汪文穎

英國行政裁判所改革及其對我國行政復(fù)議之啟示

汪文穎

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

英國行政裁判所制度作為法院之外的行政糾紛解決機(jī)制有其自身優(yōu)勢，發(fā)展至今已成為英國解決行政糾紛的主渠道。2007年英國行政裁判所經(jīng)歷了里程碑式的改革，構(gòu)建了兩級的行政裁判所體系，統(tǒng)一了行政裁判所程序規(guī)則，完善了監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)了裁判所發(fā)展。行政復(fù)議作為我國法院之外的行政爭議解決機(jī)制與英國裁判所有相似之處，行政復(fù)議制度面臨的問題也在敦促我國行政復(fù)議制度的完善，英國行政裁判所改革為我國行政復(fù)議制度的完善提供了可借鑒的經(jīng)驗。

行政裁判所；裁判所改革；行政復(fù)議

英國行政裁判所制度是英國的特有制度，在行政糾紛處理中發(fā)揮著重要的作用，其影響超越國界。我國的行政復(fù)議制度同樣是在法院之外設(shè)立的解決行政糾紛的制度，目的同樣在于減輕法院負(fù)擔(dān)，二者有相似之處。而英國的行政裁判所經(jīng)歷了 2007年里程碑式的改革，建立了系統(tǒng)的司法化的裁判所，我國的行政復(fù)議制度實施了近20年，一些觀念已不符合當(dāng)今的社會發(fā)展，英國行政裁判所改革可為我國行政復(fù)議制度的完善提供許多借鑒經(jīng)驗。

1 英國行政裁判所概述

1.1 英國行政裁判所系統(tǒng)

英國的行政裁判所是指在一般法院以外，由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)[1]107。英國作為普通法系國家的代表，所有社會關(guān)系原則上都由同一法律支配，同一法院管轄。直到18世紀(jì)工業(yè)革命時，隨著英國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會矛盾激增，為了緩解激增的社會矛盾，政府通過立法設(shè)立了裁判所以解決矛盾糾紛，并且這種法院之外的爭議解決機(jī)構(gòu)經(jīng)過長期發(fā)展，成為英國行政爭議解決的主力軍。

英國行政裁判所制度存在至今并發(fā)展成為其國內(nèi)行政糾紛的主要解決方式，離不開它的自身優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會便利與行政權(quán)力的日益強(qiáng)大不可避免地會產(chǎn)生沖突，而傳統(tǒng)法院作為最重要的糾紛解決機(jī)制在面對新興的社會爭議時力不從心[2]。英國行政裁判所設(shè)置較為靈活，在一定程度上可以是“量案設(shè)所”，相比于法院系統(tǒng)來說，靈活的裁判所應(yīng)對各類型的社會糾紛具有極強(qiáng)的專業(yè)性，而僅精通法律的法官無法對此做出最佳的判斷。同時，傳統(tǒng)法院由于其審判程序的復(fù)雜導(dǎo)致了審判時間的拖延，不符合高效的社會要求，而行政裁判所采用簡易的聽證程序，案件處理更為高效，訴訟成本比之法院低很多，因而高效率低成本的行政裁判所成為當(dāng)事人處理行政糾紛的優(yōu)先選擇。

行政裁判所作為解決行政糾紛的重要機(jī)構(gòu)，首先能夠?qū)π姓Q定進(jìn)行更為全面的審查。法院審查的是法律問題，政策問題則是行政的固有疆域。由法院對政策問題進(jìn)行評判無疑違背了分權(quán)制衡的憲法原則，而行政裁判所具有相對獨(dú)立的地位、專業(yè)化的人員，對行政決定的審查更為中立和全面[3]253。其次，行政裁判所能為公民提供更有效率的救濟(jì)[4]。裁判所以相對低廉的成本為當(dāng)事人提供更為專業(yè)化的裁決，不拘于法院審判的程序規(guī)則，能更加高效地解決糾紛。最后，裁判所的出現(xiàn)減輕了法院負(fù)擔(dān)。訴訟資源是一種稀缺資源，讓法院處理所有的行政爭議，將帶來行政過程的阻滯。裁判所專業(yè)靈活的自身優(yōu)勢更適宜處理大部分的行政爭議。

