余榮卓，蔡敏

(福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學院 科研開發(fā)處，福建 南平353000)

推進閩北生態(tài)公益林贖買和保護的方法

余榮卓，蔡敏

(福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學院 科研開發(fā)處，福建 南平353000)

基于閩北生態(tài)公益林現(xiàn)狀的社會實地調(diào)研和相關(guān)文獻研究，闡述了生態(tài)公益林在所有制、經(jīng)營和保護的基本現(xiàn)狀，針對存在的主要問題，提出了增強全社會的保護意識、優(yōu)化生態(tài)布局、明確贖買順序、確定贖買方式、設(shè)立國家贖買基金、建立國家贖買制度、健全管護機制和逐步推進贖買工作等方法。

生態(tài)公益林；贖買；保護；方法

森林是人類生存與發(fā)展所依賴的重要自然資源，世界森林總面積約40億hm2，占全球土地面積的30.6%，人均不足0.6 hm2，且森林資源分布極不均衡，俄羅斯聯(lián)邦、巴西、加拿大、美國和中國是森林資源最豐富的5個國家，占世界森林總面積的一半以上。森林經(jīng)營可分為3種類型：第一種是犧牲森林生態(tài)效益，以森林經(jīng)濟效益為主(多見于欠發(fā)達國家)；第二種是以森林生態(tài)環(huán)境為主，經(jīng)濟發(fā)展為輔(多見于發(fā)展中國家)；第三種是采用新的森林資源管理模式——生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)經(jīng)營模式，在充分發(fā)揮生態(tài)效益的同時維持相當高的森林利用水平(多見于發(fā)達國家)。中國森林面積2.076 9億hm2，占世界森林面積的5.15%(列第5位)，其中防護林9 967萬hm2，占48%；特用林1 631萬hm2，占8%；用材林6 724萬hm2，占33%；薪炭林177萬hm2，占1%；經(jīng)濟林2 056萬hm2，占10%；公益林與商品林的面積之比為56∶44。福建省森林面積801.27萬hm2，森林覆蓋率65.95%，居全國第一，其中生態(tài)公益285.98萬hm2，商品林515.29萬hm2，公益林與商品林的面積之比為36∶64。福建省達到中等以上生態(tài)功能的森林面積占95%，生物多樣性豐富，木本植物1 943種、陸生野生動物828種，占全國三分之一。福建省南平市林業(yè)用地面積216.7萬hm2，約占福建省四分之一，森林覆蓋率76.46%，生態(tài)公益林55.6萬hm2，各類保護小區(qū)、重點區(qū)位林、風水林和水源保護林等33.5萬hm2。由此可見，閩北生態(tài)環(huán)境良好、生物多樣性特征明顯、森林資源豐富。黨的十八大提出“美麗中國”作為文明建設(shè)的主要目標之一，把生態(tài)文明擺在國家文明建設(shè)的高度；福建省委省政府著力推行全省造林綠化的政策，把森林優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為長效的生態(tài)優(yōu)勢，充分發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟效益，發(fā)展森林旅游、森林休閑產(chǎn)業(yè)，使之成為今后新的經(jīng)濟增長點。讓人民群眾真正享受到其帶來的好處和實惠，才是造林綠化的本質(zhì)目的。傳統(tǒng)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)主要是以消耗森林資源為代價，勢必造成不同程度的生態(tài)環(huán)境破壞，現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標是在國家整體可持續(xù)發(fā)展的前提下，提高森林覆蓋率、森林質(zhì)量和優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，改善人們生活環(huán)境，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，為社會持續(xù)地提供生態(tài)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和經(jīng)濟產(chǎn)品，穩(wěn)定地發(fā)揮社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)生態(tài)文明、精神文明和物質(zhì)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。專家學者對福建省生態(tài)補償存在的問題進行了調(diào)研[1-2]，開展了國家收購生態(tài)林的可行性、必要性和對策研究[3]。在此基礎(chǔ)上，從發(fā)揮公益林生態(tài)功能、保障職工生活、保持長期穩(wěn)定的角度，提出推進閩北生態(tài)公益林贖買和保護的方法[6-7]。

