張?zhí)N萍

(中共山東省委黨校校刊編輯部，山東 濟南 250103)

公平競爭審查視野下中國政府規(guī)制治理體系的構(gòu)建

張?zhí)N萍

(中共山東省委黨校?？庉嫴浚綎| 濟南 250103)

政府規(guī)制是在彌補市場缺陷的政策基點上，對企業(yè)行為和市場結(jié)構(gòu)進行的微觀干預，廣泛存在于各個國家的產(chǎn)業(yè)政策體系之中。我國傳統(tǒng)政府規(guī)制體系的強行政性、弱法治性，制約了規(guī)制激勵效能的實現(xiàn)，也在一定程度上限制和扭曲了市場競爭。當前，建設(shè)經(jīng)濟生態(tài)新體系，尋求經(jīng)濟發(fā)展新動能的時代要求在客觀上呼喚著我國政府規(guī)制治理體系要向市場化、法治化方向逐漸完善。2016年全面推開的公平競爭審查制度旨在塑造市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，從政策出臺的源頭消除引致規(guī)制實施不公平的誘因，為政府規(guī)制治理體系的構(gòu)建注入了新動力。在公平競爭審查視野下進行政府規(guī)制治理體系的完善，將有助于通過外部規(guī)制制度環(huán)境的優(yōu)化，促進各種所有制類型的企業(yè)提高內(nèi)部治理水平，進而增強產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)以及國際競爭力。

規(guī)制治理；公平競爭審查；政府規(guī)制；激勵效應(yīng)；經(jīng)濟生態(tài)新體系

一、前言

經(jīng)過近40年的改革探索，中國已經(jīng)確立并堅定了“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的社會主義市場經(jīng)濟的改革方向。在市場經(jīng)濟的制度框架中，公平競爭是維持市場秩序有效運轉(zhuǎn)的基本原則。營造公平競爭市場環(huán)境的核心問題在于如何界定政府對經(jīng)濟社會進行干預的可行性邊界，更好發(fā)揮政府作用。政府規(guī)制是政府對經(jīng)濟社會領(lǐng)域的微觀管理職能，旨在為市場運行及企業(yè)發(fā)展建立規(guī)則，確保市場的有序運轉(zhuǎn)，與重在保證經(jīng)濟穩(wěn)定與增長的宏觀調(diào)控政策一起構(gòu)成政府干預的兩種重要方式。當前，我國已經(jīng)進入到全面推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新時期，建設(shè)經(jīng)濟生態(tài)新體系，尋求經(jīng)濟發(fā)展新動能，激發(fā)微觀經(jīng)濟主體的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力，塑造更具活力的供給體系，實現(xiàn)有質(zhì)量有效率的可持續(xù)發(fā)展，是歷史賦予這一時代的鮮明特征。在新的歷史起點，政府干預面臨多方面的協(xié)調(diào)和適應(yīng)性問題，尤其是微觀層面的政府規(guī)制體系亟待尋求一條適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的革新之路。從約束政府機構(gòu)這一規(guī)制主體的行政行為入手推進政府規(guī)制體系市場化革新，規(guī)范和限制規(guī)制者的行動范圍,同時解決這些限制所帶來的沖突和矛盾，是實現(xiàn)政府規(guī)制成功轉(zhuǎn)型，建立有效的規(guī)制治理體系的關(guān)鍵突破口。約束政府在經(jīng)濟社會領(lǐng)域內(nèi)的行政行為，重在將政府權(quán)力限制在制度邊界、法律邊界之內(nèi)，需要從制度建設(shè)上、法律框架上進行系統(tǒng)性完善，將政府行為從無序引導至有序，從錯位引導至到位。公平競爭審查制度的出臺就是這種系統(tǒng)性完善舉措的關(guān)鍵一步，旨在從制度建設(shè)的角度約束政府行為，從而確立并鞏固競爭機制在市場體系中的基礎(chǔ)性地位。

