姜麗華

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

國家治理現(xiàn)代化視野下的社會主義協(xié)商民主

姜麗華

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

社會主義協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的有效保障和重要動力。從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的視角進一步來完善社會主義協(xié)商民主的理論與實踐意義重大。但在實踐中也還存在一些不足和問題，源于對社會主義協(xié)商民主的兩種錯誤認識。我們應當立足國家治理現(xiàn)代化實踐，采取有效舉措進一步營造全社會的協(xié)商民主文化、深入協(xié)商民主實踐、健全完善社會主義協(xié)商民主制度，從這三方面來推進我國社會主義協(xié)商民主健康發(fā)展。

社會主義協(xié)商民主 國家治理現(xiàn)代化 文化 實踐 制度化

十八大以來，我國社會主義民主政治建設著力于中國特色社會主義民主政治的制度化規(guī)范化程序化穩(wěn)步推進、主動作為，通過頂層設計與摸著石頭過河辯證統(tǒng)一，著眼于問題導向，協(xié)商民主蓬勃發(fā)展。十八屆三中全會又將全面深化改革的總目標定位于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?〕而推進國家治理現(xiàn)代化的途徑則是從根本上講就是實現(xiàn)黨、國家和社會各領域事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化，從而促進國家和社會上下齊動、多方參與、協(xié)同發(fā)展，最終實現(xiàn)良政善治。協(xié)商民主作為中國特色社會主義民主制度的重要組成部分，是推進我國國家治理現(xiàn)代化的重要動力和路徑。從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的視角進一步來完善社會主義協(xié)商民主的理論與實踐，探索國家治理現(xiàn)代化與協(xié)商民主之間的相互促進與良性互動，對于當前中國正在著力推進的的提高國家治理能力與健全協(xié)商民主制度都具有十分重要的意義。

一、社會主義協(xié)商民主在國家治理現(xiàn)代化中的角色定位

當前，處于深度轉型期的中國社會，面臨著傳統(tǒng)思想束縛改革步伐、利益固化、妨礙生產力發(fā)展和社會進步的體制機制障礙，解決這些問題的根本要依靠推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，來更加有效地化解矛盾，調節(jié)各種利益關系。盡管任何社會都不可能沒有矛盾，人類社會總是在矛盾運動中發(fā)展進步，但是，我們必須不斷尋找更加有效的治理方式。面對利益關系錯綜復雜的現(xiàn)代化發(fā)展進程中的中國社會，協(xié)商民主不失為一種新的治理路徑和治理選擇。因此，協(xié)商民主的價值需要在不同層面加以審視，這樣才能真正把握協(xié)商民主在中國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中的角色定位。

（一）對制定公共政策復雜化的有效回應

隨著我國全面深化改革的推進，社會問題的不斷加劇使有限的資源和多元的價值需求之間的矛盾迅速擴大，這對公共政策的制定提出了新的挑戰(zhàn)，使得制定公共政策面臨越來越多的復雜因素，越來越多的公共政策問題不可避免地將呈現(xiàn)出結構不良性，在公共政策的制定中，都會面臨隱蔽或可見的利益相關方，其背后又具有不同的價值判斷和衡量標準，因而在制定公共政策過程中，很難假設會有著一以貫之的價值選擇和偏好，由此導致的利益沖突和矛盾將會長久存在，有時甚至存在劇烈對抗，以致引起社會動蕩。因此，從政治現(xiàn)代化的角度講，協(xié)商民主使人民群眾對公共政策問題的理解必然朝著多元化的發(fā)展，并且要有更多的發(fā)言權，也會追問公共政策權威的來源，隨著利益主體獨立性的發(fā)展，人們對公共政策問題的價值爭論將越來越多，也會越來越激烈，而政策制定系統(tǒng)必須對此作出回應，從而提高公共政策解決現(xiàn)實問題的能力。協(xié)商民主可以在相互尊重的基礎上協(xié)調多數(shù)人意見，并對決策提供咨詢和信息，是公共政策充分考慮多方因素，協(xié)調各方利益，達到最大多數(shù)人滿意，形成對公共政策的高度共識和“帕累托最優(yōu)”解決社會現(xiàn)實問題。

