張勁松

（南京審計(jì)大學(xué)，南京 210000）

城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類研究

張勁松

（南京審計(jì)大學(xué)，南京 210000）

城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類必須具備以下條件：全面取消城市公共垃圾筒，生活垃圾處置付費(fèi)并強(qiáng)制分類裝袋，生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)收集，垃圾由具有資質(zhì)的專業(yè)公司依法依規(guī)運(yùn)輸和處置。但是，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，我國城市生活垃圾強(qiáng)制分類的難度很大：一是按規(guī)定完成任務(wù)的時(shí)間非常緊迫，而我們當(dāng)前缺乏足夠的準(zhǔn)備；二是缺乏良好的社會(huì)環(huán)境；三是沒有形成足夠的輿論認(rèn)知；四是沒有足夠的“嚴(yán)苛”法律規(guī)定作保障。為此，其實(shí)踐推進(jìn)必須以法治為基本保障，以政府為推進(jìn)主體，以全民參與為必要手段，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為思維遵循，以因地制宜為方法指導(dǎo)。

生活垃圾，強(qiáng)制分類，城市，政府，居民

2017年3月30日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（下文簡稱《方案》），指出直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市以及第一批生活垃圾分類示范城市的城區(qū)將先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，該項(xiàng)工作的實(shí)踐推進(jìn)也隨之提上了議事日程。根據(jù)《方案》的要求，到2020年底，基本建立垃圾分類的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。這個(gè)目標(biāo)要在未來三年內(nèi)完成，任務(wù)十分艱巨，若不采取創(chuàng)新措施，有些省會(huì)城市將難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到目標(biāo)。從成功實(shí)現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類的一些發(fā)達(dá)國家及我國臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)來看，我國城市（本文所指的城市特指大陸范圍）生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施的難度很大，如實(shí)施的時(shí)間緊迫，宣傳不足，社會(huì)認(rèn)知度不高，法律也沒跟進(jìn)。筆者認(rèn)為，城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類必須以強(qiáng)制性法律作保障，這是該項(xiàng)工作在實(shí)踐推進(jìn)中的必然選擇。除此之外，政府推進(jìn)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜等，也是城市垃圾治理中不可或缺的幾項(xiàng)重要措施。

一、城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類的必要條件

《方案》提出，推進(jìn)生活垃圾分類要遵循減量化、資源化、無害化原則，加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成垃圾分類制度。這樣的分類制度，是一個(gè)全面的嚴(yán)密的系統(tǒng)，需要配套的法律作保障。根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，如下方面是實(shí)施強(qiáng)制分類的必要條件：

（一）全面取消城市公共垃圾筒

目前，我們的城市對(duì)待生活垃圾主要采取混合收集方法。其具體做法是，“在居民區(qū)一般都建有專門的垃圾堆放處或放置垃圾桶，居民將家中垃圾裝袋放入其中，每天由環(huán)衛(wèi)工人或垃圾車將這些垃圾運(yùn)往垃圾中轉(zhuǎn)站；在公共場(chǎng)所或馬路兩邊，分段設(shè)置垃圾箱，由專人定時(shí)清理”〔1〕。垃圾混裝方式簡便易行，一直以來為世界許多國家所采用。一些發(fā)達(dá)國家在城市生活中早期處置生活垃圾也經(jīng)歷過這個(gè)階段。但是，這種垃圾處置方式的缺陷也是不容忽視的，如大大降低了垃圾可用物質(zhì)的回收利用率，也不利于垃圾的資源化及垃圾后期處置。因此，發(fā)達(dá)國家及一些地區(qū)在完成混裝處置垃圾階段的任務(wù)之后，紛紛采取更高層次的“垃圾分類”措施。

發(fā)達(dá)國家實(shí)施垃圾分類的共同經(jīng)驗(yàn)是，強(qiáng)制實(shí)施生活垃圾分類后，除了車站碼頭、商場(chǎng)等特殊公共場(chǎng)所以外，全面取消城市公共垃圾桶（筒）。這一舉措并不是垃圾處置的退步，而是強(qiáng)制垃圾分類的必要條件。垃圾處置靠自覺不可靠，自愿自覺地分類垃圾，提倡是可以的，但它缺乏可操作性，只有強(qiáng)制性措施才是最有力的保障。也只有取消公共垃圾桶后，后續(xù)的強(qiáng)制措施才能跟進(jìn)并順利施行。這是由“垃圾處理”提升到“垃圾管理”的重要一步。為此，我國臺(tái)灣在1996年就開始執(zhí)行“垃圾不落地”措施，沒有公共垃圾桶，實(shí)行垃圾集中收集。