2016年7月1日正式實施的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)標志著我國要在全國范圍內(nèi)建立公平競爭審查制度。公平競爭審查作為制度轉(zhuǎn)型層面上的一種創(chuàng)新和變革，基于是否違背市場經(jīng)濟秩序的原則，對行政權(quán)力產(chǎn)生一種制衡力量，以確保政府已經(jīng)以及即將出臺的各種產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策等產(chǎn)業(yè)干預手段都要以不破壞公平競爭和有序的市場環(huán)境為大前提。將公平競爭審查嵌入到政府規(guī)制體系建設(shè)中，從基本制度安排的角度來看，無論是對規(guī)制權(quán)力的配置、規(guī)制模式以及規(guī)制工具的選取等具體操作層面的變革，還是對產(chǎn)業(yè)規(guī)制效率的提高，乃至對我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，都將產(chǎn)生里程碑式的影響。

二、政府規(guī)制作為微觀干預手段廣泛存在于各個國家產(chǎn)業(yè)政策體系之中

政府規(guī)制(Government Regulation)也被譯為政府管制、政府或行政規(guī)制，這幾種表述在不同的學術(shù)文獻或政策文件中經(jīng)常被交替使用。規(guī)制的經(jīng)典涵義是指由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為*余暉：《受管制市場里的政企同盟》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2000年第1期。。規(guī)制主體為具有規(guī)制權(quán)力的公共行政主體(獨立的規(guī)制機構(gòu)或者各級政府機構(gòu))。規(guī)制權(quán)力隸屬于行政權(quán)力的范疇，被賦予部分立法權(quán)以及部分司法權(quán)，具有強制性、主動性、廣泛性、自由裁量性等特征。規(guī)制客體一般為企業(yè)、行業(yè)等微觀經(jīng)濟主體，具有遵從性、被動性、分散化、尋租性等特征。政府規(guī)制包括經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制、反壟斷規(guī)制等三種形式，涵蓋以下六種基本方式：進入規(guī)制、價格規(guī)制、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量規(guī)制、安全衛(wèi)生規(guī)制、環(huán)境污染規(guī)制以及合約條款規(guī)制等。一般來講，政府對經(jīng)濟運行體系的規(guī)制性干預可分為兩種情形：一是通過奠定對個人產(chǎn)權(quán)、自由契約的制度層面或者法律層面的保護，以維護經(jīng)濟主體的競爭特性，確保市場的有效運行；二是基于對國家戰(zhàn)略安全、自然壟斷、公共產(chǎn)品、外部性、信息不對稱等考慮，增強政府對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的控制，以維護國家安全或者保護消費者利益。經(jīng)濟學鼻祖亞當·斯密曾強調(diào)經(jīng)濟干預的重要性，主張以政府干預方式彌補市場的缺陷*④ 金碚：《總需求調(diào)控與供給側(cè)改革的理論邏輯和有效實施》，《經(jīng)濟管理》2016年第5期。。美國著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨也明確表示：“通過私有化和自由化把政府從經(jīng)濟中趕出去，……代表了一種對歷史的誤讀”*[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社 ，2007版，《前言》第7頁。。在經(jīng)濟社會實踐中，政府規(guī)制這一特殊的公共產(chǎn)品是一種客觀的普遍存在，作為對經(jīng)濟的微觀干預手段早已成為各種類型國家和地區(qū)的重要經(jīng)濟政策，即使是奉行經(jīng)濟自由主義的美國也不例外。不僅如此，在后金融危機時代謀求經(jīng)濟復蘇的當下，美國政府的規(guī)制權(quán)力仍在不斷增強，微觀規(guī)制的范圍和力度有進一步擴大的趨勢④。事實上，市場機制越發(fā)達的國家對高效率、高素質(zhì)的政府調(diào)節(jié)的要求就越強烈*李文彬：《我國行政管理體制改革的理論進展與路徑選擇——一個綜述》，《經(jīng)濟與管理評論》2015年第3期。。西方發(fā)達國家政府對國民經(jīng)濟體系尤其是對國有企業(yè)的控制、干預和影響是強有力的，根本原因在于國有資產(chǎn)存在于國有企業(yè)中，有充分體現(xiàn)國家意志的需要*⑦ 夏小林：《政企關(guān)系:有分有合——從國際視角評切割政企關(guān)系的“改革”陷阱》，《管理學刊》2015年第3期。。除此之外，在OECD國家中不僅存在影響廣泛的政府規(guī)制治理，而且非政府監(jiān)管機構(gòu)所肩負的責任也不可忽視。因此可知，作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的重要參與者，不同所有制形式的各類企業(yè)更是難以擺脫政府的宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制和社會責任等⑦。