1 生態(tài)公益林存在的主要問題

福建省生態(tài)公益林主要存在兩大問題。一是總體布局不盡合理。生態(tài)公益林區(qū)劃時是以生態(tài)區(qū)位為控制標準，造成有的生態(tài)脆弱的林地和特種用途的林分沒有劃入生態(tài)公益林，地方政府只能以行政的手段加以限制。二是經(jīng)營技術(shù)政策不明、經(jīng)營者無利可圖。南方集體林權(quán)制度改革后，林權(quán)大部分分到林農(nóng)手中，為個人所有，但是生態(tài)公益林國家補償數(shù)額較少[4-8]，僅為300元/hm2左右，而重點生態(tài)區(qū)位商品林由于地方財政困難，幾乎沒有補償，生態(tài)林、重點生態(tài)區(qū)位商品林與一般商品林經(jīng)營的經(jīng)濟收益形成強烈反差，林農(nóng)對生態(tài)林的經(jīng)營和保護基本無經(jīng)濟效益可言，生態(tài)公益林的林地、林木所有者無利可圖，經(jīng)營也就沒有積極性[5-9]。同時，增加了生態(tài)公益林界定和管護的難度，生態(tài)公益林的價值難以得到有效實現(xiàn)。國家對生態(tài)公益林實行禁伐和限伐政策，集體林或私有林按區(qū)位被劃入生態(tài)公益林，林地經(jīng)營者和林木所有者的經(jīng)濟利益將受到極大的影響，形同無限期地失去林地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，生態(tài)公益林的經(jīng)濟價值難以得到實現(xiàn)。隨著對生態(tài)公益林保護力度的加大，生態(tài)保護與林農(nóng)經(jīng)濟收益的矛盾日益凸顯，嚴重影響社會和諧與穩(wěn)定。為此，國家和當?shù)卣刹捎泌H買方式將集體或個人所有的生態(tài)公益林轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，建立切實可行的生態(tài)公益林贖買制度，通過對生態(tài)重要區(qū)位內(nèi)生態(tài)公益林和商品林的贖買，進一步優(yōu)化生態(tài)公益林的結(jié)構(gòu)與區(qū)域分布，轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理與保護機制，有利于生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展和壯大，充分發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟良性互動發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[10-11]。

2 生態(tài)公益林的贖買對策

2.1 林權(quán)置換

生態(tài)公益林和重點生態(tài)區(qū)位商品林的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，分散在省屬國有林場、縣屬國有林場、村集體和農(nóng)民個人手中。為了充分發(fā)揮國有林場在森林生態(tài)保護方面的中堅作用，政府可以利用省屬國有林場、縣屬國有林場所有的商品林分置換集體和農(nóng)民個人手中的公益林，采用林木資產(chǎn)等價交換或經(jīng)營預期收益交換的方式進行置換，擴大國有單位所能掌握的生態(tài)公益林面積。為解決國有林管護問題，充分發(fā)揮其生態(tài)效益功能，保障職工生活，保持長期穩(wěn)定，可以把國有林場和國有林管護站等國有林管護單位劃歸公益一類事業(yè)單位，由各級政府財政負擔，穩(wěn)步推進國有林場改革。國有林在以發(fā)揮生態(tài)作用為主體的前提下，管護單位可以通過發(fā)展林下經(jīng)濟項目，增加經(jīng)濟收益，在社會上起到推廣和示范作用，以此推動和引領(lǐng)村集體和林農(nóng)林下經(jīng)濟的發(fā)展，有效地緩解生態(tài)保護與農(nóng)民不能致富的矛盾。

2.2 生態(tài)公益林贖買

各級政府在發(fā)展社會經(jīng)濟的同時，籌集一定的資金，逐步購買分散在村集體和農(nóng)民個人手中的生態(tài)公益林，交由省屬國有林場和國有林管護站等國有林管護單位管理，提高生態(tài)林的經(jīng)營與管護水平，提升生態(tài)保護功能，有效發(fā)揮生態(tài)效益。

2.2.1 合理確定生態(tài)公益林贖買價格

生態(tài)公益林林木所有權(quán)贖買價格按分樹種分齡組計價標準進行測算。以發(fā)揮生態(tài)效能為主的普通闊葉樹種，可不分齡組進行計價，直接采用重置成本或林木資產(chǎn)評估價格測算；杉木、馬尾松等以發(fā)揮經(jīng)濟效能為主的用材樹種，應分齡組計價，幼齡林采用重置成本法測算，中齡林、近熟林采用“(歷史成本+30%)×林木資產(chǎn)評估值”測算，成過熟林采用林木資產(chǎn)評估法測算。林地經(jīng)營權(quán)應根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于合理調(diào)整林地使用費標準維護林區(qū)穩(wěn)定的通知》(閩政文〔2010〕158號)規(guī)定，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，確定林地租用金額。