（二）對科學決策基本要求的有效回應

公共行政決策是體現(xiàn)政府權力的重要表現(xiàn)，決策的好壞關系著政府行政力的強弱，也是提高政府公信力和建設法治政府的重要抓手。黨的十八大以來一再強調要保證行政決策的合法、科學與民主，實現(xiàn)科學決策、民主決策和依法決策。而決策是行政行為的起點，科學決策則是決策正確與否的基本保證。科學決策的主要標志是在決策過程中尊重社會發(fā)展的客觀規(guī)律，廣泛應用先進的科學思想、理念和技術，這是科學決策的前提。必須盡可能全面地吸收各個領域的有關專家參與，這樣才能使正確決策的信息能夠納入決策過程，有利于科學決策的各種意見能納入決策前的斟酌和討論，使得決策主體的意志能夠得到統(tǒng)一表達。決策權力形成有效的相互制衡，最終使公共利益在政策內涵中都能有效涵蓋。協(xié)商民主才能有效回應價值多元化和利益主體分散化發(fā)展帶來的種種挑戰(zhàn)，也可以有效避免非理性參與所產生的種種弊端。協(xié)商民主使人們認識到：“政策創(chuàng)造了政治并影響到公民的政治傾向，政策設計方案可以釋放出來的信息包括：政府打算怎樣處理某個問題，哪些公民可以分別從這項政策中得到或者失去好處，以及民主社會中何種類別的政治參與才算是適當?shù)??！?〕協(xié)商民主對于化解公共政策參與不暢、化解決策信息不對稱、化解權利精英控制政策議程、化解決策論證和責任監(jiān)督機制不力都有應對。

（三）對公民政治參與要求的有效回應

隨著民主政治的發(fā)展，中國政治參與更多地指向公民對決策者和決策過程的直接影響方面，而不僅僅是通過投票來間接實現(xiàn)自己的政策訴求。作為公民表達偏好和實現(xiàn)利益訴求的一種基本方式，無論直接還是間接的政治參與，其核心目標都是要求為政者對公民的期望和要求作出回應。如果政治參與的有效性與公民本身的期望和要求之間產生大的差距，政治參與的制度供給和公民的參與需要之間嚴重失衡，公民的社會受挫感就會應運而生，潛在的政治不參與、政治抗議和政治冷漠就會給社會帶來不穩(wěn)定，甚至引發(fā)社會動蕩。作為一種政治參與的民主理論，協(xié)商民主是理性的、溫和的，雖然它也源于利益和價值沖突，體現(xiàn)為在意見分歧和觀點的不一致中尋求化解之道。它表達這樣一種理念，即公開討論支持和反對各種觀點和某些建議的過程在重要程序中保證公民參與，目的是實現(xiàn)普遍接受的判斷。

（四）對實現(xiàn)社會公正訴求的有效回應

社會轉型與發(fā)展的進程中，我國取得了巨大成就，但社會公正問題正變得越來越突出，社會公正感已成為影響社會穩(wěn)定和制約社會進一步發(fā)展的重要因素。雖然每個個體有著各自的價值判斷和公平正義的判斷，但一個統(tǒng)一的社會體系只有一套體現(xiàn)社會公平正義的政策設計和制度安排。進而，社會公正感是一種主觀感受，卻有著不容忽視的力量，它不可避免地會影響到人民的社會和政治行動，其強弱高低對現(xiàn)有的制度安排和政策輸出起著十分關鍵的維持或阻滯的作用。而協(xié)商民主可以通過調節(jié)人們的生存比較和應得預設來提升社會公正感并降低對社會的怨恨度、受挫感、相對剝奪感和不公平感。就轉型期的國家治理現(xiàn)代化而言，當下中國尤其需要著重完善政策制定中的利益表達、訴求回應和責任監(jiān)督機制中的協(xié)商民主建設，使得不同的聲音得到及時、真實的表達并予以充分的尊重，防止社會公正感在國家治理層面缺位并受到侵害。

二、國家治理現(xiàn)代化語境下對社會主義協(xié)商民主的兩種錯誤認識

將社會主義協(xié)商民主納入國家治理現(xiàn)代化的制度視野當中，無論從理論高度還是從實踐層面都彰顯出高度契合之意?；诓煌慕嵌?，協(xié)商民主既作為政府的管理形式和一種理性的公共決策形式，同時也是一種國家治理形式，但有所作為是其立足的根本。就我國當前推進的社會主義協(xié)商民主的發(fā)展和實踐而言，它以實現(xiàn)國家治理為路徑指向，以有效整合和協(xié)調社會多元主體的價值取向和利益分配為目標，初步形成了左右相聯(lián)、上下互動的協(xié)商民主格局和環(huán)節(jié)完整、覆蓋全面的協(xié)商民主體系。但對于在推進國家治理現(xiàn)代化過程中及在現(xiàn)實操作層面，出現(xiàn)了一些情況和問題，使其流于表面化，影響了協(xié)商民主在國家治理當中作用和效能的發(fā)揮。因此，如何看待和評價協(xié)商民主，如何將好的制度落地生根是當前協(xié)商民主中的重要問題，當前尤其需要避免兩種不正確的觀念。