三、經(jīng)濟生態(tài)新體系呼喚著政府規(guī)制治理體系的轉(zhuǎn)型

政府規(guī)制的核心要義是處理好政府與市場的作用邊界，在彌補市場缺陷的政策基點上，對企業(yè)行為和市場結(jié)構(gòu)進行微觀干預，與此同時要注意防止政府的不當規(guī)制和過度規(guī)制，預防或減少規(guī)制同謀、規(guī)制俘虜?shù)纫?guī)制失靈現(xiàn)象的發(fā)生，以達到保護和促進競爭、增進社會福利的終極目的。伴隨著西方發(fā)達國家的工業(yè)化發(fā)展歷程，規(guī)制實踐經(jīng)歷了“加強規(guī)制—放松規(guī)制—再規(guī)制與規(guī)制放松并存—規(guī)制復興”的演變過程，以規(guī)制復興為主題的全球性規(guī)制改革浪潮正在逐漸上演。作為最大的新興工業(yè)化國家，我國的政府規(guī)制革新也一直在路上。十八屆三中全會以來，以市場為導向的經(jīng)濟體制改革進入全面深化階段，經(jīng)濟生態(tài)新體系已初見端倪。在今后相當長的一段時期內(nèi)，如何落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各項舉措、尋求經(jīng)濟發(fā)展新動能將貫穿國民經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域。這項戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的突破口在于如何破解推動改革所面臨的復雜利益掣肘局面，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。改革的重點在于厘清政府與市場的關(guān)系，這是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能的攻堅之舉，與政府規(guī)制的核心要義恰好契合。因此可知，政府規(guī)制革新具有重要的戰(zhàn)略性意義，新經(jīng)濟時代呼喚著規(guī)制治理模式的加速轉(zhuǎn)型，這將是我國建設(shè)經(jīng)濟生態(tài)新體系的重要發(fā)力點。

(一)我國的傳統(tǒng)政府規(guī)制體系具有強行政性、弱法治性

與國外發(fā)達市場經(jīng)濟國家源于對市場失靈的糾正不同，我國的政府規(guī)制體系建基于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，是與社會主義初級階段的制度稟賦以及工業(yè)化進程相匹配的，具有強行政性、弱法治性。所謂強行政性，在我國的規(guī)制實踐中主要表現(xiàn)為以下五個方面：一是規(guī)制目的除了維護國家利益、社會利益之外，更多地是對部門或地區(qū)利益的狹隘性保護，是通過嚴格的科層式行政管理程序?qū)崿F(xiàn)的；二是規(guī)制權(quán)力覆蓋的產(chǎn)業(yè)范圍廣并且自由裁量權(quán)限大，不僅涉及需要政府給予適度保護性補貼的自然壟斷行業(yè)，而且人為設(shè)置了大量區(qū)域壁壘、行業(yè)壁壘，造成嚴重的行政壟斷格局，導致了自然壟斷行業(yè)的范圍經(jīng)濟屬性弱化而行政色彩深厚，地方保護主義盛行，國民經(jīng)濟的發(fā)展活力受到體制性抑制；三是規(guī)制手段多以補貼在位壟斷國有企業(yè)、限制中小民營企業(yè)進入為主；四是規(guī)制工具多以價格規(guī)制為主，價格聯(lián)盟、操縱市場定價等問題較為突出；五是規(guī)制形式主要以經(jīng)濟性規(guī)制為主，社會性規(guī)制、反壟斷規(guī)制嚴重供給不足，相關(guān)規(guī)制措施形同虛設(shè)，并且執(zhí)行乏力。