（二）生活垃圾處置付費(fèi)并強(qiáng)制分類裝袋

其一，個(gè)人、家庭處置生活垃圾必須付費(fèi)。世界上成功的經(jīng)驗(yàn)是：實(shí)行垃圾專用袋制度，由用戶購買使用。在取消城市公共垃圾桶之后，生活垃圾強(qiáng)制分類的下一個(gè)環(huán)節(jié)就是垃圾處置付費(fèi)，垃圾處置費(fèi)通過垃圾袋來收取。垃圾處置的付費(fèi)制度符合生態(tài)建設(shè)“誰污染誰付費(fèi)”的基本原則。處置垃圾需要付出極大的成本，免費(fèi)的公共垃圾桶置于城市街邊，這只是垃圾處置的初級(jí)階段，它雖然能解決不亂扔垃圾問題，但不利于垃圾的資源化利用。

其二，推行垃圾專用袋的使用，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制分類。垃圾分類裝袋，這才是強(qiáng)制分類的重要一環(huán)。如何具體地裝袋，發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷了一個(gè)很長時(shí)間的試驗(yàn)、試運(yùn)行過程，政府也組織人員手把手地教導(dǎo)居民。

在實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格垃圾分類的國家或地區(qū)生活過一段時(shí)間的人，大多數(shù)都可能在這個(gè)方面有著深刻認(rèn)識(shí)。人們有時(shí)候認(rèn)為自己有關(guān)垃圾分類的知識(shí)已經(jīng)很豐富了，可能在國內(nèi)一些試行分類的城市初步試驗(yàn)過分類，但是，當(dāng)人們?cè)谏顚?shí)踐中進(jìn)行分類的時(shí)候，有時(shí)仍然會(huì)手足失措。成功實(shí)行垃圾分類的國家和地區(qū)，對(duì)這一環(huán)節(jié)往往是零容忍的，這也是我們常從這些國家的相關(guān)報(bào)道以及民間的認(rèn)知中可以看到旅居海外的華人經(jīng)常因垃圾裝袋不達(dá)標(biāo)被他人詬病的原因。

（三）生活垃圾要定時(shí)定點(diǎn)收集

取消公共垃圾桶之后，生活垃圾不能再隨意處置了，必須由專業(yè)環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)（企業(yè)）定時(shí)定點(diǎn)收集。為此要嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲懲處亂扔垃圾行為。分類之后，就進(jìn)入了收集環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)需要用“苛法”來規(guī)定，我們長期形成的想什么時(shí)候扔就什么時(shí)候扔的習(xí)慣得改變，必須由專業(yè)部門定時(shí)定點(diǎn)收集，錯(cuò)過收集時(shí)間段的人需要各自儲(chǔ)存等待下次收集。在收集過程中，若亂扔垃圾，或不做嚴(yán)格分類，或不用專用垃圾袋分裝，都會(huì)被拒收。在一些國家或地區(qū)，亂扔垃圾者若被定點(diǎn)地區(qū)的攝像設(shè)施抓拍到，將會(huì)受到處罰，后果嚴(yán)重者甚至?xí)恍姓辛簟?/p>

（四）垃圾由具有資質(zhì)的專業(yè)公司依法依規(guī)運(yùn)輸和處置

垃圾也是資源，放置在正確的位置，就可以被有效地利用，即使無用的生活垃圾，也可以得到正確的處置，如焚燒等。

收集到的垃圾，最后需要由專業(yè)的公司依法依規(guī)處置。分類后的垃圾有的就是可以再生的資源，正確的收集和運(yùn)輸?shù)较鄳?yīng)的地方，既可以實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，也可以補(bǔ)充專業(yè)公司收集過程中的資金投入，這是垃圾資源化的階段，這個(gè)階段可使垃圾成為有利可圖的資源。

在分類、回收之后，有些生活垃圾必須得到全面焚燒，實(shí)現(xiàn)“零”填埋?！啊恪盥瘛笔桥_(tái)北北投焚燒廠的提法，即焚燒后幾乎沒有需要填埋的垃圾。一部分可回收資源被回收之后，更多的生活垃圾將被處置。這個(gè)階段，世界各國的通例是焚燒與填埋。焚燒后的物質(zhì)可以做成如水泥一樣磚塊類的東西，比如我國蘇州城市路面上的磚很多就是由這種東西做的。垃圾分類越詳細(xì)，最后留下的生活垃圾越容易處理。一般來說只留下部分固體垃圾需要焚燒和填埋。在臺(tái)北，因?yàn)榻?jīng)過長期嚴(yán)格分類之后，焚燒的量越來越少，遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)產(chǎn)能，甚至于周邊城市的垃圾都運(yùn)往臺(tái)北處置。

