李玲 商丘師范學(xué)院

河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究

李玲 商丘師范學(xué)院

新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)期推進(jìn)河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措之一。目前，河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路逐步明晰，特色的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系已經(jīng)完成；城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控作用已經(jīng)逐步發(fā)揮出來(lái)，城鎮(zhèn)的龍頭作用日益明顯；城鎮(zhèn)綜合承載能力得到明顯提升，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亮點(diǎn)紛呈。但是由于我省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平普遍較低；城鎮(zhèn)體系不甚完善與合理；產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)；尤其當(dāng)前資金缺口較大、人口轉(zhuǎn)移方面的問(wèn)題、還有來(lái)自土地方面的制約因素以及受制于資源環(huán)境方面的約束因素等是當(dāng)前必須著手解決的問(wèn)題。面對(duì)這些新問(wèn)題，必須把握機(jī)遇和挑戰(zhàn)，明確新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展路徑。

新型城鎮(zhèn)化 發(fā)展路徑 節(jié)約集約

新型城鎮(zhèn)化是近年來(lái)河南省政府工作報(bào)告必提的熱詞之一，也是習(xí)近平總書記叮囑河南著力打好的“四張牌”之一。新型城鎮(zhèn)化是河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，是具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性的變革，新型城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化的必由之路，也是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。目前，這一舉措已經(jīng)取得了初步成效，如推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路逐步明確，河南特色的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系已初步形成；城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控作用逐步增強(qiáng)，城鎮(zhèn)綜合承載能力明顯提升；城鎮(zhèn)龍頭作用也日益明顯，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亮點(diǎn)紛呈。然而，在推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，仍然還存在有些地方認(rèn)識(shí)不到位，在采取措施上還存在一些偏差，因此，必須進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)的輻射和綜合承載能力、完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化配置公共資源，走出一條河南新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展之路。

一、河南新型城鎮(zhèn)化近幾年取得的主要成效

（一）新型城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)初步形成

經(jīng)過(guò)近幾年的不懈努力，河南省在國(guó)家區(qū)域性中心城市、地區(qū)性中心城市、縣域中心城市和建制鎮(zhèn)這四級(jí)城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)上，將新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，基本形成了特大城市、大型中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同發(fā)展的五級(jí)城鎮(zhèn)體系框架，初步形成了“金字塔”形城鎮(zhèn)（市）結(jié)構(gòu)。河南省城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)沿主干鐵路、高速公路、干線公路形成了京廣、隴海、南太行、伏牛東、寧西、黃淮六條城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。河南食品工業(yè)主要依托由京廣鐵路軸線聯(lián)結(jié)的城市，鋁工業(yè)、能源工業(yè)、裝備制造業(yè)主要依托由隴海鐵路軸線聯(lián)結(jié)的城市，重化工業(yè)主要依托由新—焦—濟(jì)、洛—平—漯交通軸線聯(lián)結(jié)的城市。城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)在空間上復(fù)合度高，呈現(xiàn)明顯的耦合發(fā)展特征。[1]以在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面，河南探索出了多種建設(shè)模式，例如，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)改造模式、強(qiáng)村兼并模式、園區(qū)帶動(dòng)模式、村企共建模式等。在城市新區(qū)建設(shè)方面，鄭東新區(qū)經(jīng)過(guò)十多年的建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)成為中原地區(qū)城市建設(shè)的先行區(qū)、首善區(qū)、示范區(qū)，初步發(fā)揮了其在河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的帶動(dòng)、示范、引領(lǐng)作用。此外，河南省還在城市組團(tuán)發(fā)展、商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展等方面進(jìn)行了積極探索，取得了初步成效。

（二）現(xiàn)代城鎮(zhèn)化體系日趨完善

河南省近幾年大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要特點(diǎn)是突出城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平持續(xù)快速提高，城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，城市公共服務(wù)水平持續(xù)提高。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)一步完善，發(fā)揮了規(guī)劃引領(lǐng)作用。及時(shí)開(kāi)展中心城市組團(tuán)式發(fā)展規(guī)劃試點(diǎn)，駐馬店、平頂山、焦作、商丘等中心城市組團(tuán)式發(fā)展空間規(guī)劃已經(jīng)全面布局并取得了初步成效。二是城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化水平快速提高。截止到2016年底，河南城鎮(zhèn)化率達(dá)到48.5%，比上年提高了1.65個(gè)百分點(diǎn)。2017年將有望突破50% 。三是城市建設(shè)步伐加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。隨著城市新區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增多，城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。四是城市公共服務(wù)水平持續(xù)提高。教育、衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等公共事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