第一，把協(xié)商民主簡單的視為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代的一種政治手段、政治工具或者策略，協(xié)商只是“拉攏”、“安撫”、“為我所用”的權益之計，來應對當前我國公民日益高漲的政治參與與利益訴求的需要，而不是站在民主制度建設、良政善治和國家治理現(xiàn)代化的角度來把握協(xié)商民主在當前中國特色社會主義事業(yè)當中的價值。誠然，社會主義協(xié)商民主并不是簡單的官方和民間的對話和商談，也不是一種交易。“如果只把協(xié)商民主當成是一種手段、一種策略，這就貶低了協(xié)商民主自身的獨立價值。協(xié)商民主旨在追求一個人格受到尊重、每個人的聲音及其理性觀點得到尊重的社會?！?〕

當前的社會主義協(xié)商民主實踐之所以存在著隨意性和零散化現(xiàn)象，其根本就是缺乏對社會主義協(xié)商民主的應有的價值和功能缺乏科學認識。國家治理體系就是規(guī)范權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序?！?〕就社會協(xié)商和行政協(xié)商來說，協(xié)商媒介和協(xié)商途徑還不夠完備；就政協(xié)協(xié)商和政府協(xié)商而言，協(xié)商議題遴選、提案報批、提案論證還缺乏配套的制度安排和保障。還應該強調的是，協(xié)商民主不僅是政治決策機制，還應該是政策糾錯機制，其各個環(huán)節(jié)是一個高度相關的過程。但當前協(xié)商民主還缺乏銜接有效的反饋——回應——修改機制，難以對公共政策的執(zhí)行情況進行全程監(jiān)督、對政策的執(zhí)行結果進行科學反饋。由此可見，我國的社會主義協(xié)商民主制度還缺乏完備性，其程序性建設和完善與實際有效運行存在相當大的差距。因而，只有將社會主義協(xié)商民主放在中國特色社會主義制度的高度看待我國的協(xié)商民主實踐，把社會主義協(xié)商民主在中國特色社會主義制度體系中的地位不僅僅停留在價值理念和一種社會倡導上，多重要的是注重課操作的程序性的制度安排，使其擺脫理念上的存在，使社會主義協(xié)商民主真正在國家治理中發(fā)揮整體性成效。

第二，借用西方學者對選舉民主的補充而提出的協(xié)商民主理論來演繹我國社會主義協(xié)商民主的優(yōu)越性和適用性。實際上，我國社會主義協(xié)商民主的理想和制度化實踐還有相當大的距離，選舉本身也是促成協(xié)商民主的一種重要的控制機制。西方協(xié)商民主的首先提倡者畢塞特認為，協(xié)商民主是美國立憲者所設計的一套政府體制和政治制度，這樣一種政府體制是用來回應和修正美國18世紀80年代以來政府機能失調和民主過度，其目標是在促進理性、明智和負責任的政策制定，同時，保持大眾政府的精神實質和價值追求。在畢塞特看來，協(xié)商民主可以修正美國政府體制中明顯存在的一些矛盾，如最高法院終身制、兩院制的立法機構和具有否決權的總統(tǒng)。

因為，我國政府框架和政治運行是以堅持中國共產黨的領導為核心，制度設計的政治基礎是議行合一，而不是權力的分立與制衡。中國共產黨是我國唯一的執(zhí)政黨，但是，需要明確的是，社會主義協(xié)商民主不僅是有關政府體制的一套理論，更是關于公民參與、政治合法性、政策分析、公共事務治理和民主決策的一種理論。瓦拉德斯指出：“協(xié)商民主使一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進中國乃至話語的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持哪些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策?！?〕當前，在中國存在多黨派、多民族、多宗教、多種社會階層及海內外同胞，急需要通過協(xié)商民主的實踐來整合社會力量，取得多大社會共識，為進一步的深化改革匯聚最大公約數(shù)。而通過協(xié)商民主實現(xiàn)的治理的則是尋求在多種制度關系中，通用權力引導、控制及規(guī)范不同利益主體的各種活動，以最大限度地增進公共利益。因此，社會主義協(xié)商民主所體現(xiàn)的經由審慎思辨和相互證立的過程而形成反思性決策、反思性治理的價值追求，對于我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重大意義，在中國語境下其發(fā)展也擁有獨特的政治空間。