2.2.2 合理確定生態(tài)公益林贖買順序

國家開展生態(tài)林贖買是一項利國惠民的重要舉措，但涉及面廣，事關(guān)林農(nóng)和村集體的切身利益，在工作層面既系統(tǒng)又復雜，要把好事辦好，需堅持統(tǒng)籌兼顧、分步實施的原則。具體做法：可先易后難、先急后緩、突出重點、相對集中地逐步推進，按照生態(tài)區(qū)位的重要性確定贖買順序。對世界自然遺產(chǎn)地、國家級自然保護區(qū)、閩江源頭保護地、建溪富屯溪兩岸和國務院批準的自然與人文遺產(chǎn)地優(yōu)先收購；其次為省級自然保護區(qū)、省級森林公園、省級水源保護區(qū)、重要濕地、大型水庫周圍、三線林和軍事禁區(qū)。

2.2.3 設(shè)立生態(tài)公益林政府贖買基金

生態(tài)公益林管理和保護是保障國土生態(tài)安全的重要舉措之一。各級政府將村集體和林農(nóng)所有的生態(tài)公益林所有權(quán)收歸國有是社會發(fā)展和實現(xiàn)生態(tài)文明的必然趨勢。隨著福建“生態(tài)省”建設(shè)的不斷推進，生態(tài)公益林的占有比例將逐年增大，國家贖買資金也隨之增加。如果只靠國家財政籌集贖買資金單一渠道，根本無法滿足贖買資金的需求，贖買工作將受到極大限制，甚至可能半途而廢。所以，建立國家生態(tài)公益林贖買基金是行之有效的主要途徑，可以通過征收生態(tài)補償費、實行碳匯交易補償機制、公開發(fā)行生態(tài)基金彩票和接受社會捐贈等渠道籌資，逐步構(gòu)建以政府財政投入為主、社會多渠道支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)融資體制，充實和壯大生態(tài)贖買專項基金。同時，健全完善正常增長機制，無論是財政專項資金，還是一般性財政轉(zhuǎn)移支付，都應當把生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)作為重要因素，充分考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，按照區(qū)域森林覆蓋率、有林地面積、生態(tài)林面積、重點生態(tài)功能區(qū)面積等要素，分配生態(tài)公益林贖買資金；加大對限制、禁止開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)的贖買資金額度。嚴格實行?？顚Ｓ?，確保生態(tài)公益林贖買工作有序且常態(tài)化地開展。

2.2.4 建立生態(tài)公益林贖買長效機制

生態(tài)公益林國家贖買是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到林區(qū)的穩(wěn)定與林農(nóng)的切身利益，建立一套行之有效的贖買制度是解決問題的關(guān)鍵。贖買制度不僅要考慮如何贖買集體和林農(nóng)所有的生態(tài)公益林，更應考慮保持林區(qū)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以科學的態(tài)度，根據(jù)地方社會經(jīng)濟發(fā)展狀況因地制宜地制定生態(tài)公益林贖買制度和置換、收購辦法，在政策、項目和資金上對重點區(qū)位林區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展進行重點扶持，改善其生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件，提倡發(fā)展林下經(jīng)濟，提高廣大群眾的經(jīng)濟收入，作為他們?yōu)閲疑鷳B(tài)文明建設(shè)做出貢獻的一種補償，維護生態(tài)林區(qū)的和諧、健康和穩(wěn)定。

2.2.5 推進生態(tài)公益林贖買工作

贖買工作能否順利展開是解決國土生態(tài)安全與林農(nóng)之間矛盾的關(guān)鍵。首先，各級政府需采取各種形式深入宣傳生態(tài)公益林建設(shè)意義，發(fā)動社會各界積極參與，強化保護意識。其次，生態(tài)公益林贖買計價標準不能單純用蓄積量這一指標來評價，而應由林分結(jié)構(gòu)、區(qū)位重要性及所發(fā)揮的生態(tài)效能等方面綜合決定，現(xiàn)階段沒有計價標準可以參照，建議開展生態(tài)林贖買嘗試和研究，選擇一些條件成熟的縣市作為試點，取得經(jīng)驗后，逐步推開，制定出切實可行的生態(tài)公益林贖買辦法。

