京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，用地的這些方面還得補(bǔ)補(bǔ)課

今年1月初，涉及機(jī)器人、電力、金融等行業(yè)的20個(gè)央企項(xiàng)目集中落戶天津，總投資1217億元，拉開(kāi)了2017年京津冀地區(qū)密切合作的序幕。

自2014年“京津冀協(xié)同發(fā)展”上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，京津冀地區(qū)努力推動(dòng)更加有序的要素流動(dòng)、更加優(yōu)化的資源配置，讓協(xié)同發(fā)展釋放出巨大的民生紅利，促進(jìn)了三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整升級(jí)。今年一季度，天津引進(jìn)京冀投資項(xiàng)目864個(gè)，投資額576.3億元;承接北京疏解服裝生產(chǎn)企業(yè)的河北滄州“東塑明珠服飾文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意園”，目前已有1400多家北京服裝生產(chǎn)企業(yè)簽約落戶。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，是有序疏解北京非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。為保障和服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略有效落地，國(guó)家土地督察北京局跟蹤調(diào)研北京疏解非首都功能和津冀兩地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移用地情況。從督察調(diào)研情況看，京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移用地還存在平臺(tái)設(shè)置遠(yuǎn)超實(shí)際用地需求、土地粗放利用、騰退土地閑置、土地利用效益低等問(wèn)題。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺(tái)規(guī)劃用地脫離實(shí)際

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，三地堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，有序疏解北京非首都功能，推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，加速形成空間布局合理、產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)銜接、各類生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的發(fā)展格局，重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合作成果豐碩，但同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接過(guò)程中也面臨一些問(wèn)題。

由于外延擴(kuò)張發(fā)展觀念存在較大慣性，一些地區(qū)通過(guò)大量消耗土地、環(huán)境、能源和低成本勞動(dòng)力尋求經(jīng)濟(jì)低質(zhì)量增長(zhǎng)，“攤大餅”式的城市建設(shè)一定程度仍然存在。

協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，津冀兩地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺(tái)“遍地開(kāi)花”，但不少與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)，超出現(xiàn)有資源環(huán)境承載力。例如：天津市設(shè)置15個(gè)承接平臺(tái)，規(guī)劃總面積1030平方公里，僅有379平方公里符合土地利用總體規(guī)劃，占36.8%;河北省在11個(gè)地市、170個(gè)縣(市、區(qū))設(shè)立承接平臺(tái)270多個(gè)，規(guī)劃總面積1.95萬(wàn)平方公里，超過(guò)了北京市市域總面積(1.64萬(wàn)平方公里)。

從實(shí)際用地需求看，京津冀產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地供應(yīng)量呈下降趨勢(shì)，承接平臺(tái)盲目擴(kuò)張與實(shí)際用地需求反差明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，北京國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)4100公頃，同比2015年下降12.2%，天津、河北工業(yè)用地出讓面積也同比下降。

土地粗放利用與騰退土地閑置并存

2016年，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃(2015～2020年)》，提出大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，按照突出重點(diǎn)、有序投放、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的原則，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，同時(shí)全面提升城市功能，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)各類基礎(chǔ)設(shè)施高效利用，大力提高土地利用效率。

節(jié)約集約是京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用的主線。從實(shí)際情況看，京津冀地區(qū)歷史遺留和新設(shè)立了大量不同種類的園區(qū)，如工業(yè)大院、示范區(qū)、集聚區(qū)等，一些園區(qū)節(jié)約集約用地程度不高，低水平重復(fù)建設(shè)造成土地利用低效粗放。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，天津市共有工業(yè)園區(qū)103個(gè)，土地低效利用現(xiàn)象普遍，部分開(kāi)發(fā)區(qū)放寬準(zhǔn)入門檻，引進(jìn)多為勞動(dòng)密集型及產(chǎn)出低的企業(yè)，土地利用效益不高，如寧河5個(gè)園區(qū)平均工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度僅897.24萬(wàn)元/公頃，有的園區(qū)甚至不足20萬(wàn)元/公頃。河北省有省級(jí)園區(qū)175個(gè)，批準(zhǔn)用地面積382萬(wàn)畝，實(shí)際利用面積102萬(wàn)畝，利用率僅27%。部分企業(yè)實(shí)際投資未達(dá)到相關(guān)控制指標(biāo)規(guī)定，造成土地閑置或違規(guī)改變用途。

與此同時(shí)，北京疏解非首都功能企業(yè)后，轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的騰退土地再利用問(wèn)題逐步凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014～2015年，北京市退出污染企業(yè)718家，疏解轉(zhuǎn)移批發(fā)市場(chǎng)10家，涉及疏解用地307萬(wàn)平方米，但原有企業(yè)如服裝批發(fā)、物流市場(chǎng)等騰退土地后實(shí)際利用率低，閑置現(xiàn)象較普遍，同時(shí)還要避免低端產(chǎn)業(yè)和人口聚集出現(xiàn)反彈。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策供給及規(guī)劃統(tǒng)籌不足

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是協(xié)同發(fā)展的重要舉措，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃、指引等方面仍存在一些亟須解決的問(wèn)題。

系統(tǒng)配套的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策供給和頂層設(shè)計(jì)不足。目前，京津冀三地出臺(tái)的政策主要集中在稅收、價(jià)格、企業(yè)搬遷等方面，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移如何分工、協(xié)同發(fā)展，尤其是如何充分考慮津冀環(huán)境和生態(tài)效益及承載力，進(jìn)行有規(guī)劃、有質(zhì)量、差異化的承接，還缺少相關(guān)細(xì)化的頂層設(shè)計(jì)。津冀承接地對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺少系統(tǒng)配套的政策和具體可操作性的措施，影響了用地空間布局與時(shí)序安排上的精細(xì)化管理，造成后續(xù)規(guī)劃管控和土地利用管理相對(duì)滯后。

工信部去年會(huì)同京津冀三地共同制定了《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》，但在促進(jìn)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和承接等方面尚缺少系統(tǒng)的配套專項(xiàng)規(guī)劃，尤其是充分考慮津冀環(huán)境和生態(tài)效益，進(jìn)行有規(guī)劃、有質(zhì)量、差異化承接等方面的具體措施，有待進(jìn)一步完善。

京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃統(tǒng)籌不夠。京津冀現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃受制于行政區(qū)劃分割，統(tǒng)籌性不足，影響區(qū)域的整體功能性和利益均衡性。例如：北京市周邊目前規(guī)劃和建設(shè)的大量開(kāi)發(fā)區(qū)、住宅區(qū)，與京津生態(tài)綠環(huán)等區(qū)域生態(tài)廊道存在矛盾，一些地區(qū)易陷入傳統(tǒng)圍城造城的老路，對(duì)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展造成不良影響。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺少有效指導(dǎo)監(jiān)管。在管理機(jī)制尚未健全的情況下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目前主要是從北京市城區(qū)到郊區(qū)的本地轉(zhuǎn)移、北京企業(yè)在津冀建分廠或分支機(jī)構(gòu)，但北京原廠并沒(méi)有騰退，未形成轉(zhuǎn)移之實(shí)，甚至出現(xiàn)建設(shè)用地“不轉(zhuǎn)移反新增”雙向占地的苗頭。例如：北京市中關(guān)村企業(yè)在津冀設(shè)立分(子)公司達(dá)3000多家，但整體遷出北京的極少，有的企業(yè)甚至假借產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，騙取津冀兩地提供的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目?jī)?yōu)惠措施。(中國(guó)國(guó)土資源報(bào))