高 敏

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710119)

【文化觀察】

由PX事件所引發(fā)的關(guān)于提升地方政府治理能力的思考

高 敏

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710119)

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾愈發(fā)凸顯和尖銳。隨著公眾保護(hù)環(huán)境和維護(hù)自身合法權(quán)益意識的增強(qiáng)，出現(xiàn)了環(huán)境群體性突發(fā)事件，每起群體突發(fā)事件都是對地方政府治理能力的考核。本文以福建省PX項(xiàng)目典型案例為基礎(chǔ)，探討如何提升政府的地方治理能力，其方法主要包括改革地方政府的行政文化和培育公民公共精神兩方面。

地方政府治理能力；PX事件；行政文化；公共精神

一、問題引入

近年來，全國各地大規(guī)模興建重化工企業(yè)，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的推動力，但也造成了多起環(huán)境污染事故。每一起環(huán)境污染事故都引發(fā)了一起群體性突發(fā)事件。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，因環(huán)境污染問題引發(fā)的群體事件正以年均29%的速度增長。[1]地方政府在招商引資時(shí)，需要認(rèn)真考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡。

改革開放以來，社會主體多元和利益分化成為必然，各利益群體間的沖突難以避免。于建嶸將近十年來中國的群體性事件劃分為以下五種類型：維權(quán)行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪。[2]由環(huán)境污染誘發(fā)的群體性事件屬于維權(quán)型抗?fàn)幨录3]目前，大部分的維權(quán)行動均為處于社會弱勢地位的群體由于合法權(quán)益受到侵害而引發(fā)的抗?fàn)幮袨椤4]

黨的十八屆三中全會提出：”全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵5]作為全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對于我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)具有深遠(yuǎn)意義。要提升地方政府治理能力，一方面應(yīng)優(yōu)化自身管理，提升管理理念；另一方面應(yīng)充分發(fā)揮市場主體和社會主體的主動性與積極性。

二、案例分析

(一)廈門PX項(xiàng)目事件

廈門PX項(xiàng)目事件，是指2007年福建省廈門市計(jì)劃在滄海半島興建對二甲苯項(xiàng)目時(shí)，遭到市民“散步”抗議的事件。我國加入WTO后，成為了全球第一紡織品出口國，紡織品對化纖的需求量極大，這推動了化纖品化工原料——PX的生產(chǎn)。為了降低生產(chǎn)成本，自行發(fā)展PX項(xiàng)目成為必然選擇。

2007年3月，該事件正式拉開帷幕，由中國科學(xué)院院士趙玉芬牽頭的105名全國政協(xié)聯(lián)名提案建議廈門PX項(xiàng)目遷址。6月初，部分市民聚集起來，以溫和的“散步”方式在市政門前表達(dá)了反對意見。與此同時(shí)，廈門市政府常務(wù)副市長宣布，決定緩建該項(xiàng)目。同時(shí)，利用短信、電話、電子郵件等一系列方式來傾聽民意。12月初，國家環(huán)?？偩值沫h(huán)境評估報(bào)告顯示，不宜在該地建設(shè)PX項(xiàng)目，原因在于該地面積狹小，布局存在沖突。緊接著，廈門市開啟網(wǎng)絡(luò)投票平臺，但是此平臺僅僅開放三天就被關(guān)閉。關(guān)閉之前的結(jié)果顯示，反對票數(shù)是支持票數(shù)的18倍。

廈門市政府于2007年12月啟動了兩次更加高效和直接的市民座談會。兩次的結(jié)果都高度一致，只有極少數(shù)人支持建設(shè)PX項(xiàng)目。抵制聲音中，也不乏有高校學(xué)者，他們發(fā)揮特長，將獨(dú)立環(huán)境測評數(shù)據(jù)和專業(yè)判斷作為反對依據(jù)。同年12月16日，福建省政府召開專題會議，最終決定遷建該項(xiàng)目。

PX項(xiàng)目遷建這一結(jié)果，說明廈門市民的抗?fàn)幦〉昧顺晒?。整個(gè)事件中，廈門市民通過合法、理性的方式表達(dá)了自身合理的訴求。廈門市政府選擇尊重民意，向民意靠攏，成功地化解了這次突發(fā)事件。在整個(gè)過程中，市政府利用一系列形式讓公眾參與進(jìn)來，盡可能多的傾聽了公眾的意見，真正突顯了治理的要義——公共精神。