3 生態(tài)公益林的保護對策

3.1 提高全社會生態(tài)公益林保護意識

生態(tài)公益林是閩北乃至下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重要支撐和保障，對改善閩北生態(tài)環(huán)境、抵御自然災害、保障社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。生態(tài)公益林的建設(shè)關(guān)系到百姓的切身利益和國土生態(tài)安全，是一項長期復雜的工作，需要全社會的支持與參與，需要提高全社會保護生態(tài)的積極性和自覺性，樹立全民保護生態(tài)公益林的意識，推動生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 優(yōu)化生態(tài)公益林布局

可以采用區(qū)劃調(diào)整的手段，不斷優(yōu)化生態(tài)公益林布局。對區(qū)位內(nèi)生態(tài)地位不重要，且為人工營造的針葉純林，逐步調(diào)出生態(tài)公益林，轉(zhuǎn)為商品林進行經(jīng)營；對區(qū)位外生態(tài)脆弱的林地和特種用途的林分，特別是天然闊葉林，應調(diào)入生態(tài)公益林范圍，加以保護和修復。區(qū)劃調(diào)整可優(yōu)先考慮置換手段，即將區(qū)位內(nèi)商品林同區(qū)位外的生態(tài)公益林同等置換；在置換手段不能實施情況下，征得林權(quán)所有者同意后，可采取收購手段購買區(qū)位內(nèi)商品林，計價方式可采用林木資產(chǎn)評估法。對區(qū)位外生態(tài)公益林中的天然林繼續(xù)作為生態(tài)公益林，對區(qū)位外生態(tài)公益林中的人工林應逐步調(diào)整為商品林。嚴格執(zhí)行征占用生態(tài)公益林地“占一補一”制度，把區(qū)位內(nèi)的商品林調(diào)補進來，建立生態(tài)公益林儲備庫。

3.3 健全生態(tài)公益林管護和經(jīng)營機制

對國家贖買的重點生態(tài)區(qū)位的生態(tài)林和商品林，統(tǒng)一撥交給國有林場等國有單位經(jīng)營管理，納入其經(jīng)營范圍。國有單位通過制訂科學的森林經(jīng)營方案，實施生態(tài)林修復工程，開展生態(tài)功能評價和提升防護能力技術(shù)研究，建立科學經(jīng)營示范片，全面推動生態(tài)公益林管護機制的升級轉(zhuǎn)型。

3.4 大力開展林分改造和森林撫育

實施封山育林，推行近自然改造經(jīng)營模式，結(jié)合景觀林分改造工程對成過熟林分進行適度擇伐，改善林內(nèi)衛(wèi)生和光照條件，促進自然更新形成復層林；對中、近成熟林分開展撫育間伐，伐去病腐木和被壓木；伐后林下補種紅豆杉、竹柏、閩楠等鄉(xiāng)土珍貴耐陰樹種，逐步培育成多樹種、多層次的復層林；對贖買的重點區(qū)位針葉商品林，進行強度間伐后，在林內(nèi)補植樟樹、閩楠、竹柏、紅豆杉、楓香、木荷等鄉(xiāng)土闊葉樹種，將人工純林逐步改造成針闊混交復層林，提高林分的生態(tài)功能和景觀功能。

3.5 落實生態(tài)公益林管護責任制

對贖買的商品林、生態(tài)林，及時劃入國有經(jīng)營區(qū)范圍，按生態(tài)林的經(jīng)營模式進行管理。重新區(qū)劃定界，設(shè)立明顯標志，聘用專職護林員加強巡查和日常監(jiān)管力度，發(fā)揮國有單位的管理職能，應用法律手段嚴厲打擊破壞、侵占和盜伐國有生態(tài)林的違法犯罪行為，保護和提升林分景觀質(zhì)量和生態(tài)防護功能。

4 小結(jié)

國家或政府采用林權(quán)置換和直接購買的方式將集體和個人所有的生態(tài)林收歸國有，撥交給國有林場等公益事業(yè)單位管理。通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、健全管護和經(jīng)營機制，達到提升公益林的生態(tài)功能和景觀功能的目的。充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)保護和國土安全的作用，緩解生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，推動“生態(tài)省”建設(shè)，最終實現(xiàn)生態(tài)文明的宏偉目標。

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2016-11-29 基金項目：2011年林業(yè)科研與技術(shù)專項資金資助項目(閩林計財【2011】86號)

余榮卓(1964-)，男，福建建甌人，高級工程師，從事森林資源培育和林木遺傳育種方面的研究，(電話)0599-888467757，(E-mail)1452552046@qq.com。

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.04.007

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A

1005-9709(2017)04-0036-04