1.2 裁判所與法院的關(guān)系

在英國，行政裁判所和法院雖同屬于司法系統(tǒng)，但卻是兩個不同的機(jī)構(gòu)。裁判所和法院的主要區(qū)別在于：首先，行政裁判所的出現(xiàn)晚于法院，被認(rèn)為是行政裁判所萌芽的關(guān)稅和消費(fèi)稅委員會成立于1660年，英國的法院系統(tǒng)歷史更加悠久。其次，根據(jù)英國判例，對于行政機(jī)關(guān)的行為，除了排除性的內(nèi)容，主要是國家行為，其余全部屬于行政訴訟的受案范圍[5]。因此，大多數(shù)法院都是或者至少從廣義上說是具有普遍管轄權(quán)的法院，裁判所的管轄權(quán)則更傾向于受到嚴(yán)格限制[6]。實踐中行政裁判所處理了大多數(shù)的行政爭議是當(dāng)事人出于成本、效率和專業(yè)性的考量做出的選擇。再次，行政裁判所和法院在裁決目標(biāo)上不盡相同。裁判所的首要目標(biāo)是利用裁判所的優(yōu)勢依法做出正確的裁決，給出雙方認(rèn)可的公平、公正而充分的審理[7]，比法院更適于裁決大量與政策聯(lián)系密切而與法律聯(lián)系較少的那些私人糾紛。

裁判所與法院并不是沒有交集的，根據(jù)英國2007年行政裁判所改革出臺的《裁判所、法院和執(zhí)行法》規(guī)定，法院受理裁判所就法律問題裁定提起的上訴，不受理事實問題的上訴。上訴法院發(fā)現(xiàn)裁決有法律錯誤時可以做出撤銷決定，發(fā)回重新裁決或直接改判。這一規(guī)定為裁判所的裁決提供了法院司法系統(tǒng)內(nèi)的救濟(jì)途徑。行政裁判所和法院共同解決行政糾紛，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

2 里程碑式的2007年行政裁判所改革

2.1 改革原因

二戰(zhàn)以后，作為福利國家的產(chǎn)物，行政裁判所在英國飛速發(fā)展，其“量案設(shè)所”的設(shè)置特點(diǎn)使得行政裁判所的職權(quán)范圍和受理案件的數(shù)量不斷增加。但并非所有裁判所都運(yùn)作良好，相當(dāng)一部分裁判所處于閑置狀態(tài)，同時，裁判所體系雜亂無章，給當(dāng)事人的選擇帶來一定困擾。英國于2007年對裁判所進(jìn)行了自其誕生以來最系統(tǒng)的改革。改革的動因主要來自兩方面：

首先來自歐盟法的影響?！肮龑徟袡?quán)”對行政裁判所制度提出了挑戰(zhàn)[8]。行政裁判所的性質(zhì)逐漸由行政性走向司法性。行政裁判所被要求應(yīng)當(dāng)像法院一樣具獨(dú)立性，案件的裁決應(yīng)當(dāng)公正無偏私，不受行政權(quán)干預(yù)。

其次是裁判所自身出現(xiàn)的問題使得改革迫在眉睫。裁判所的創(chuàng)立初衷在于高效、專業(yè)、公正地解決糾紛，運(yùn)行中隨著時代的發(fā)展難免出現(xiàn)問題：裁判所的司法屬性不確立，其獨(dú)立性和公正性難以保證；雖然有許多閑置的裁判所，但新的裁判所仍然不斷出現(xiàn)，裁判所缺乏體系化；對裁判所裁決不服卻沒有統(tǒng)一的救濟(jì)機(jī)制也造成了裁判所制度的混亂。

外在因素和自身需求需要裁判所進(jìn)行改革。2007年，隨著《裁判所、法院和執(zhí)行法》的出臺，英國行政裁判所改革完成，這一次改革在英國行政裁判所歷史上具有里程碑意義。