上述四個(gè)方面是已經(jīng)實(shí)施垃圾分類的國家或地區(qū)都遭遇過的難點(diǎn)問題，我國強(qiáng)制分類也會(huì)遭遇到這些問題，對(duì)我國來說，解決這些問題面臨的難度將更大?！斗桨浮穼?duì)此沒有嚴(yán)格要求，多為一些倡導(dǎo)性的建議，如“引導(dǎo)居民逐步養(yǎng)成主動(dòng)分類的習(xí)慣”等。我國許多城市多年前就倡導(dǎo)垃圾分類了，但效果有限。向成功實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類的國家和地區(qū)學(xué)習(xí)，是城市政府的當(dāng)務(wù)之急。

二、城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類面臨困難的原因

對(duì)城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類，看似簡單，實(shí)則極難推行，已經(jīng)成功實(shí)施強(qiáng)制分類的國家和地區(qū)莫不例外。我國城市當(dāng)前正在實(shí)施的生活垃圾強(qiáng)制分類也是如此。究其原因，主要有如下幾個(gè)方面：

（一）按規(guī)定完成任務(wù)的時(shí)間非常緊迫，而我們當(dāng)前缺乏足夠的準(zhǔn)備

根據(jù)《方案》對(duì)城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類的實(shí)施時(shí)間段要求，面臨的任務(wù)重，時(shí)間非常緊迫。

其一，我們制定了一個(gè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)“不可能完成”的任務(wù)。2020年很快就要到來，可我們并沒有為生活垃圾強(qiáng)制分類做好相應(yīng)準(zhǔn)備，包括心理準(zhǔn)備。這本是一項(xiàng)需要時(shí)間慢慢進(jìn)行的工作，要在短時(shí)間內(nèi)完成可能性太小了。生活垃圾強(qiáng)制分類做得比較成功的國家和地區(qū)，都經(jīng)歷了一個(gè)漫長而艱辛的過程。沒有任何一個(gè)國家在兩三年時(shí)間內(nèi)就能完成“垃圾強(qiáng)制分類”。當(dāng)然，我國完成其他國家“不可能完成”的任務(wù)也是有先例的，其前提是政府高度重視，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，集中力量干某件事。但是，當(dāng)前在推行城市生活垃圾強(qiáng)制分類中，尚沒有看到政府“集中力量”推行。

其二，我們把任務(wù)交給了兩個(gè)沒有強(qiáng)制力的政府部門去執(zhí)行，難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成該項(xiàng)工作。按照《方案》要求，城市生活垃圾強(qiáng)制分類的發(fā)起部門是“發(fā)改委”和“住建部”?！斗桨浮穼⑦@個(gè)過程壓縮到一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)要求其完成，這需要強(qiáng)力組織、強(qiáng)力執(zhí)行。而“發(fā)改委”和“住建部”這兩個(gè)部門缺少推進(jìn)垃圾“強(qiáng)制”分類所需要的國家強(qiáng)制力。缺乏強(qiáng)有力的部門推進(jìn)，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行力，垃圾強(qiáng)制分類難以在幾年之內(nèi)“強(qiáng)制”執(zhí)行下去，也就難以完成預(yù)期目標(biāo)。

其三，短期內(nèi)找不到更多土地即時(shí)“安置”垃圾成為推進(jìn)該項(xiàng)工作的嚴(yán)重制約?！霸谖覈鞘猩罾鹉暝黾拥拇蟊尘跋?，生活垃圾處理越來越困難，加上人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高，我國很多大城市的生活垃圾處理設(shè)施都面臨著無地可選的困境?！薄?〕因?yàn)槔幹玫摹班彵墁F(xiàn)象”，在城市垃圾生產(chǎn)量越來越多而環(huán)保意識(shí)越來越強(qiáng)的大背景下，城市處置垃圾已經(jīng)很難找到“土地”，而且即使有可供給的土地，周邊的居民也會(huì)強(qiáng)烈抗議把垃圾處置場(chǎng)置于自家的“后院”。在短時(shí)間內(nèi)，如果沒有創(chuàng)新性的措施，城市垃圾處置將面臨嚴(yán)重困擾。

（二）缺乏良好的社會(huì)環(huán)境

城市生活垃圾強(qiáng)制分類需要有一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，而我們目前卻恰恰缺乏這樣一個(gè)環(huán)境。

首先，廣泛執(zhí)行的難度很大。生活垃圾強(qiáng)制分類，需要的參與程度是“一個(gè)也不能少”，即需要“全社會(huì)”參與。垃圾分類看似簡單，但是要在“全社會(huì)”“一個(gè)也不能少”這樣廣泛的程度上來執(zhí)行，其難度不言而喻?！斗桨浮芬髨?zhí)行的主體范圍較窄，強(qiáng)制參與的主體有限，達(dá)成目標(biāo)的難度大。而“全民”的文化程度、智力程度參差不齊，存在各種各樣的人，有些人會(huì)成為阻礙因素。社會(huì)的復(fù)雜性是一種客觀狀態(tài)，哪怕“絕大多數(shù)人”達(dá)到了“99%”的程度，但是如果有“1%”的人不能參與或不愿主動(dòng)參與，垃圾強(qiáng)制分類工作就難以做得徹底。因?yàn)?，絕大多數(shù)人參與的分類垃圾中，如果有“1%”的人沒有嚴(yán)格執(zhí)行，并將“錯(cuò)誤”分類的垃圾卷入“正確”分類的垃圾中，也就出現(xiàn)了一鍋飯中混入一?！袄鲜笫骸钡臓顩r。

