文鞍山市國土資源勘測設(shè)計院 王大猛

鞍山市千山區(qū)礦產(chǎn)資源管理辦公室 王春紅

淺析我國土地整治中存在的問題及解決對策

文鞍山市國土資源勘測設(shè)計院 王大猛

鞍山市千山區(qū)礦產(chǎn)資源管理辦公室 王春紅

土地開發(fā)整理是一項系統(tǒng)工程，關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題和新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)系到地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是解決一些基本農(nóng)田產(chǎn)量低、布局不合理的有效途徑。通過土地整理，能夠有效的擴展耕地面積，提高土地的利用率和產(chǎn)出率。

近年來，我國土地整理工作取得顯著成效，但工作推進中發(fā)現(xiàn)仍存在一些問題急需解決。我國農(nóng)田有較大數(shù)目的地塊分割細碎，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，零星的閑置土地和荒地多的現(xiàn)象，農(nóng)村居民點布局分散，土地利用率低，礦區(qū)和礦山生產(chǎn)和建設(shè)中的遭到破壞的土地沒得到有效治理。一些農(nóng)村粗放的耕作方法導(dǎo)致土壤退化、土壤有機質(zhì)含量減少。不合理的土地利用加劇了水土流失，也造成土地生態(tài)系統(tǒng)的不平衡，洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害發(fā)生的頻率增大，破壞了大量的耕地。

基層干部對于土地開發(fā)整理工作的認(rèn)識不到位

很長一段時間以來，各級政府、各企業(yè)將GDP的增長率看作衡量自己工作成績的主要指標(biāo)。思想里把經(jīng)濟的發(fā)展和保護資源放在對立面上，忽視了對資源和環(huán)境的保護，造成了巨大的損失和嚴(yán)重的后果。某些基層官員沒有認(rèn)識到，土地整理工作是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，促進經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。而有些人為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)和資金，在項目審批過程中"放水”，不嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)組織施工，打擦邊球，對土地開發(fā)整理的質(zhì)量造成嚴(yán)重影響。一些管理部門的領(lǐng)導(dǎo)思想狹隘，認(rèn)為土地整理工程進度緩慢，不利于出政績，所以工作積極性不高，把這項工作一股腦推給了土地部門。

解決方案：加強宣傳，加強對基層干部培訓(xùn)

土地整理作為促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要舉措，結(jié)合我國實際國情，就一定要做好農(nóng)村、農(nóng)民的工作。針對目前大眾對土地整理的概念模糊，尤其是一些基層領(lǐng)導(dǎo)缺少認(rèn)識的現(xiàn)狀，當(dāng)前可提出兩方面的建議：一是加強對大眾的宣傳力度，以土地管理部門為首，聯(lián)合農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)部門以及新聞單位，通過發(fā)傳單、播新聞、組織講座等活動，進行宣傳，以期達到一種全社會共識的狀態(tài)；二是對政府工作人員的培訓(xùn)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在各縣鄉(xiāng)政府開辦培訓(xùn)班，教授土地整理的政策、法規(guī)、技術(shù)等方面的知識，讓工作人員從內(nèi)心意識到土地整理的必要性，從而認(rèn)真抓好這方面的工作，只有政府帶頭走，才能帶動大眾。

政府與群眾之間溝通存在問題，導(dǎo)致人們對土地開發(fā)整理活動缺少熱情

我國農(nóng)村人口數(shù)量大，而土地整理工作大多是在農(nóng)村進行，所以與其他工程不同，這項工作牽涉到農(nóng)村家家戶戶，農(nóng)民的收入靠天靠地，換句話說，土地決定了農(nóng)民的命運，決定了他們的生活水平。但現(xiàn)在的情況是，以農(nóng)民為主體的工作，卻缺少農(nóng)民的參與，實際在進行土地開發(fā)的過程當(dāng)中，一般是由政府部門做出規(guī)劃，制訂出土地開發(fā)項目后，直接施工，不會征求農(nóng)民的意見，農(nóng)民缺少表達想法的途徑，其參與開發(fā)的積極性自然受到影響。更實際的問題是，大多數(shù)的土地開發(fā)整理工作如舊宅基地復(fù)墾、林木作物補償、土地所有權(quán)調(diào)整等，會牽扯到對農(nóng)民的資金補償，這時就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村派人出面協(xié)調(diào)解決問題。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村工作復(fù)雜，人力不足，目前的項目管理體制不能調(diào)動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的積極性。溝通不暢導(dǎo)致村民與政府之間出現(xiàn)矛盾沖突，阻礙項目施行。還有一個更重要的因素，就是農(nóng)村人口整體素質(zhì)普遍不高，就算政府組織專門小組負責(zé)溝通，但仍然有些"釘子戶”，難以溝通。另外有很多項目土地是跨越村界的，如果溝通不順利，就容易造成各村之間的矛盾，給工程的實施帶來阻礙。

解決方案：勤于溝通，堅持群眾滿意

群眾利益無小事。在工作推進過程中，要讓利于民，拆遷時盡量按政策上限給予農(nóng)民補償，讓農(nóng)民在拆遷中得到實惠；拆遷后的安置，要充分考慮農(nóng)民的心里變化和經(jīng)濟承受能力，盡量讓他們以最少的支付入住集中安置區(qū)。同時，要保障人民群眾知情權(quán)，要公開土地整治項目的申報，拆遷安置房的建設(shè)，要聽取群眾意見，試圖讓人民群眾在項目執(zhí)行之前就對政府充滿信心，這樣才會獲得群眾的支持。此外，在新的地塊獲得利潤后，可以以一定比例返還給農(nóng)民。

