罰款；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。市城管執(zhí)法局將其裁量基準(zhǔn)細化為擅自占用綠地10平方米以下、10-20平方米、20平方米以上者，分別處罰1-3萬元、3-5萬元、5-10萬元。5-10萬元這一處罰基準(zhǔn)仍舊過寬，在自由裁量上容易導(dǎo)致隨意性，甚至產(chǎn)生執(zhí)法腐敗問題。

(四)依法行政觀念有待進一步提高，行政不作為問題突出

有些執(zhí)法人員尚未理清權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，在執(zhí)法中漠視其職責(zé)，無視群眾需求，遇事不問法問領(lǐng)導(dǎo)，影響執(zhí)法公信力。另外，一些行政部門及其執(zhí)法人員不作為問題日漸凸顯。實踐中，不少違法行為得不到糾正和制止，執(zhí)法人員對其視而不見，或者履職拖延，相對人提出履行法定職責(zé)的請求時，也常常以拖延的方式予以應(yīng)對，給群眾帶來較大傷害。

四、提高濱州市行政執(zhí)法能力和水平的建議

(一)提高立法質(zhì)量，完善行政執(zhí)法制度體系

立法對行政執(zhí)法具有根本性和長遠性的影響。針對目前行政執(zhí)法立法滯后、散見不同層次法律規(guī)范、條目眾多且標(biāo)準(zhǔn)繁亂的現(xiàn)狀，一是需要及時系統(tǒng)修訂法律法規(guī)規(guī)章，使之與經(jīng)濟發(fā)展和社會進步相適應(yīng)。二是針對立法空白，特別是城市管理領(lǐng)域，積極從國家層面制定法律或行政法規(guī)，防止地方法規(guī)的混亂。在制定法律時，建議以國務(wù)院的行政法規(guī)為先導(dǎo)，將試點地區(qū)成熟、可普及的做法加以認(rèn)定及推廣，時機成熟后再提請全國人大以專門法加以規(guī)范。

(二)深化行政執(zhí)法體制改革，推進綜合執(zhí)法

調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)的配置，實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的橫向集中與縱向分解。

橫向集中表現(xiàn)為整合執(zhí)法職能，推進綜合行政執(zhí)法。對于部門內(nèi)綜合執(zhí)法，可以通過合并同類項的方式，整合部門內(nèi)執(zhí)法資源，統(tǒng)一行使。這一做法比較適合在環(huán)境、衛(wèi)生、檢驗檢疫、食品安全等部門探索。

跨部門綜合執(zhí)法。在發(fā)生率高、專業(yè)技術(shù)要求不高的行政處罰、行政許可領(lǐng)域如城市管理等探索“一個窗口對外”的執(zhí)法模式。可以借鑒“青島西海岸新區(qū)模式”的成熟經(jīng)驗，探索具有地方特色的綜合執(zhí)法模式，并積極爭取省政府的確認(rèn)。配合跨部門綜合執(zhí)法的實踐，需要同時建立與相關(guān)職能部門間的信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

縱向分解表現(xiàn)為執(zhí)法重心下移。響應(yīng)四中全會決定“完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理”的要求，依照《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》中“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則”，合理配置層級間執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移，下放事權(quán)。上級部門側(cè)重指導(dǎo)，基層側(cè)重執(zhí)行，發(fā)揮基層就近管理的優(yōu)勢，在編制上向基層和一線傾斜。

(三)推進執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

嚴(yán)格公示制度。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章對部門職責(zé)進行全面梳理，將執(zhí)法范圍、實施依據(jù)、承辦機構(gòu)、辦案程序等內(nèi)容依據(jù)規(guī)定的格式和體例公示，并定期修改完善，接受公眾監(jiān)督。

完善自由裁量機制。針對部門裁量基準(zhǔn)過于寬泛的情況，以過罰相當(dāng)、全面考量、處罰與教育結(jié)合為原則，對于輕微、一般、較嚴(yán)重、嚴(yán)重四類違法行為，根據(jù)違法行為動機、性質(zhì)、違法影響程度、違法次數(shù)、相對人的整改情況等多個因素，進一步細化裁量基準(zhǔn)，縮減自由裁量空間；建立行政裁量權(quán)案例指導(dǎo)制度，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。

加快信息化建設(shè)。實現(xiàn)行政處罰案件“網(wǎng)上辦案”、行政執(zhí)法人員“網(wǎng)上動態(tài)管理”， 實現(xiàn)執(zhí)法機關(guān)間信息共享、執(zhí)法流程公開，達到行政執(zhí)法統(tǒng)一規(guī)范、高效便民、公開透明。

建立對案情情況的部門內(nèi)溝通、交流機制。如定期召開執(zhí)法工作例會，對執(zhí)法工作中的難題予以通報，集思廣益。邀請法律專家、優(yōu)秀辦案人員與行政執(zhí)法人員以 “案例討論會”“執(zhí)法經(jīng)驗交流會”等形式，討論分析行政執(zhí)法過程中的新情況，適時調(diào)整行政執(zhí)法思路。