三、健全社會主義協(xié)商民主，提升國家治理能力現(xiàn)代化水平

當前，中國的現(xiàn)代化正面臨全面深化改革和社會深度轉型的關鍵歷史時期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化和全球化等對國家治理現(xiàn)代化提出了更高要求。協(xié)商民主克服以等級身份來參與公共討論，協(xié)商的決策制度和決策過程遵循的不是等級權威的邏輯，而是觀點、理由經由協(xié)商檢驗而產生的說服力、合法性和正當性。因此，以社會主義協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化必然成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。如何有效健全社會主義協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化是一項意義深遠而重大的現(xiàn)實課題。

（一）塑造社會主義協(xié)商民主文化，增進國家治理能力現(xiàn)代化的價值認同

文化與思想意識對人們的行為和社會制度的影響根深蒂固。在中國語境下，無論是各領域正在推進的社會主義協(xié)商民主實踐，還是正在探索的將協(xié)商民主制度化規(guī)范化程序化，首先離不開的是全社會協(xié)商民主文化的養(yǎng)成。社會主義協(xié)商民主強調不同主體的參與、互動和協(xié)商，國家治理現(xiàn)代化同樣也強調治理主體的多元化、各利益主體之間的聯(lián)動，兩者的共同之處都是強調人民群眾的主動參與和參加政治過程，這就要求在全社會的思想基礎中培育參與型的政治文化。

正如羅伯特·達爾所言“后發(fā)現(xiàn)代化國家政治發(fā)展的規(guī)律表明這些國家在由傳統(tǒng)治理模式向民主政治模式轉變的過程中一種民主的政治制度能否有效建立和運行，需要滿足多方面條件其中關鍵性的條件之一，就是這些國家要存在民主的政治文化?！?〕

我國傳統(tǒng)的政治文化具有顯著的臣民式服從性色彩，而協(xié)商民主則需要培育參與型的現(xiàn)代公民文化。構建參與型文化在我國將是一個不斷發(fā)展的過程,應該從這些方面：首先，注重社會主義核心價值觀的塑造和引領。培育和弘揚社會主義核心價值觀作為參與性政治文化中強基固本、凝魂聚氣的基礎工程，并闡明了國家治理能力與價值體系的聯(lián)動關系，價值體系是國家治理之根本，體現(xiàn)國家治理的內在要求，它不僅表現(xiàn)在理論層面上，重點是體現(xiàn)在實踐運行中。其次，塑造參與性政治文化。培育公民對作為整體的政治系統(tǒng)、輸入系統(tǒng)、輸出系統(tǒng)以及有意義的政治參與具有相對較高的政治意識，明確個人和群體對政治過程的影響和作用空間，可以說，參與式塑造協(xié)商文化的首要條件。同時，分歧、沖突和論爭也是協(xié)商文化十分重要的方面，是理性協(xié)商的重要前提。公民在參與社會公共事務實踐中，通過與政府、社會組織、公民等權利主體之間的協(xié)商對話，在協(xié)商過程中不同意見不斷發(fā)生碰撞，激發(fā)公民重新審視和獨立運用政治思維對公共政策的理解，以便做出相應的回應調整。公民在政治參與中具有的公共理性精神和合作參與意識是以協(xié)商民主作為載體，體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化本應具有的價值認同和文化認同。

（二）推進社會主義協(xié)商民主實踐，夯實國家治理能力現(xiàn)代化的強大基礎

中國的政治體系具有獨特性，但這并不排斥我國將社會主義協(xié)商民主嵌入現(xiàn)有的政治體系的運作過程中，并能優(yōu)化現(xiàn)有的政治與政策過程。十八大以來中共中央出臺了一系列文件，將健全社會主義協(xié)商民主制度從理論層面落實到實踐層面，進一步拓寬了協(xié)商民主的渠道，反映了社會主義協(xié)商民主理論和實踐的重大創(chuàng)新。十八大第一次提出協(xié)商民主是社會主義民主的重要組成部分。隨后，中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》第一次將社會主義協(xié)商民主進行了全面部署，劃分了七種形式，即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商，這樣的劃分體現(xiàn)了社會主義協(xié)商民主的適用空間可上可下，公共事務和國家治理的邏輯遵循體現(xiàn)在不同層級、不同領域。在堅持多層多元、廣泛參與的原則下，更好保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