技術(shù)管理人員水平有待提高

土地整理是一個系統(tǒng)工程，土地整理項目管理并不是所有人都能做，要勝任這項工作，必須要懂理論、技術(shù)精、善理財，這樣的綜合性人才，由于土地整理項目實施時間不長，缺乏經(jīng)驗，并沒有大量的培養(yǎng)出來，致使從業(yè)人員的管理水平普遍偏低。除此之外，負責(zé)土地整理項目的規(guī)劃設(shè)計單位人員水平及業(yè)務(wù)能力也有待提高。

解決方案：加強系統(tǒng)培訓(xùn)，提高技術(shù)管理人員素質(zhì)

為適應(yīng)新形勢，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，一方面要大力引進專業(yè)技術(shù)能力較強的人才，另一方面，在職從業(yè)人員迫切需要有關(guān)部門組織，加強系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以了解和掌握相關(guān)的管理和技術(shù)知識，提高項目管理水平。另外，規(guī)劃設(shè)計人員應(yīng)多進行實地參觀考察，千萬不能紙上畫畫，墻上掛掛，閉門造車，設(shè)計人員不熟悉實際施工區(qū)域的情況，摸不清實際問題，那么設(shè)計出的方案就無法落到實處，這已經(jīng)成為了土地整理項目經(jīng)常無法正常施工或頻繁變更的主要原因之一。標(biāo)準(zhǔn)化管理設(shè)計單位，提高設(shè)計人員的整體水平，有效提高規(guī)劃設(shè)計方案的可操作性，刻不容緩。

市場環(huán)境不健全，資金問題落實較難

土地整理由于涉及到大范圍的施工，還有拆遷補償問題，所以需要投入大量資金，資金來源一直是一個難以攻克的難題，這直接影響到土地整理能否達到預(yù)期的效果。目前我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策規(guī)定，項目區(qū)農(nóng)民配套投入的自籌資金和投工投勞應(yīng)占財政投資的20%。但實施過程中，很多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)受自然等條件限制，在其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上投入成本較高，余下的資金只能滿足平整道路，提高灌溉和水利設(shè)施的要求，而對于土地整理這種較大的基礎(chǔ)工程，由于資金不足，根本無法實現(xiàn)。

解決方案：整合涉農(nóng)資金，規(guī)范財務(wù)管理，提高資金使用效益

在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金有限的情況下，土地開發(fā)整理工作應(yīng)該由政府牽頭，做好涉農(nóng)資金的整合，國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等涉農(nóng)部門都應(yīng)積極爭取項目資金，把各部門爭取到的資金集中起來，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。建議在不改變資金投向的前提下，積極推行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金與農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)項目資金的統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、共同考核新機制，將資金、人力、物力捆綁使用，項目投一點、政府補一點、農(nóng)民籌一點，齊心協(xié)力，來進行土地開發(fā)整理，使農(nóng)民得到真正的利益，有效地解決資金分散的問題。

另外，對土地整理從業(yè)人員的教育和管理工作一定要重視起來，在土地整理項目實施的過程中做到全程監(jiān)控，時常敲響廉政的警鐘，預(yù)防腐敗，絕對不允許出現(xiàn)資金被擠占、挪用的現(xiàn)象，切實把土地整理工程建設(shè)成"陽光工程”、"民心工程”。完善以縣級報賬制為核心的資金管理機制，堅持按工程建設(shè)進度撥付資金，堅持實行項目資金?？顚Ｙ~、?？顚Ｓ茫_保資金安全，要推行項目公示制，在項目實施過程中，要實時更新并公示建設(shè)內(nèi)容、施工進度和資金使用情況，留下聯(lián)系方式，方便群眾監(jiān)督。

土地開發(fā)整理項目工程后期管護工作較差，承包政策不落實，形成新的拋荒

近年來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)國家號召，的確著手依照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的要求，大力開展農(nóng)用地整理，但由于有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村沒有建立明確的管理責(zé)任制，或雖建立了管理責(zé)任制，但工作不落實，責(zé)任不明確，管理不到位，有的土地開發(fā)整理項目竣工驗收后沒有及時分到農(nóng)戶，導(dǎo)致通過土地開發(fā)整理出的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，幾年之后就敗下陣來，出現(xiàn)"水渠堵塞、樹苗枯萎、道路塌陷”的情況。而有的農(nóng)田整理出之后，政府沒有組織承包，沒有得到及時的開墾，這就造成了新的拋荒，前功盡棄。土地整理的根本目的就是改善耕種環(huán)境，增加有效耕地面積，那么為使土地整理的各項前期工程穩(wěn)定的發(fā)揮成效，就必須對工程設(shè)施進行有效的后期管護。

解決方案：加強工程后期管護，建立長效的管理運行機制

第一，土地整理項目竣工后要通過多種形式大力宣傳，發(fā)動農(nóng)民參與到工程設(shè)施的維護管理工作中來，增強群眾的管護意識，群眾的力量是無窮的。第二，政府要高度重視，狠抓建后維護管理工作，責(zé)成縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，各級責(zé)任部門要以項目后期的管護主動劃分到自己的工作范疇內(nèi)，定期維護檢查管理，確保工程設(shè)施的正常運行。第三，盡快制定可行的工程管理措施，把工程設(shè)施的維護管理經(jīng)費落到實處，劃分工程設(shè)施的監(jiān)管單位和受益人的責(zé)任，對破壞后期管護的行為嚴(yán)肅查處，對造成重大事故的，更要追究其刑事責(zé)任。