所謂弱法治性，在我國的規(guī)制實踐中主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是欠缺依法規(guī)制的現(xiàn)代規(guī)制理念，規(guī)制權(quán)限、規(guī)制程序與法治框架的互動與整合尚未有效實現(xiàn)；二是規(guī)制主體的地位尷尬，多隸屬于行業(yè)主管部門，缺乏獨立性以及法律授權(quán)，沒有走出規(guī)制機構(gòu)行政化的路徑依賴；三是規(guī)制契約多以部門法規(guī)的形式出臺，盡管最終也由全國人大審議通過，但是規(guī)制立法多由各專門委員會委托國務(wù)院各行業(yè)主管部門起草，而各主管部門是在不公開的狀態(tài)下進行的*宋敏、楊慧：《中國規(guī)制治理的制度性缺陷及其改革模式》，《中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)》2012年第4期。。規(guī)制執(zhí)法更是具有較大的隨意性和不透明性。規(guī)制立法以及執(zhí)法的全過程容易出現(xiàn)黑箱操作、濫用規(guī)制權(quán)力的現(xiàn)象。四是《反壟斷法》《反不正當競爭法》等反壟斷規(guī)制的制度性抓手并未實質(zhì)性發(fā)揮其遏制行政性壟斷的作用。

(二)經(jīng)濟生態(tài)新體系呼喚政府規(guī)制治理體系的市場化、法治化轉(zhuǎn)型

伴隨著新一輪科技進步和產(chǎn)業(yè)革命，以新舊動能轉(zhuǎn)換為主線的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在深入推進。在此具有重要歷史意義的改革進程中，以信息網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)智能化、平臺生態(tài)化發(fā)展為特征的經(jīng)濟生態(tài)新體系逐漸孕育成熟。經(jīng)濟生態(tài)新體系的重塑主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)等經(jīng)濟新業(yè)態(tài)呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好勢頭，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度調(diào)整的帶動作用逐漸增強；二是以云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能制造等為代表的新技術(shù)加速了各產(chǎn)業(yè)的跨界互動，改變著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的組織方式以及商業(yè)服務(wù)模式，出現(xiàn)了智慧產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)跨界融合的新趨勢；三是分享經(jīng)濟、移動互聯(lián)、移動支付等已經(jīng)深層次地應(yīng)用于社會經(jīng)濟生活各個領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)濟新模式推動著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級*李唐寧：《新經(jīng)濟正重塑經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)》，《經(jīng)濟參考報》2016年9月26日。，社會財富的創(chuàng)造形式開始發(fā)生質(zhì)的變化。

經(jīng)濟生態(tài)新體系的優(yōu)化發(fā)展需要統(tǒng)一開放、公平競爭的市場秩序作基本支撐，這是一項根本性的制度基礎(chǔ)，更是集聚發(fā)展新動能的高能催化劑。然而，在傳統(tǒng)強行政性、弱法治性規(guī)制體系的影響下，競爭被限制、被扭曲，競爭性市場體系的建設(shè)被放緩。建設(shè)經(jīng)濟生態(tài)新體系、新舊發(fā)展動能加速轉(zhuǎn)換的時代新要求呼喚著政府規(guī)制體系的市場化、法治化轉(zhuǎn)型：一是部分不合理的規(guī)制性行業(yè)壁壘橫亙于經(jīng)濟生態(tài)新體系培育過程中，政府與市場、壟斷行業(yè)與消費者、科技進步與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間產(chǎn)生并累積了諸多復雜性、多樣性矛盾；二是囿于復雜利益格局逐漸固化的趨勢，傳統(tǒng)政府規(guī)制體系強行政性、弱法治性特征逐漸僵化，向市場化、法治化方向轉(zhuǎn)型的步履遲緩，這在一定程度上加劇了新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的難度、減緩了科技創(chuàng)新與實體經(jīng)濟融合發(fā)展的速度，無形中減損了整個社會的福利總量。