其次，人們長期以來形成的不良習(xí)慣一時(shí)難以改變。垃圾混裝，懶得分類，這是城市中許多市民最常見的不良習(xí)慣?！氨M管市民垃圾分類意識(shí)比以前增強(qiáng)了不少，但仍有很多人連簡單的干、濕垃圾粗分一下的工作也懶得做。他們往往用一個(gè)垃圾袋把亂七八糟的東西一股腦兒全裝進(jìn)去后，一扔了事?！薄?〕77不良習(xí)慣要改變十分艱難，而垃圾分類卻要求所有人必須改變這種習(xí)慣。

再次，社會(huì)公德心的參差不齊是最大障礙。不是所有人都有良好的社會(huì)公德心，而垃圾分類工作的順利推進(jìn)建立在所有人都具有良好公德心的基礎(chǔ)上，要求所有人都不亂扔垃圾，主動(dòng)購買使用垃圾分類袋認(rèn)真執(zhí)行垃圾分類的各項(xiàng)要求。然而，免費(fèi)扔垃圾已經(jīng)成為人們的固定心理習(xí)慣，而垃圾強(qiáng)制分類打破了這種心理預(yù)期，尤其是在付費(fèi)的前提下，垃圾分類的強(qiáng)制性要求，會(huì)弱化一部分人的“公德心”。

（三）沒有形成足夠的輿論認(rèn)知

垃圾分類不是什么新鮮事，也不是沒有進(jìn)行過。但是，實(shí)踐也證明沒有足夠的輿論認(rèn)知會(huì)增加工作的難度。眾所周知，很多試點(diǎn)城市的街頭都可以看到“分類”的垃圾筒，“可回收”“不可回收”的垃圾筒隨處可見。但實(shí)際情況是沒有多少人真的按“可回收”“不可回收”在扔垃圾，也難以看到環(huán)衛(wèi)部門認(rèn)真執(zhí)行分類回收和運(yùn)輸。在全國各地，這項(xiàng)工作基本上流于形式。

事實(shí)上，垃圾分類是一個(gè)強(qiáng)制性的工作，也是一個(gè)難度極大的工作。我們?nèi)匀煌Ａ粼凇安粊y扔垃圾”階段，還遠(yuǎn)未進(jìn)入強(qiáng)制分類階段。生活垃圾強(qiáng)制分類最終要達(dá)到的目標(biāo)是，街道將不再設(shè)免費(fèi)的垃圾桶（筒），垃圾向收費(fèi)轉(zhuǎn)化。

長期以來，大自然為人類提供了賴以生存的各種自然資源，人類安之若素，渾然不覺，然而“當(dāng)潔凈的空氣和水、良好的植被、優(yōu)美的自然景觀等提高人類生活質(zhì)量的資源要素日漸稀少時(shí)，公眾就更愿意以各種方式購買這些資源要素。計(jì)算良好生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，讓環(huán)境保護(hù)和商業(yè)利益緊密地結(jié)合在一起，這是一種新的環(huán)境保護(hù)思想?！薄?〕3-4但新的環(huán)保思想被接受，需要廣泛的輿論宣傳，而至今仍缺少垃圾處置必須付費(fèi)的輿論宣傳。

免費(fèi)階段尚沒有達(dá)到“不亂扔垃圾”，收費(fèi)階段要求“不準(zhǔn)亂扔垃圾”、自購垃圾袋定時(shí)定點(diǎn)交付垃圾就更加困難。當(dāng)前，由于缺乏輿論宣傳，很少有人認(rèn)識(shí)到強(qiáng)制分類將要達(dá)到什么狀況，更鮮有人認(rèn)識(shí)到要達(dá)到這種付費(fèi)交付垃圾的工作難度何其大，強(qiáng)制分類需要做的社會(huì)輿論宣傳工作何其多！

（四）沒有足夠的“嚴(yán)苛”法律規(guī)定作保障

長期以來，我們不習(xí)慣于法律的“嚴(yán)苛”，甚至忌諱用“嚴(yán)苛”來修飾“法律”。但只要認(rèn)真研究垃圾強(qiáng)制分類做得好的國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)就可以看到，其無不在垃圾強(qiáng)制分類這一看起來不起眼的“小事”上執(zhí)行“嚴(yán)苛”的法律。在我國，如果宣傳“亂扔垃圾要坐牢”，甚至真的認(rèn)真執(zhí)行了，可能會(huì)有不少人難以接受這樣的法律。而不采用“嚴(yán)苛”的法律來推進(jìn)，我們需要有或者說我們能有多少宣傳、勸告的力量來推進(jìn)？一定會(huì)是一項(xiàng)極為耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力的艱難工作！