2.2 改革后的行政裁判所

2.2.1 行政裁判所體系

2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》對行政裁判所的司法屬性有了定論，行政裁判所成為獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的具有司法性質(zhì)的行政爭議解決機(jī)構(gòu)，并有統(tǒng)一的組織管理體系。2008年11月3日，根據(jù)《初級裁判所和上級裁判所命令》建立了初級裁判所和上級裁判所兩級管理體系，將絕大部分的行政裁判所納入兩級體系內(nèi)。

初級裁判所下設(shè)六個裁判庭，分別是健康、教育和社會福利裁判庭，社會權(quán)利裁判庭，戰(zhàn)爭撫恤和軍事賠償裁判庭，稅收裁判庭，綜合管理裁判庭以及移民和庇護(hù)裁判庭。這些裁判庭有些由不同的裁判所組成，有些則只有一個裁判所，例如，健康、教育和社會福利裁判庭是由社會福利標(biāo)準(zhǔn)裁判所、精神疾病裁判所、特殊教育需求和殘疾裁判所、主要疾病種類裁判所組成。而稅收裁判庭只有一個裁判所，即稅收裁判所，成立于2009年，取代原來的綜合管理專員、特別管理專員、消費(fèi)和關(guān)稅裁判所等部門的職能。初級裁判所主要解決的是因公民不服行政決定而引起的行政爭議。

行政裁判所體系改革過程中的重大創(chuàng)新無疑是上級裁判所的建立，2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》賦予上級裁判所高級記錄法院地位。上級裁判所由四個裁判庭組成，分別是行政上訴裁判庭、稅收和大法官裁判庭、土地裁判庭以及移民和庇護(hù)裁判庭，主要受理對下級裁判所決定不服的上訴申請以及部分對行政決定不服提起的申訴申請，同時行使部分司法審查權(quán)。

其他并未納入兩級裁判所體系中的，如就業(yè)裁判所、就業(yè)上訴裁判所、農(nóng)業(yè)土地裁判所等直接由女王法院和裁判所服務(wù)局管理，同時，女王法院和裁判所服務(wù)局負(fù)責(zé)對全部行政裁判所體系進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2.2.2 行政裁判所監(jiān)督救濟(jì)

改革后行政裁判所的監(jiān)督機(jī)制是行政司法與裁判所委員會，繼承了裁判所委員會的職權(quán)。其職責(zé)是對行政司法體系、法定調(diào)查以及裁判所的構(gòu)成和工作進(jìn)行監(jiān)督。

對行政裁判所裁決缺乏救濟(jì)機(jī)制是長期存在的問題，改革后新的兩級裁判所體系以及英國政府出臺的相關(guān)文件對裁判所的救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行了說明。改革后的救濟(jì)機(jī)制包括原裁判所救濟(jì)、體系內(nèi)其他裁判所救濟(jì)和上訴法院救濟(jì)。原裁判所救濟(jì)是裁判所對自身裁決進(jìn)行審查時糾正裁決或裁決記錄中的偶然錯誤，也可以對裁決理由進(jìn)行完善，還可以撤銷原裁決并重新判決或提請上訴裁判所進(jìn)行裁決。體系內(nèi)其他裁判所救濟(jì)針對初級裁判所裁決中的法律問題，當(dāng)事人有權(quán)向上級裁判所上訴，上級裁判所發(fā)現(xiàn)裁決有法律錯誤時可以撤銷原裁決并發(fā)回重新裁決或直接改判。上訴法院救濟(jì)是當(dāng)事人就上訴裁判所裁決中的法律問題向上訴法院提出上訴，法律另有規(guī)定除外，大法官也可以以頒布命令的形式規(guī)定一個人在特定案件中是否享有上訴權(quán)。

3 我國行政復(fù)議制度現(xiàn)狀

我國的行政復(fù)議制度與英國行政裁判所制度有類似之處，二者都是在法院之外國家設(shè)置的一類爭議解決機(jī)構(gòu)，主要處理相對人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，在一定程度上可以分流法院負(fù)擔(dān)。了解英國行政裁判所制度尤其是其改革經(jīng)驗對健全和完善我國行政復(fù)議制度有重要意義。