經(jīng)濟生態(tài)新體系客觀上要求市場在資源配置中居于決定性地位，關(guān)鍵在于厘清政府和市場的作用邊界，在此基礎(chǔ)上，逐漸清除妨礙生產(chǎn)力發(fā)展的各種規(guī)制性束縛，創(chuàng)建規(guī)制治理新體系，為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級騰挪空間；經(jīng)濟生態(tài)新體系更加強調(diào)約束好政府機關(guān)的各項規(guī)制權(quán)力，沿承市場化、法治化的方向進行去行政化改革，遵循公共利益最大化的基本原則尋求最佳規(guī)制合約、優(yōu)化規(guī)制模式、正確選取激勵性規(guī)制工具；經(jīng)濟生態(tài)新體系呼喚著政府對市場的微觀干預職能的歸位，鼓勵各種所有制類型企業(yè)間的競爭與合作，引導具有范圍經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟、集約經(jīng)濟特性的企業(yè)提高國際競爭力，取消或減少屬地企業(yè)的不合理補貼；經(jīng)濟生態(tài)新體系將引領(lǐng)從方案設(shè)計、制定、落實到監(jiān)督、考核等規(guī)制體系的全過程，圍繞法律規(guī)范和市場規(guī)范展開，這意味著政府將要采取多種多樣的方法與被規(guī)制者展開互動，以促進規(guī)制的有效性和合法性*② [美] 奧利·洛貝爾：《作為規(guī)制治理的新治理》，宋華琳、徐小琪譯，馮中越：《社會性規(guī)制評論》第2輯，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2014年版，第127～145頁。，而被規(guī)制的各種經(jīng)濟主體均合法、積極地參與到規(guī)制工作之中，而無需訴諸于放松規(guī)制②。規(guī)制者稅收最大化或者社會福利最大化的規(guī)制目標，受規(guī)制企業(yè)利潤最大化目標以及消費者追求消費者剩余最大化目標，均得到基本滿足。

四、公平競爭審查制度的實施為政府規(guī)制治理體系的完善注入新動力

在聚焦經(jīng)濟生態(tài)新體系建設(shè)的當下，強調(diào)規(guī)制決策的合法性、有效性將是完善政府規(guī)制治理體系的主要方向，將更為關(guān)注規(guī)制工具的市場效率，明顯有別于傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制模式。決定規(guī)制范式成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素有以下三個方面：一是將作為規(guī)制主體的各級政府形塑成遵從市場規(guī)律、法律規(guī)范的經(jīng)濟主體。將以“政府本位”為核心的規(guī)制路徑依賴逐漸轉(zhuǎn)換成以“市場本位”為核心，著力破除地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷；二是通過對內(nèi)部過程和組織動力的持續(xù)關(guān)注，全面檢視規(guī)制體系的設(shè)計、變更、實施全過程。利用法律、部門法規(guī)這些有形的禁令，同時塑造規(guī)制者以及被規(guī)制者雙方的行為規(guī)范，構(gòu)建各級政府和各種所有制類型企業(yè)平等、共贏的契約關(guān)系；三是對規(guī)制治理體系進行非強制性再塑造。規(guī)制政策環(huán)境要具有靈活性，可以給予企業(yè)更多的創(chuàng)新激勵和創(chuàng)新空間，著力創(chuàng)設(shè)一個被規(guī)制主體尤其是民營經(jīng)濟主體主動參與和對話的市場氛圍。這就要求作為規(guī)制者的政府部門及時進行適應(yīng)性調(diào)整，以回應(yīng)市場需求，培育更有效率的可競爭性市場，探求最有效的規(guī)制方式，容許更靈活的規(guī)制。而作為被規(guī)制者的各經(jīng)濟主體也需要加強反思性規(guī)制，將自我規(guī)制作為核心要素納入現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)體系之中。