垃圾處置不好，我們的美好生活就會(huì)受到影響?！盁o論何時(shí)，領(lǐng)土擴(kuò)張終會(huì)結(jié)束，人類將被迫靠地球上有限的資源為生，有限資源的分配問題將變成人類事務(wù)的中心?！薄?〕22長期以來施行的污染一個(gè)地方然后遷往他處的做法行不通了，我們應(yīng)該有組織地安排城市生活。

長期以來，我們認(rèn)為城市生活垃圾可以轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村總有處置垃圾之地。但是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的逐漸加快，鄉(xiāng)村也日益城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村不再是城市垃圾的“歸屬地”了?！霸谠S多地區(qū)，某些工業(yè)和服務(wù)行業(yè)正在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。盡管處于鄉(xiāng)村地區(qū)，它們?nèi)跃哂懈哔|(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，并能得到良好的服務(wù)。它們具有先進(jìn)的電信系統(tǒng)，保證了它們的活動(dòng)成為全國乃至全球城市工業(yè)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，其結(jié)果是這些鄉(xiāng)村正在開始城市化?！薄?〕205城市垃圾即將無處可去，只能依靠城市自身來消化。城市政府若不運(yùn)用“苛法”手段，將難以達(dá)成目標(biāo)。

三、城市生活垃圾強(qiáng)制分類的扎實(shí)推進(jìn)

城市生活垃圾實(shí)施強(qiáng)制分類工作已經(jīng)進(jìn)入政府議事日程，下面幾個(gè)方面是實(shí)踐推進(jìn)中必須具備的要素。

（一）以法治為基本保障

對(duì)我國來說，全面實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類最困難的地方是必須有近乎“嚴(yán)苛”的法律作保障。西方發(fā)達(dá)國家及我國臺(tái)灣全面實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，都是以看似“嚴(yán)苛”的法律制度作保障的，并且這些國家和地區(qū)，為此都花了至少20年時(shí)間才得以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。也就是說，強(qiáng)制分類的推進(jìn)，必須建立在“嚴(yán)苛”的法律制度體系基礎(chǔ)之上，為此，城市政府必須盡快著手立法工作。以我國臺(tái)灣為例，臺(tái)灣在1974年就出臺(tái)了《廢棄物清理法》，到2006年經(jīng)過9次修訂，最終形成了一個(gè)較完善的立法，對(duì)廢棄物的回收、清運(yùn)、處理作了詳細(xì)規(guī)定。為了配合該法的實(shí)施，臺(tái)灣還出臺(tái)了《廢棄物清理法施行細(xì)則》《廢物品及容器回收清除處理辦法》《廢容器回收貯存清除處理方法及設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)》等管理辦法，以保證《廢棄物清理法》的有效實(shí)施。

如果沒有嚴(yán)苛的系統(tǒng)的法律作保障，強(qiáng)制分類就無從落實(shí)。臺(tái)灣的法律體系建設(shè)，為城市實(shí)施強(qiáng)制垃圾分類立法提供了借鑒。我們?cè)趶?qiáng)制推行垃圾分類的過程中，要不斷完善相關(guān)法律規(guī)定，同時(shí)在此過程中也要認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)處罰的重要性，“對(duì)任意棄置、未妥善處理廢棄物者，涉及到人的死、傷，危害人體健康，或非法經(jīng)營廢棄物清除處理，也明定刑責(zé)”〔6〕。對(duì)亂扔垃圾者，不僅要罰款，甚至還要讓其承擔(dān)刑責(zé)。這說明，完善的法律體系以及嚴(yán)厲執(zhí)法是城市推進(jìn)垃圾強(qiáng)制分類無法回避的選擇。

垃圾分類看似“小事”，卻不得不“大做”。這項(xiàng)立法工作需要有廣泛的社會(huì)參與與認(rèn)知才能順利落實(shí)，因?yàn)樗鼘?shí)實(shí)在在關(guān)涉每個(gè)人的生活。只要生活在城市，人們每天都會(huì)產(chǎn)生“垃圾”以及傾倒“垃圾”，這就決定這部待立的法規(guī)勢(shì)必與每個(gè)人的日常生活有密切關(guān)系，稍不留神就可能被“強(qiáng)制”，包括處罰。因此從其制定時(shí)開始，就要進(jìn)行廣泛宣傳。社會(huì)認(rèn)知度、認(rèn)同度越高，立法工作就越容易做好。