3.1 我國的行政復(fù)議制度

行政復(fù)議的功能定位充分反映了其在我國的發(fā)展過程。1990年國務(wù)院頒布了《行政復(fù)議條例》，將行政復(fù)議定位為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的糾錯機(jī)制。1999年出臺的《行政復(fù)議法》對復(fù)議制度的定位沒有發(fā)生本質(zhì)變化，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督糾錯機(jī)制仍主導(dǎo)著制度設(shè)計。2007年頒布的《行政復(fù)議法實施條例》，第一次將解決行政爭議作為行政復(fù)議的第一作用提出。

我國行政復(fù)議主要法律依據(jù)是1999年的《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不是專門的行政爭議解決機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的組織體系，而是依附于行政機(jī)關(guān)。對于行政復(fù)議工作人員的任職資格、法律地位以及職責(zé)權(quán)限沒有明確規(guī)定，現(xiàn)階段我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組成人員都是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，隸屬于行政系統(tǒng)。同時，我國行政復(fù)議原則上采取書面審查的方式，當(dāng)事人對復(fù)議結(jié)果不服的可以在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，但也規(guī)定了部分復(fù)議終局的情形，這類行政復(fù)議的決定為最終裁決，不能提起行政訴訟。

3.2 實踐中存在的問題

《行政復(fù)議法》實施了十多年，行政復(fù)議制度卻逐漸走向衰落，這源自復(fù)議制度面臨的現(xiàn)實困境。

首先，現(xiàn)有法律對復(fù)議的功能定位不符合當(dāng)今社會需求，而將行政爭議解決作為行政復(fù)議的主要目標(biāo)的《行政復(fù)議條例》位階低于法律，造成行政復(fù)議定位模糊的情況。

其次，我國的復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其人員組成受行政機(jī)關(guān)任命，經(jīng)費(fèi)來源依賴于行政機(jī)關(guān)，受行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，是行政系統(tǒng)內(nèi)的組成。這就導(dǎo)致了行政復(fù)議決定缺乏公正性，復(fù)議機(jī)構(gòu)人員不中立，違背了任何人不能當(dāng)自己的法官的原則，不利于解決行政爭議和維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

再次，我國行政復(fù)議一般采用書面審查，程序不公開不規(guī)范必然造成當(dāng)事人對復(fù)議結(jié)果的公正性產(chǎn)生疑問，當(dāng)事人會向法院尋求救濟(jì)，行政復(fù)議失去了存在價值，造成司法資源的緊張，增加了當(dāng)事人的糾紛解決成本。同時對具體行政行為以復(fù)議不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為特殊，這無疑違背了公正和救濟(jì)的原則。

最后，關(guān)于《行政復(fù)議法》第30條第二款規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市政府關(guān)于自然資源確權(quán)的行政復(fù)議為復(fù)議終局，這不利于保障當(dāng)事人利益，完善行政復(fù)議制度時需慎重考慮這一款規(guī)定。

4 對我國行政復(fù)議制度改革之建議

我國《行政復(fù)議法》實施已經(jīng)十多年了，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，行政復(fù)議制度在實踐中出現(xiàn)了一些問題，這敦促了《行政復(fù)議法》的完善，而英國行政裁判所制度 2007年改革為行政復(fù)議制度的完善提供了一些借鑒。

首先,應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議的功能定位。將行政復(fù)議定位為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯制度不能體現(xiàn)其本質(zhì)。英國行政裁判所在設(shè)立之初就將其定位為英國行政糾紛解決機(jī)制，分流了法院的大量行政案件，這也是行政裁判所存在發(fā)展至今并成為化解英國行政糾紛的主力軍的重要原因?！缎姓?fù)議法》修訂時可以考慮將解決行政糾紛作為行政復(fù)議的主要目的，確立其法院系統(tǒng)外行政糾紛解決機(jī)制的地位，將行政復(fù)議作為行政爭議解決的主要途徑。