因此，實現(xiàn)政府規(guī)制治理體系的成功轉(zhuǎn)型，一是要充分正視我國普遍存在的損害競爭的政府干預行為。這種對競爭的限制乃至扭曲在一定程度上是因為并未從制度設(shè)計的進路來考慮微觀干預對競爭性市場秩序影響的合理性；二是要客觀承認規(guī)制政策制定、執(zhí)行上的不完備。由于認知上的局限性，以法律契約或以行政法規(guī)形式存在的規(guī)制合約在不同程度上存在著某種不完備性，并且規(guī)制者作為有限理性個體也面臨著各種決策偏差。因此，實現(xiàn)政府規(guī)制體系的一般均衡狀態(tài)，最為緊要的是創(chuàng)設(shè)一個公平競爭的市場環(huán)境，而不是歧視性政策的出臺。

競爭可以帶來發(fā)展和效率，是市場經(jīng)濟的核心秩序；而公平競爭則是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。營造公平競爭的市場環(huán)境，除了在指導思想上高度重視之外更需要具體的實施細則來作制度保障。從2015年3月開始醞釀探索實施公平競爭審查制度，到2016年7月正式實施，僅歷時16個月的時間，彰顯了我國創(chuàng)設(shè)公平競爭的市場環(huán)境、規(guī)范政府行為、遏制市場扭曲的決心。公平競爭審查制度是在國家層面對公平性競爭市場秩序所作的一項頂層制度設(shè)計，更是基于國家治理結(jié)構(gòu)安排的制度革新。維護公平性競爭市場秩序，意味著在市場規(guī)律和政府權(quán)力之間不是零和博弈的關(guān)系，而是要讓市場和政府各歸其位，明確競爭政策的優(yōu)先地位，重要的是避免和減少政府的不當干預，充分發(fā)揮好政府和市場的合力，實現(xiàn)政府和市場這“兩只手”的良性互動。公平競爭審查制度的推進旨在塑造市場和企業(yè)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，這一改革目標是否順利實現(xiàn)，關(guān)鍵在于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，重在約束政府在市場運行機制中的行為。具體而言，《意見》針對“市場準入和退出、商品和要素自由流動、具體的生產(chǎn)經(jīng)營成本和行為”等領(lǐng)域劃分了4大類18個小類，對政府行為進行審查，這些審查范圍全覆蓋了產(chǎn)業(yè)規(guī)制領(lǐng)域。從各項政策尤其是產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定之前入手進行公平競爭審查，充分考慮政策的執(zhí)行對市場競爭秩序是否產(chǎn)生不良影響，對不具有限制競爭效果的相關(guān)政策可以允許制定實施，對那些具有限制競爭效果的則不予出臺或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺。