（二）以政府為推進(jìn)主體

強(qiáng)制分類任務(wù)艱巨，沒有政府的強(qiáng)力推進(jìn)是不可能完成的。對(duì)于《方案》發(fā)文部門的“發(fā)改委”“住建部”來說，垃圾強(qiáng)制分類是其難以承受之重，需要城市政府創(chuàng)新推行體制，多部門協(xié)同推進(jìn)。

根據(jù)《方案》的要求，目前實(shí)施的主體范圍主要涉及兩大類：一是公共機(jī)構(gòu)。包括黨政機(jī)關(guān)，學(xué)校、科研、文化、出版、廣播電視等事業(yè)單位，協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等社團(tuán)組織，車站、機(jī)場(chǎng)、碼頭、體育場(chǎng)館、演出場(chǎng)館等公共場(chǎng)所管理單位。二是相關(guān)企業(yè)。包括賓館、飯店、購物中心、超市、專業(yè)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、商鋪、商用寫字樓等。當(dāng)前，雖然只有這些主體率先推行垃圾分類工作，但這僅僅是個(gè)開始。它要求城市政府對(duì)此有一個(gè)整體認(rèn)知，即公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)的推行僅僅是垃圾強(qiáng)制分類的開端。當(dāng)在全社會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)時(shí)，垃圾強(qiáng)制分類就需要收取相關(guān)費(fèi)用。這就需要政府來支持，政府強(qiáng)制力在此應(yīng)起至關(guān)重要的作用。

以臺(tái)北市的生活垃圾處置為例，臺(tái)北市從1991 年9月開始征收生活垃圾處理費(fèi)（法定名稱為“一般廢棄物清除處理費(fèi)”，簡稱垃圾費(fèi)、垃圾處理費(fèi)或清理費(fèi)）。2000年7月1日后，臺(tái)北市垃圾處理費(fèi)改為采用銷售專用垃圾袋方式征收（簡稱“隨袋征收”），專用垃圾袋售價(jià)內(nèi)含垃圾費(fèi)。按規(guī)定，只有以專用垃圾袋盛裝的垃圾，清潔隊(duì)才予以清理，但資源回收物可以免費(fèi)交給清潔隊(duì)回收。

對(duì)我國的城市來說，未來的垃圾處置也會(huì)走上收費(fèi)制，實(shí)行隨袋征收制度，街頭也將取消垃圾筒。這項(xiàng)工作難度很大，雖然倡導(dǎo)全社會(huì)參與，但政府的主體作用決不能忽視。

（三）以全民參與為必要手段

強(qiáng)制分類的“全民”參與，不是一個(gè)僅靠說說就可以完成的工作，它需要實(shí)實(shí)在在的“全民”一個(gè)不少地參與。在該項(xiàng)工作中，有時(shí)“關(guān)鍵少數(shù)”的行為是工作成敗的關(guān)鍵！

城市政府部門要充分認(rèn)識(shí)全民參與的難度?！熬拖裱芯縼嗰R遜熱帶雨林的人員搭機(jī)去參加氣候變化會(huì)議或科學(xué)家在加拿大破冰船上發(fā)動(dòng)柴油引擎，我們把自己的需要放在首位。世界可能已經(jīng)睜開了雙眼，認(rèn)清氣候變化的事實(shí)，但我們一直沒有采取有效的行動(dòng)。我們就像個(gè)抽煙的醫(yī)生，一邊吞云吐霧，一邊翻閱探討肺癌的醫(yī)學(xué)雜志，同時(shí)希望這種病不會(huì)發(fā)生在自己身上?！薄?〕191研究問題的科學(xué)家尚且如此，更何況是一般民眾呢？雖然大部分人對(duì)進(jìn)行垃圾分類的重要性及其益處有著足夠的認(rèn)知，但是，要從自身做起，時(shí)刻做好分類工作，對(duì)于絕大部分人來說則是勉為其難的。就算是絕大多數(shù)人可以接受并認(rèn)真實(shí)施垃圾分類，但如果有那么一些“關(guān)鍵少數(shù)”不作為就會(huì)影響整個(gè)工作的順利推進(jìn)。因此，城市政府要充分發(fā)動(dòng)群眾推進(jìn)這項(xiàng)工作，尤其是要做好“關(guān)鍵少數(shù)”的工作。必要時(shí)，這些工作還需要使用國家強(qiáng)制力來保證施行。

全民參與還有一個(gè)重要環(huán)節(jié)必須做好，即垃圾分類從娃娃抓起，從學(xué)校做起。我們可以在學(xué)校對(duì)“娃娃”進(jìn)行宣傳教育，然后發(fā)動(dòng)“娃娃”對(duì)身邊的家人“傳授”分類方法。這項(xiàng)工作看似“幼稚”，實(shí)則是一些國家和地區(qū)常用的措施。一些垃圾分類做得非常成功的國家和地區(qū)常常下大工夫從娃娃抓起，為垃圾分類工作做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。我們現(xiàn)在也要從“娃娃”抓起，使這批在不斷接受垃圾分類教育中成長起來的“娃娃”成為未來真正做好垃圾分類的主體。任何時(shí)候都不要把垃圾分類工作當(dāng)作一朝一夕可以完成的工作，我們現(xiàn)在正在抓的娃娃們成長起來的那一天，才是垃圾分類“真正”完善的那一天。