（三）城鎮(zhèn)功能和綜合承載能力不斷增強(qiáng)

隨著城鎮(zhèn)投融資改革和土地改革不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)資金多元化籌措機(jī)制和城鎮(zhèn)用地保障機(jī)制不斷完善，全省城鎮(zhèn)建設(shè)有了資金和土地保障，對(duì)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入持續(xù)增加，城鎮(zhèn)建設(shè)不斷加快，城市道路、水、電、氣、暖、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施水平不斷提高，城鎮(zhèn)綜合承載能力不斷增強(qiáng)，人居環(huán)境顯著改善。[2]全省城鎮(zhèn)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模逐步擴(kuò)大，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯改善，產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)順利開(kāi)展，城中村改造和保障性住房建設(shè)順利推進(jìn)。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度加快

河南堅(jiān)持“一基本兩牽動(dòng)”（產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，就業(yè)為本，住房和學(xué)校牽動(dòng)），大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革，在戶籍制度改革、城市就業(yè)、社會(huì)保障等方面制定了一系列配套政策措施，著力解決好農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)、流動(dòng)、安置等問(wèn)題，讓農(nóng)民真正“進(jìn)得來(lái)、留得住、過(guò)得好”。確保未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等公共服務(wù)事業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

（五）城鄉(xiāng)一體化水平不斷提升

近幾年，河南省有序推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)積極推進(jìn)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件顯著改善，新型城鄉(xiāng)關(guān)系正在形成。在城鄉(xiāng)一體化體制改革和互聯(lián)網(wǎng)+的雙重作用下，城鄉(xiāng)居民的收入差距逐步縮小。從2013年開(kāi)始，農(nóng)村居民人均純收入增速連續(xù)4年超過(guò)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮小。不僅如此，河南城鄉(xiāng)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)等方面的差距也在逐步縮小。尤其是推動(dòng)“三山一灘”地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)，新完成貧困村整村推進(jìn)建設(shè)方面取得了明顯成效，這一做法使農(nóng)村5.2萬(wàn)山區(qū)貧困人口搬出深山，讓117萬(wàn)農(nóng)村貧困人口已經(jīng)脫貧。

二、河南新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問(wèn)題

盡管已經(jīng)取得了初步成效，但是，當(dāng)前河南正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，也面臨巨大機(jī)遇，面對(duì)著諸多難題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃尚缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，相應(yīng)的配套改革還未形成合力

新型城鎮(zhèn)化改革是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)乎河南經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制等諸多方面的大事，這樣的改革需進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前河南新型城鎮(zhèn)化一是有些規(guī)劃制定不科學(xué)不協(xié)調(diào)。比如有些雖然有總體規(guī)劃，但缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性；有些更是缺乏在布局、規(guī)模、職能等方面協(xié)調(diào)性不足，可操作性不強(qiáng)。二是有些規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)肅不科學(xué)。有些地方規(guī)劃制定的快，變化的也快，剛性約束作用更是無(wú)從談起，一些短命建筑、違規(guī)建設(shè)、違法占地亂象叢生。三是配套改革滯后。城鎮(zhèn)化改革涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方方面面，只在某一方面走得快，其他配套跟不上，改革的效果會(huì)大打折扣。推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨的緊迫的改革就是戶籍制度和土地制度改革，雖然也出臺(tái)了不少措施，但是，配套措施改革滯后，使財(cái)政、金融等改革不能同步推進(jìn)。尤其是總體設(shè)計(jì)不足，戶籍、土地、社保、投融資、行政、生態(tài)等各項(xiàng)銜接不力，分散化、碎片化特征明顯，缺乏總體協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成最佳合力。

第二，城鎮(zhèn)化水平低，核心城市輻射帶動(dòng)和綜合承載能力不足

城鎮(zhèn)一方面能承接中心城市輻射，另一方面能帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化的紐帶和重要節(jié)點(diǎn)。城鎮(zhèn)化不僅可以激活農(nóng)村市場(chǎng)，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，促進(jìn)剩余農(nóng)村勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移，而且能夠消化城市過(guò)剩產(chǎn)能，是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的主要?jiǎng)恿?。然而，河南的城?zhèn)化水平一直落后于全國(guó)水平，且省內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡。一是核心城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中有經(jīng)濟(jì)勢(shì)能這一概念，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)勢(shì)能越大，說(shuō)明其帶動(dòng)周邊發(fā)展的能量越大。按照國(guó)際一般標(biāo)準(zhǔn)，首位城市占本區(qū)域的比重，人口不低于10%，經(jīng)濟(jì)總量不低于30%。省會(huì)鄭州市2014年人口、GDP占全省的比重分別為10%和19.4%，鄭州的經(jīng)濟(jì)勢(shì)能對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭帶動(dòng)作用還沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。[3]河南缺乏有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的特大城市。二是其他中心城市規(guī)模小。一些省轄市的市域人口已超過(guò)1000萬(wàn)，但中心城區(qū)人口卻不足100萬(wàn)，有的甚至不足50萬(wàn)，難以有效地輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。雖然像鶴壁、焦作、濟(jì)源等城市城鎮(zhèn)化率都超過(guò)了全省水平，但是商丘、周口、駐馬店等則明顯低于全省水平，這樣影響了城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。三是小城鎮(zhèn)服務(wù)帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的功能較弱。河南省有建制鎮(zhèn)826個(gè)、鎮(zhèn)均0.88萬(wàn)人，規(guī)模過(guò)小、功能不全，也缺乏特色，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施普遍先天不足，難以發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動(dòng)作用。