公平競爭審查制度從尊重市場、維護公平競爭的視角來審視存續(xù)或即將出臺的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策以及產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為，力求創(chuàng)建競爭、包容、開放的市場環(huán)境。這與我國加強政府規(guī)制有效治理，并且力求體現(xiàn)出保護公共利益的初衷要求恰好吻合。公平競爭審查制度的實施將從制度制定的源頭消除引致規(guī)制實施不公平的誘因，為政府規(guī)制治理轉(zhuǎn)型提供了制度上的準備，注入了新動力。在公平競爭審查視野下進行政府規(guī)制治理體系的創(chuàng)建，第一，有助于明確并堅定競爭政策和政府規(guī)制共存共融*肖竹：《競爭政策與政府規(guī)制：關(guān)系、協(xié)調(diào)及競爭法的制度構(gòu)建》，北京：中國法制出版社， 2009版，第28～29頁。的基本原則。在塑造競爭性市場環(huán)境的前提下加強政府規(guī)制治理體系建設(shè)，尤其是要加強社會性規(guī)制、反行政壟斷規(guī)制的力度。這意味著要將規(guī)制治理體系回歸至提高經(jīng)濟效率、增加消費者剩余、增進社會福利的理性框架中來，與之相悖的規(guī)制政策、規(guī)制措施、規(guī)制模式、規(guī)制工具，需要借助公平競爭審查的制度性排查堅決予以改進、撤銷或廢止，并作為一項常效制度納入經(jīng)濟生態(tài)新體系建設(shè)中；第二，在規(guī)制設(shè)計、實施等操作層面切實引入公平競爭審查，有助于防止規(guī)制權(quán)力的濫用。在識別、清理阻礙競爭發(fā)展的傳統(tǒng)規(guī)制措施的同時，要以市場化、法治化為原則，以提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效率為導向，以公平競爭審查全過程介入為依托，加快規(guī)制治理新體系的建設(shè)；第三，借助公平競爭審查手段有利于激勵性規(guī)制工具精準并且有效地選取。精準有效的激勵性規(guī)制給予被規(guī)制企業(yè)競爭壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營效率的正面誘因，激勵企業(yè)主動降低成本、提高內(nèi)部效率，促使各種類型的企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)在規(guī)制合同的激勵強度和超額利潤之間進行權(quán)衡。通過完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的激勵、企業(yè)家行為的激勵、技術(shù)創(chuàng)新的激勵來提高政府規(guī)制治理績效，以此抑制道德風險、逆向選擇等市場失靈的出現(xiàn)，實現(xiàn)激勵相容約束；第四，借助公平競爭審查手段有利于破除壟斷行業(yè)的X—非效率。由于缺少市場競爭的約束，自然壟斷以及行政壟斷行業(yè)缺少外部壓力，必然會放松企業(yè)內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新,出現(xiàn)X—非效率，這種生產(chǎn)和管理過程中的低效率都會增加企業(yè)成本。通過可以自由進入和退出的可競爭市場的有效塑造,高企的非正常成本很可能會吸引效率更高的潛在競爭者進入市場,提供更有競爭力的產(chǎn)品或服務(wù)，帶來經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。

五、以公平競爭審查手段為抓手推進政府規(guī)制治理體系的完善

以公平競爭審查制度為抓手推進政府規(guī)制治理體系的完善，最為根本的是為各類企業(yè)尤其是中小型民營企業(yè)塑造自主經(jīng)營、公平競爭的經(jīng)濟環(huán)境。2017年始，公平競爭審查制度要在國家層面全面推開，值此改革契機，政府規(guī)制治理體系改造將取得實質(zhì)性進展，有助于將規(guī)制權(quán)力真正約束至法律框架之內(nèi)；有助于將傳統(tǒng)的政府主導型經(jīng)濟發(fā)展模式引導至市場主導型經(jīng)濟發(fā)展模式；有助于通過外部規(guī)制制度環(huán)境的優(yōu)化，促進各種類型企業(yè)提高內(nèi)部治理水平，進而增強產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)以及國際競爭力*趙惠芳等：《政府干預對地方國有企業(yè)內(nèi)部控制有效性的影響研究》，《江西財經(jīng)大學學報》2015年第2期。。

一是以公平競爭審查為抓手，督促政府機關(guān)在規(guī)制政策設(shè)計、實施過程中對是否存在市場失范行為首先進行自我審查，進而考慮是否設(shè)計了最優(yōu)化的激勵舉措。重點審查在規(guī)制準行政立法、規(guī)制行政執(zhí)法和規(guī)制準行政司法行為的過程中，是否存在諸如規(guī)制不作為、規(guī)制權(quán)力濫用、規(guī)制程序瑕疵、規(guī)制行為有失公正等行政違法行為，必要時付諸司法審查，強化責任追究。公平競爭審查將從法律規(guī)范意義上促使規(guī)制設(shè)計的改進，以此勾勒出政府與被規(guī)制市場主體的行動范圍均限定在于市場機制之內(nèi)，并且置于動態(tài)監(jiān)管之中。