（四）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為思維遵循

從未來角度看，垃圾強(qiáng)制分類是城鄉(xiāng)最終都要走的道路，因而處置垃圾的收費(fèi)、轉(zhuǎn)運(yùn)、收集、回收、焚燒等一系列工作，需要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行。

城市是由人自己創(chuàng)建的有機(jī)系統(tǒng)，而城市又改變了人本身、人們的生活乃至人類進(jìn)化歷程?！叭祟惖纳钯|(zhì)量在很大程度上取決于我們建設(shè)城市的方式、城市人口密度和多樣性程度。城市人口密度越大、多樣性程度越高，對(duì)機(jī)械化的交通系統(tǒng)依賴越小，對(duì)自然資源消耗越少，那么對(duì)自然界的負(fù)面影響就越小。”〔8〕3傳統(tǒng)的垃圾處置方式主要是將垃圾轉(zhuǎn)移到城市之外，這一道路肯定行不通了。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快以及城鄉(xiāng)居民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，必須以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為思維遵循來解決城市生活垃圾的處置問題。

多年來，世界各國科學(xué)家和思想家都在思考著同樣的問題：垃圾的資源化和能源化。美國學(xué)者里夫金堅(jiān)信：“歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在一定時(shí)期內(nèi)，向可再生能源時(shí)代轉(zhuǎn)型是可能的?！薄?〕33他的天才構(gòu)想是：“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與可再生能源技術(shù)相融合”〔9〕33。這是一種跨界的思維方式，他的第三次工業(yè)革命的想法，就包括了垃圾處置的革命性思想。例如臺(tái)北市就遵循了這種跨界思維，臺(tái)北北投垃圾焚燒廠既做到了用垃圾來發(fā)電，同時(shí)也吸納了周邊城市和鄉(xiāng)村將垃圾運(yùn)送到北投垃圾焚燒廠來處置。垃圾處置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是要將垃圾轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村不是垃圾場(chǎng)；就地處置，乃至將垃圾資源化、能源化，都是可能的。其前提是，城鄉(xiāng)居民都應(yīng)做好嚴(yán)格的垃圾分類工作。

自古以來，中國人都十分重視自己的生存環(huán)境。“中國不僅有思想基礎(chǔ)，有實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，而且有能力和潛力去改變這個(gè)世界。這個(gè)思想基礎(chǔ)就是中國5000多年來積淀的天人合一的人類生態(tài)觀和儒釋道諸子百家融于一體的傳統(tǒng)文化；這個(gè)實(shí)證經(jīng)驗(yàn)就是中國傳統(tǒng)農(nóng)耕村社樸素的自力更生傳統(tǒng)和風(fēng)水整合、陰陽互濟(jì)的鄉(xiāng)居生態(tài)原則?！薄?〕30我們不是沒有好的生態(tài)治理思想，我們?nèi)鄙俚氖前l(fā)動(dòng)更多的人參與生態(tài)治理。垃圾強(qiáng)制分類，也迫使城市政府認(rèn)真研究如何發(fā)動(dòng)所有市民參與到這項(xiàng)艱難的工作中來。

當(dāng)前，由于沒有輿論宣傳的支持，很少有人認(rèn)識(shí)到垃圾強(qiáng)制分類將要達(dá)到什么狀況，更鮮有人認(rèn)識(shí)到要達(dá)到這種付費(fèi)交付垃圾的工作難度何其之大。當(dāng)前，應(yīng)加大宣傳力度，為垃圾強(qiáng)制分類的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和系統(tǒng)推進(jìn)提供輿論支持。

（五）以因地制宜為方法指導(dǎo)