(二)漳州古雷PX項(xiàng)目爆炸事故

2008年，福建省省政府決定將PX項(xiàng)目遷建至福建省漳州市古雷半島。為了避免該項(xiàng)目二次受到公眾抵制導(dǎo)致流產(chǎn)，不得不將該項(xiàng)目化名為“古雷重大石化項(xiàng)目”。2013年1月，環(huán)境保護(hù)部突然對漳州古雷PX項(xiàng)目開出處罰書，原因在于其未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)擅自開工，這意味著漳州古雷PX項(xiàng)目此時(shí)還未通過環(huán)境影響評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此消息令周圍居民感到十分不安。但是，該項(xiàng)目似乎未受到任何影響，依舊在2013年3月進(jìn)入到了試產(chǎn)階段。但僅僅在試產(chǎn)4個(gè)月后，2013年7月30日便發(fā)生了第一次爆炸事故。

2015年4月6日又發(fā)生了第二次特大爆炸事故，緊急轉(zhuǎn)移民眾超過14000人。據(jù)化工廠工人陳述，該化工廠采用的操作設(shè)備均為最低報(bào)價(jià)產(chǎn)品，不得而知這些操作機(jī)器是否通過了當(dāng)?shù)刭|(zhì)量監(jiān)督部門的檢查。整個(gè)事件中，周圍的漁民和種植戶也通過拒絕搬遷等方式進(jìn)行過抗議，但始終沒有形成一種合力來抵制自身可能面對環(huán)境污染與破壞的風(fēng)險(xiǎn)。

三、關(guān)于PX項(xiàng)目的反思

同是福建省的PX項(xiàng)目，為何廈門市的處理得到了廣泛好評，而漳州古雷半島的處置卻不盡如人意？這與廈門市政府和漳州市政府的不同處理方式及理念有較大關(guān)系。提升當(dāng)?shù)卣闹卫砟芰Γ瑥B門市政府給了我們啟示：優(yōu)化自身管理與發(fā)揮社會主體主動性兩手抓。

(一)優(yōu)化自身管理

自身管理的優(yōu)化分為硬件優(yōu)化和軟件優(yōu)化。硬件優(yōu)化在于地方政府行政機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，軟件優(yōu)化在于行政文化的重塑，二者互相促進(jìn)與影響。相比而言，行政體制的改革較于行政文化的改革更加迅速，而行政文化的變革往往比較遲緩。行政文化滯后的突出表現(xiàn)在行政官員很難打破思維定勢，放下手中權(quán)力。要想行政體制改革取得突破性進(jìn)展，則必須深化行政文化的改革，用行政文化的改革倒推行政體制改革?？v觀廈門市政府處理PX項(xiàng)目事件的效果來看，此次事件的圓滿解決離不開以下三個(gè)方面。

1.公開與透明

只有公開透明，才能保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)不受侵害，才能從根本上消除公眾的不滿與誤解。若地方政府拒絕向公眾公布有關(guān)石化項(xiàng)目的具體真實(shí)可靠信息，那么公眾由于不了解、不信任就會導(dǎo)致政府在開展活動過程中矛盾重重。在當(dāng)今發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政府很難控制輿論的發(fā)展，與其讓公眾在網(wǎng)絡(luò)上搜索真假混雜的消息，不如政府主動澄清與公開事實(shí)狀況。

2.協(xié)商與溝通

只有保持協(xié)商與溝通順暢，才能保障公眾的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)不受侵害，環(huán)境污染群體性突發(fā)事件爆發(fā)的重要原因在于決策層在決策過程中并未重視先期與公眾的溝通。若開展的項(xiàng)目存在環(huán)境污染安全隱患，公眾就是首當(dāng)其沖的受害者，因此缺乏與公眾充分的溝通無疑將導(dǎo)致此項(xiàng)目缺乏民意的支撐。因此，地方政府的決策一定要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上綜合考慮專家的意見、公眾的意見，只有如此才能做到科學(xué)決策、民主決策。

3.尊重與平等

不論是事前、事中還是事后，作為政府工作人員都應(yīng)該擺正姿態(tài)，給予公眾充分的尊重與平等。劉少奇在《如何正確處理人民內(nèi)部矛盾》節(jié)選中提到：處理群眾鬧事，“總的來講領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)官僚主義是引起鬧事的原因?！盵6]某些政府官員自恃手中握有權(quán)力，自覺高人一等，對待公眾頤指氣使，呼來喝去。在不平等的氛圍中怎能要求事態(tài)能夠順從民意得到妥善處理。政府作為處于強(qiáng)勢地位的主體，更應(yīng)該以尊重的態(tài)度對待公眾的訴求，以誠心誠意地?fù)Q得公眾的信賴。