二是以公平競爭審查為抓手，重點審查政府規(guī)制的公平性，多階段全過程地貫穿于規(guī)制進路的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制模式是建基于政府部門擁有完備的市場知識、信息技術(shù)、專業(yè)技能假設(shè)基礎(chǔ)上的，但是這一假設(shè)與實際運行是相悖的，由于信息不對稱、市場多樣性、利益格局的變化等因素，政府對市場信息的捕捉是滯后的甚至是不完全的。應(yīng)對經(jīng)濟生態(tài)新體系的建設(shè)新要求，提升政府規(guī)制的有效性，更需要加強規(guī)制主體的自我規(guī)制，塑造規(guī)制的合法秩序，這也是對不斷變化的經(jīng)濟社會環(huán)境加以快速、靈活回應(yīng)的需要。

三是以公平競爭審查制度為抓手，建立規(guī)制權(quán)力清單制度。對產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策進行公平競爭審查，避免規(guī)制政策在政策制定、政策執(zhí)行過程中的隨意性和任意性，“有權(quán)不得任性”，要將政府對經(jīng)濟的微觀規(guī)制權(quán)限理性收縮至市場失靈地帶，規(guī)制權(quán)力回歸至維護市場公平競爭秩序的本位，在法律法規(guī)的邊界內(nèi)更好地完成保護市場主體私人利益以及社會公共利益的政策使命*張秋華：《論政府經(jīng)濟管理權(quán)的理性收縮——以有限政府理論為分析框架》，《東北師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年第6期。。在公平競爭審查制度強力推行的政策視野下，建立規(guī)制權(quán)力清單制度，促進政府在產(chǎn)業(yè)干預方面依法履行其微觀規(guī)制職能、消除權(quán)力設(shè)租尋租空間*王彥明、王業(yè)輝：《旅游業(yè)規(guī)制視域下政府權(quán)力清單制度的完善》，《江漢論壇》2016年第6期。。通過制度層面的精心構(gòu)建以及政策執(zhí)行層面的全鏈條貫徹，各級政府機關(guān)對內(nèi)要清查和梳理好各自的規(guī)制權(quán)力，對企業(yè)、對社會更要作出有效力的承諾，維護好公平競爭的市場環(huán)境。

四是第三方評估應(yīng)作為政府規(guī)制治理體系構(gòu)建的必選項。在規(guī)制政策的制定、實施、修訂過程中，要適時引入第三方評估，借助社會組織的專業(yè)性以及自覺擔當治理經(jīng)濟社會的責任意識，增強各行業(yè)協(xié)會、非政府組織(NGO)、社會民眾等各利益相關(guān)方的參與程度，增加規(guī)制政策實施全過程的公平性和公開性。第三方評估的實質(zhì)性介入產(chǎn)業(yè)規(guī)制行為全過程，有助于將規(guī)制主體的承載者由政府這一唯一主體逐漸演變?yōu)槎嘣W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)*楚迤斐：《政府職能的進化:邏輯與歷史統(tǒng)一的維度》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年第1期。，在政府發(fā)揮主導作用的基礎(chǔ)下，各行業(yè)協(xié)會、非政府組織(NGO)、社會民眾將成為重要的規(guī)制參與力量；有助于將我國由強規(guī)制范式逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)制治理格局，在“規(guī)制治理”語境下，多元主體之間既具有資源上的相互依賴性，又具有溝通交流上的網(wǎng)絡(luò)合作性*顏佳華、歐葉榮：《有效的政府治理:基于行政文化創(chuàng)新視角的分析》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》，2016年第3期。；并將有助于提高規(guī)制治理的有效性、協(xié)同性和透明度，有效監(jiān)督消費者的利益少受或不受侵害，防止有害的政府俘虜，將經(jīng)濟效率的減損降到最低程度。

張?zhí)N萍，女，中共山東省委黨校校刊編輯部副教授，研究方向為政府規(guī)制、國企改革、社會主義經(jīng)濟理論與實踐。

F069.9

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1002-3909(2017)05-0081-06

[責任編輯趙麗娜]