堅持求同存異、理性包容，切實提高協(xié)商效率和質量，能更加適應當前中國民主政治發(fā)展的客觀要求，在當前，全面深化改革的總目標下，社會主義協(xié)商民主的建構邏輯是以人民群眾的需要為中心，以協(xié)商與合作為依托，以優(yōu)化治理為目標，以形成新發(fā)展動力的人民民主的實踐形態(tài)?？梢哉f，協(xié)商民主不是強加于社會發(fā)展之上，而應該是內生嵌入發(fā)展之中，形成一個相互促進的態(tài)勢。在我國正在進行的社會主義協(xié)商民主實踐，就其內容來說，不應僅僅停留在政治領域，還應該向社會公共領域傾斜和縱深，以解決人民群眾在生產生活中的矛盾和問題作為協(xié)商的重點。借鑒西方協(xié)商民主運行的有益經驗并結合我國具體情況，在進一步完善現(xiàn)有的協(xié)商民主實踐形式的基礎上，繼續(xù)探索更多符合中國國情的協(xié)商民主實踐形式。通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織等多種協(xié)商渠道，緊緊圍繞社會發(fā)展特別是在民生改善下功夫，有效破解經濟、政治、文化等難題，扎實推進立法協(xié)商、行政協(xié)商、參政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商等多種類型的協(xié)商，構建程序完備、多樣并舉和銜接完整的協(xié)商民主實踐體系，為國家治理現(xiàn)代化打下堅實基礎。

（三）健全社會主義協(xié)商民主制度，優(yōu)化國家治理能力現(xiàn)代化的運行機制

協(xié)商民主制度是社會主義協(xié)商民主得以有效運行的根本保障，就我國社會主義協(xié)商民主理論層面和具體實踐而言，雖然在社會諸多領域都有一定程度的實踐和運行，尤其是在協(xié)商民主運行基礎好的政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商取得了良好實踐的進一步發(fā)展，已經成為這些領域工作中的重要組成部分。但在協(xié)商民主運行基礎薄弱的領域中，它們更多的是一種概念性制度的存在，而缺少細化和具體可操作的程序性制度的保障和實施，隨意性較強，而協(xié)商民主只有依靠程序化和制度化保障，只有構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主制度體系，才能發(fā)揮出其應有效能，才能為國家治理能力現(xiàn)代化提供不竭動力。社會主義協(xié)商需要通過法律所賦予的強制性和制度本身的合理性、系統(tǒng)性、嚴肅性來強化。其中，又以法律所賦予的強制性為主導。當前，社會主義協(xié)商民主制度還需要進一步確立在我國法律體系中的地位，進一步提升其制度權威性，以增強社會主義協(xié)商民主在國家宏觀制度和法律層面的權威性。

在中國語境下，構建社會主義協(xié)商民主制度，優(yōu)化國家治理現(xiàn)代化的運行機制。具體來說，首先，建立健全在官方公共機構中的正式協(xié)商的相關制度。協(xié)商民主體系中官方作為主體參與的協(xié)商，相對于社會協(xié)商或一般的公民協(xié)商，這種正式協(xié)商一般是對民意的進一步吸納、篩選、提煉和回應，是國家公共事務治理的代表們在公共機構中以公開的方式就有爭議的問題進行審慎思辨與相互證立的過程。包括黨內協(xié)商民主制度、政黨協(xié)商制度、基層民主自治中的協(xié)商制度、行政協(xié)商制度等先關制度的完善。其次，建立健全非正式協(xié)商的公共領域的社會協(xié)商的相關制度。在非正式的公共領域中交流的力量轉變?yōu)樾姓牧α?，并最終轉換成可實施的政策。非正式協(xié)商中的人民群眾的意見是正式的建制化協(xié)商的基本來源，例如民主懇談會、電子公民會議、協(xié)商民意調查、共識會議、公民調查委員會及公民陪審團等非正式協(xié)商形態(tài)中的非典型制度安排?？傊瑹o論是官方的正式協(xié)商，還是非官方的非正式協(xié)商，都要逐步完善制度安排，并使各協(xié)商渠道的制度機制相互協(xié)調、銜接配合，從而不斷健全和完善科學規(guī)范、系統(tǒng)完備、運行有效的協(xié)商民主體系，為發(fā)展更加充分、更加廣泛、更加健全的人民民主提供制度保障。

〔1〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔N〕．人民日報，2013－11－16．

〔2〕海倫·英格蘭姆：《新公共政策：民主制度下的公共政策》〔M〕，鐘振明、朱濤譯，上海交通大學出版社，2005年版，第37頁.

〔3〕何包鋼：《協(xié)商民主：理論、實踐和方法》〔M〕，中國社會科學出版社2008年版，第17頁.

〔4〕俞可平:推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔J〕．前線，2014，(1):5．

〔5〕陳家剛編譯：《協(xié)商民主》〔M〕，上海三聯(lián)書店，2004年版，第3頁.

〔6〕美羅伯特·達爾：《論民主》〔M〕，商務印書館，1999年版，第23頁.

〔責任編輯：王子晨〕

姜麗華，中共青島市委黨校副教授，博士，主要從事政治學及統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究。