(二)充分發(fā)揮社會主體的主動性與積極性

從本案例中可以看出，廈門市民和漳州古雷半島漁民的積極性、主動性存在較大的差距。漳州古雷半島居民顯得手足無措，沒有通過理性的方式盡可能多地爭取自身的合法權(quán)益。而廈門市民積極參與公共事物，具有批判精神和道義擔(dān)當(dāng)，以一種理性而又溫和的方式積極參與到抗議PX項(xiàng)目落戶廈門的行動中來。這種積極參與的表現(xiàn)，具有極強(qiáng)的公共精神。

所謂公共精神，是指人們關(guān)心和促進(jìn)公共利益的意識和行為。[7]帕特南通過對意大利進(jìn)行長達(dá)20年的實(shí)證研究得到公共精神與治理績效之間決定性的正相關(guān)性的結(jié)論。[8]正如密爾在《代議制政府》中指出：“當(dāng)每個(gè)公民只傾向于關(guān)注個(gè)人私利而忽略他所在群體的整體利益時(shí)，這種狀態(tài)下好的政府是不可能的?！盵9]公共精神的內(nèi)涵包括公共參與、公共責(zé)任、公共秩序，三者互相促進(jìn)，缺一不可。

1.公共參與

公共參與廣義上指的是公民不僅在政治上具有投票權(quán)利，且在公共生活中對公共事物和公共利益自發(fā)地關(guān)心并且付出相應(yīng)行動。其目的在于通過參與公共生活，使決策者在做出相應(yīng)決策的過程中能夠考慮自身合法權(quán)益使之不受侵害，同時(shí)確保決策者所做決策更加科學(xué)合理，在施行政策過程中也會更小地受到阻力與摩擦。美國學(xué)者薩繆爾·亨廷頓曾說過：“政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化的比例，當(dāng)政治參與程度高而政治制度化程度低時(shí)，擴(kuò)大的政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。”[10]

2.公共責(zé)任

公共責(zé)任指的是公眾在參與公共生活中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。人的責(zé)任意識產(chǎn)生于穩(wěn)定的文化積淀與倫理道德。責(zé)任感是人的社會屬性基本內(nèi)涵，具有責(zé)任意識才能保障做出負(fù)有責(zé)任的行為。公眾所應(yīng)具備的公共責(zé)任，不僅是制度和體系層面而言的他律，更是自我意識層面愿意具備責(zé)任感，在公共生活中做出負(fù)責(zé)任行為這種自律精神。

3.公共秩序

在日益開放和分化的社會中，如何更有效地凝聚社會資本使社會資本發(fā)揮最大化的效用，就需要一套共享規(guī)則與共享秩序。公民在參與公共生活時(shí)必須對公共生活準(zhǔn)則認(rèn)可和自覺遵守，且勸誡和制止破壞公共秩序與公共規(guī)則的人。缺乏規(guī)則意識只會使民主生活陷入危險(xiǎn)境地，出現(xiàn)如托克維爾在《論美國的民主》中所提到的“多數(shù)人的暴政”的局面。

[1]陽敏.如何緩解環(huán)境群體事件高峰？[J].南風(fēng)窗，2008，(3)：18-19.

[2][4]于建嶸.當(dāng)前我國群體性事件的主要類型及其基本特征[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(6)：114-120，160.

[3]劉德海.環(huán)境污染群體性突發(fā)事件的協(xié)同演化機(jī)制——基于信息傳播和權(quán)利博弈的視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2013，(4)：102-113，142.

[5]中央人民政府.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報(bào)，2013-11-16.

[6]劉少奇.劉少奇選集(下)[M].北京：人民出版社，1985.306.

[7][8]笪素林.社會治理與公共精神[J].南京社會科學(xué)，2006，(9)：92-97.

[9]約翰·斯圖爾特·秘爾.代議制民主[M].汪瑄，譯.北京：商務(wù)印書館，1982.26.

[10]塞繆爾·P·亨廷頓.變革社會的政治秩序[M].李盛平，譯.北京：華夏出版社，1998.56.

【責(zé)任編輯：周丹】

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1673-7725(2017)09-0070-03

2017-07-05

高敏(1991-)，女，陜西西安人，主要從事行政學(xué)研究。