城市生活垃圾強(qiáng)制分類需要做好多項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作，包括人們的心理準(zhǔn)備。任務(wù)艱難、時(shí)間緊迫，需要城市政府因地制宜創(chuàng)造性地發(fā)揮能動(dòng)作用?！斗桨浮诽岢龅囊恍┐胧?，比如，通過建立居民“綠色賬戶”“環(huán)保檔案”等方式，對(duì)正確分類投放垃圾的居民給予可兌換積分獎(jiǎng)勵(lì)。各地的城市政府可以因地制宜，探索“社工+志愿者”等模式，推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織開展垃圾分類服務(wù)。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，因?yàn)槿宋乃刭|(zhì)相對(duì)較高，地方政府創(chuàng)新動(dòng)力足，完全可以因地制宜地創(chuàng)造性探索獨(dú)特的垃圾強(qiáng)制分類之路。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚，可以直接學(xué)習(xí)西方國家的一些做法，比如，“美國舊金山為了在全市推廣垃圾分類，除了大力加強(qiáng)宣傳之外，還采取了兩種方式區(qū)別收取垃圾費(fèi)。一是按垃圾丟棄量的多少收取。每戶居民每月扔的垃圾多，垃圾費(fèi)就高，反之則低。這樣可以抑制垃圾總量的產(chǎn)生，促進(jìn)居民自身對(duì)垃圾進(jìn)行再循環(huán)處理。二是按丟棄的垃圾是否進(jìn)行分類區(qū)別收取。如果居民對(duì)丟棄的垃圾主動(dòng)進(jìn)行了分類，則收取垃圾費(fèi)時(shí)就可以按比例打折。顯然這種物質(zhì)利益和垃圾丟棄行為直接掛鉤的方法直接促進(jìn)了實(shí)施垃圾分類政策的自覺性和積極性”〔10〕。為了盡快推進(jìn)垃圾分類工作，東部沿海城市可以因地制宜地在推進(jìn)的早期沿用長期以來免費(fèi)收集垃圾的方式，在條件成熟之后，逐步實(shí)行垃圾收費(fèi)制度。也可創(chuàng)造性地對(duì)認(rèn)真執(zhí)行且做到資源化的居民實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)制度，做到負(fù)激勵(lì)與正激勵(lì)“兩手抓”。

在中西部的城市，可以根據(jù)本地城市的特點(diǎn)，引入企業(yè)化、資源化、市場(chǎng)化手段，吸引更多的企業(yè)從事有利可圖的垃圾生態(tài)產(chǎn)業(yè)。中西部的城市政府在垃圾強(qiáng)制分類的措施選擇上，往往受制于資金。的確，現(xiàn)在的財(cái)政本就困難，更難以有充足的資金支持推進(jìn)垃圾分類工作。因此，因地制宜的創(chuàng)新思維就顯得尤為重要。一些學(xué)者為此提出了如下建議：“確立對(duì)自然資產(chǎn)和服務(wù)的擁有權(quán)，使得那些受環(huán)境外部因素影響的群體與導(dǎo)致這些因素的群體進(jìn)行交易。它創(chuàng)建了一個(gè)人們可以聚在一起交易的地方——一個(gè)集市，不管是在市政廣場(chǎng)還是在因特網(wǎng)上——老法新用，為的是獲取生態(tài)系統(tǒng)資產(chǎn)的價(jià)值。”〔3〕14-15其實(shí)，垃圾處置也是一個(gè)有利可圖的產(chǎn)業(yè)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)為公眾提供了良好的“環(huán)境服務(wù)”。公眾通過付費(fèi)方式從中獲取自己所需要的良好環(huán)境，從而從行為上主動(dòng)支持垃圾分類的順利實(shí)施。

總之，城市生活垃圾分類工作的順利推進(jìn)需要多措并舉，也可以借鑒現(xiàn)代生態(tài)治理的新思維，走出一條創(chuàng)新性道路。

〔1〕譚文柱.城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺(tái)北市生活垃圾分類收集管理為例〔J〕.城市發(fā)展研究，2011（7）.

〔2〕殷京生.綠色城市〔M〕.南京：東南大學(xué)出版社，2004.

〔3〕格蕾琴·C.戴利.新生態(tài)經(jīng)濟(jì)——使環(huán)境保護(hù)有利可圖的探索〔M〕.鄭曉光，等譯.上海：上海科技教育出版社，2005.

〔4〕加勒特·哈丁.生態(tài)在極限之內(nèi)——生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口禁忌〔M〕.戴星冀，等譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007.

〔5〕世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì).我們共同的未來〔M〕.王之佳，等譯.長春：吉林人民出版社，1997.

〔6〕杜 沁.臺(tái)“修正廢棄物清理法”加強(qiáng)刑罰〔J〕.福建環(huán)境，2000（2）.

〔7〕史蒂芬·法里斯.大遷移〔M〕.傅季強(qiáng)，譯.北京：中信出版社，2010.

〔8〕理查德·瑞吉斯特.生態(tài)城市——重建與自然平衡的城市〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

〔9〕杰里米·里夫金.第三次工業(yè)革命〔M〕.張?bào)w偉，等譯.北京：中信出版社，2012.

〔10〕劉 梅.發(fā)達(dá)國家垃圾分類經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國的啟示〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（10）.

責(zé)任編輯 周 榮

D630

A

1004-4175（2017）04-0099-06

2017-06-03

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（15AGL019），南京審計(jì)大學(xué)“政府審計(jì)與政府治理基礎(chǔ)理論研究”項(xiàng)目，負(fù)責(zé)人張勁松。

張勁松（1967-），男，湖北鄂州人，南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)治理。