其次，有學(xué)者提出我國行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)司法化，將行政復(fù)議納入行政訴訟范疇，設(shè)立隸屬于中央政府的行政法院系統(tǒng)[9]。這一觀點(diǎn)缺乏法律依據(jù)也缺乏理論支撐，行政復(fù)議司法化難免會失去其設(shè)立初衷和本身固有的優(yōu)勢，使得行政復(fù)議和行政訴訟高度趨同，無異于緣木求魚[10]。行政復(fù)議可以借鑒英國行政裁判所司法化的經(jīng)驗，但并非其也要司法化。任何解決糾紛的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或準(zhǔn)司法行為的靈魂，而爭議公正處理的前提則是爭議解決機(jī)構(gòu)要獨(dú)立，爭議解決人員要中立。我國現(xiàn)今的行政復(fù)議制度無疑會讓當(dāng)事人產(chǎn)生一種“官官相護(hù)”的不信任感，阻礙了行政復(fù)議的發(fā)展。改革行政復(fù)議制度需保證機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性和中立性，保證其不受行政權(quán)力的影響，公平公正地處理行政爭議。

再次，完善的程序規(guī)則是保障行政復(fù)議決定公正的重要環(huán)節(jié)，英國行政裁判所制定了統(tǒng)一的程序規(guī)則,使得裁判所程序不再混亂，促進(jìn)了裁判所制度的發(fā)展。我國的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)制定明確的程序規(guī)則：復(fù)議過程以公開進(jìn)行為原則，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以及當(dāng)事人申請不公開的情形不公開審理。對于復(fù)議期間的執(zhí)行問題應(yīng)當(dāng)考慮和維護(hù)當(dāng)事人利益，以復(fù)議期間停止執(zhí)行為原則，不停止執(zhí)行為例外。

最后，即使在保證行政機(jī)構(gòu)獨(dú)立人員中立的前提下，行政復(fù)議也不應(yīng)當(dāng)終局。因為無論如何，行政復(fù)議畢竟是在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭議，必須賦予公民不服復(fù)議決定時再向法院提起行政訴訟的權(quán)利[11]。行政訴訟應(yīng)當(dāng)是解決行政爭議的最后一道防線，應(yīng)具有司法終局性。法院的司法終局原則對于行政爭議的解決具有至關(guān)重要的作用，任何情況下都不能剝奪當(dāng)事人通過法院解決糾紛的權(quán)力。

[1] 王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社,2007.

[2] 馮冬淵.英國行政裁判所研究[D].中國政法大學(xué)文,2010.

[3] Hazel Genn. Tribunal Review of Admainistrative Decision—Making, in Administrative Law & Government Action[M]. Edited by Genevra Richardso & Hazel Genn,1994.

[4] 宋華琳.英國的行政裁判所制度[J].華東政法學(xué)院學(xué)報,2004（5）.

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[7] M Sayers and Webb. Franks Revisited: A Model of the Ideal Tribunal[J]. Civil Justice Quarterly, 1990(9).

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[9] 王學(xué)政.建立統(tǒng)一的行政法律救濟(jì)制度[J].法學(xué)研究,2004（2）.

[10] 梁鳳云.也談行政復(fù)議“司法化”[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013（6）.

[11] 應(yīng)松年.把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學(xué)論壇，2011（5）.

The Reform of British Administrative Tribunal and Its Implications for Administrative Reconsideration

WANG Wen-ying
(Law School of Anhui University, Hefei 230601, China)

The British system of administrative tribunals as an administrative dispute resolution outside the court has its own advantages, the development has become the main force of the United Kingdom to resolve administrative disputes, the Administrative Tribunal in the UK in 2007 experienced a landmark reform, building the administrative levels the referee system, the unification of the rules of procedure of administrative tribunals,improve the supervision mechanism of relief, promoting the development of referees. The administrative reconsideration as administrative disputes outside of court mechanism to solve the problem with the British referee all the similarities, the Administrative Review System of Administrative Reconsideration facing urged modify, British Administrative Tribunal of Administrative Reconsideration System Reform to provide perfect experience.

administrative tribunals; tribunals reform; administrative reconsideration

D956.1

A

1008–2093(2017)04–0064–04

2017-05-10

汪文穎（1993―），女，安徽黃山人，在讀碩士，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯 楊文忠）