(四)規(guī)范執(zhí)法主體與行為，強化程序意識

創(chuàng)新執(zhí)法理念。把握法治理念、人本理念與服務(wù)理念，執(zhí)法過程中設(shè)身處地為相對人著想，注重解決源頭控制和末端警示，抵御權(quán)力、人情等不良因素影響。

嚴(yán)格執(zhí)法程序。充分落實《山東省行政程序規(guī)定》，嚴(yán)格自調(diào)查到執(zhí)行的各項程序，保障相對人程序權(quán)益。以行政處罰為例，可以將流程分解為“立案、調(diào)查取證、確定處罰標(biāo)準(zhǔn)、聽取相對人陳述申辯、作出行政處罰決定、執(zhí)行、結(jié)案、回訪”等步驟，每個步驟由專人負責(zé)，避免權(quán)力濫用。

改進執(zhí)法方式，提倡柔性執(zhí)法。努力做到法、理、情一體；探索柔性執(zhí)法如行政約談、行政指導(dǎo)等方式的運用，主動回應(yīng)相對人的利益訴求，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

積極回應(yīng)社會關(guān)切。重視輿論關(guān)注的、執(zhí)法過程中的問題以及相對人的要求和投訴，客觀公正及時回應(yīng)。不包庇、不袒護執(zhí)法過錯，樹立執(zhí)法公信力。

(五)加強執(zhí)法能力培訓(xùn)，強化法治思維和法治理念

包括完善錄用機制及人員更新機制，確保將綜合素質(zhì)優(yōu)良的人員吸收到執(zhí)法隊伍；重視執(zhí)法隊伍素質(zhì)提升，強化執(zhí)法能力培訓(xùn)與職業(yè)道德教育；加強執(zhí)法禮儀培訓(xùn)，樹立良好職業(yè)形象。

(六)強化執(zhí)法監(jiān)督，深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制

一是強化外部監(jiān)督。按照《政府信息公開條例》和《信訪條例》的要求，接受群眾監(jiān)督，輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督。探索行政執(zhí)法監(jiān)督外部參與機制，拓展監(jiān)督渠道，探索執(zhí)法監(jiān)督新方式。

實施行政執(zhí)法公開制度，加大行政執(zhí)法透明度，推行“陽光工程”。利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等方式，向社會公開執(zhí)法依據(jù)、程序及結(jié)果。借鑒司法文書網(wǎng)上公開的現(xiàn)實經(jīng)驗，以行政執(zhí)法全過程全記錄制度為基礎(chǔ)，建立執(zhí)法文書及執(zhí)法過程公示制度；探索“開門審案”的執(zhí)法模式，以基層執(zhí)法單位為重點實現(xiàn)案件審理公開化，增強依法行政的透明度。

拓寬外部監(jiān)督渠道。如在人大常委會中設(shè)立行政執(zhí)法檢查委員會，落實人大對行政執(zhí)法監(jiān)督的制度及機構(gòu)保障；加強司法監(jiān)督，以檢察院為主導(dǎo)推動建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息共享平臺。

二是完善內(nèi)部監(jiān)督。將監(jiān)督重點前移，由僅僅注重事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhí)法全過程的監(jiān)督控制；探索行政執(zhí)法層級監(jiān)督的有效方式和途徑，如完善上對下的執(zhí)法檢查制度、案卷評查制度等；深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，落實執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。將執(zhí)法程序細分為各個環(huán)節(jié)，區(qū)分法定職責(zé)落實到具體崗位及人員，并對執(zhí)法中的失職、違法行為根據(jù)情節(jié)輕重制定相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式，做到權(quán)責(zé)一致，督促執(zhí)法人員依法履職。

[1] 王宇.關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的思考[J]. 理論觀察,2016,(10):53-54.

[2] 亓巖.提高地方政府行政執(zhí)法能力和水平研究[J].改革與開放，2016,(12)：69-70.

[3] 黃仕紅，宋小娥.關(guān)于提升行政執(zhí)法能力的思考——以成都市城市管理為視角[J].吉首大學(xué)學(xué)報,2016,(12):67-73.

[4] 郭廷暉.完善行政執(zhí)法機制[J].黨政干部學(xué)刊,2016,(9):24-27.

[5] 李琳.對深化行政執(zhí)法體制改革的思考[J]．湖北警官學(xué)院學(xué)報，2014,(10)：87-88．

(責(zé)任編輯：張連軍)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.06.008

D922.1

A

1009-2080(2017)06-0046-04

2017-09-26

2016年山東省行政學(xué)院系統(tǒng)科研合作課題(SHZKT201640)。

馬明茹(1983-),女，山東濱州人，中共濱州市委黨校講師。