第三，資金缺口較大，土地等資源的瓶頸約束依然突出

城鎮(zhèn)化需要投入巨額的公共資金和建設(shè)資金，而且要保證持續(xù)性投入。一是資金缺口較大嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展。由于地方財(cái)力不足、金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度不夠和投融資機(jī)制不活，使得許多地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口較大。要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展觀，地方政府面臨著艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和繁重的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，財(cái)力難以滿足日益膨脹的公共財(cái)政支出需求。隨著河南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重，城建資金缺口依然很大。二是土地資源的瓶頸約束依然嚴(yán)峻。當(dāng)前各市城鎮(zhèn)建設(shè)用地制約問(wèn)題突出，而且用地報(bào)批手續(xù)繁瑣，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地手續(xù)辦理周期長(zhǎng)，土地集約化利用水平不高，資源供需矛盾進(jìn)一步凸顯，空間資源利用不足等問(wèn)題，嚴(yán)重制約舊城區(qū)、城中村改造和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

第四，人口轉(zhuǎn)移面臨巨大挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)、從農(nóng)村到城市以及從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。改革雖然消除了農(nóng)民進(jìn)城的制度障礙，但是并沒(méi)有像市民一樣享受養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等公共服務(wù)。再加上由于受自身素質(zhì)、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，一些農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)難度大，生活難以適應(yīng)，由于國(guó)家“三農(nóng)”政策的力度不斷加大，土地資產(chǎn)升值預(yù)期提高，不少農(nóng)民傾向選擇在農(nóng)村生活。從河南2600多萬(wàn)進(jìn)城的農(nóng)民工來(lái)看，完全融入城市的不多，大多數(shù)無(wú)法完全享受到和城市人一樣的公共福利，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制還不完善。目前，河南城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)之一就是推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)制度的對(duì)接與平等，尤其是社會(huì)保障體系，提高農(nóng)民工的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率，推進(jìn)與城市職工的保險(xiǎn)相銜接，提高統(tǒng)籌的層次，做好異地銜接。

第五，資源環(huán)境約束日益突出。

河南城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，將成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，但與此同時(shí)，也將會(huì)帶來(lái)大量的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。比如，城鎮(zhèn)污染物的集中排放，資源環(huán)境超載嚴(yán)重；城市水資源短缺，水生態(tài)系統(tǒng)脆弱；機(jī)動(dòng)車保有量的持續(xù)增加，油煙污染嚴(yán)重，霧霾天氣正為大眾熱議話題；生活垃圾、生活污水等廢棄物產(chǎn)生大幅攀升，固廢排放增加；產(chǎn)商住混雜，噪聲污染嚴(yán)重等問(wèn)題依然突出。[4]

三、河南新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展路徑

《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出，要尊重發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入數(shù)量質(zhì)量并重、以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，走河南特色、科學(xué)發(fā)展的健康的新型城鎮(zhèn)化道路。[5]因此，必須認(rèn)清河南省城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展。

（一）樹(shù)立“人本化”的發(fā)展理念，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展

實(shí)踐證明，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須把人的全面發(fā)展作為根本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，全力推進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化。一是在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，尤其是在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，充分保護(hù)農(nóng)民的根本利益，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，讓城鎮(zhèn)化過(guò)程成為農(nóng)民增收致富、改善生活環(huán)境、提升生活質(zhì)量的過(guò)程。二是要在加快城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)?？焖贁U(kuò)張的過(guò)程中，更加注重社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，切實(shí)改善和有效解決城鄉(xiāng)居民關(guān)注的“就業(yè)難、就醫(yī)難、就學(xué)難、住房難”等難題，讓人民群眾更體面、更有尊嚴(yán)地生活。另一方面，對(duì)于關(guān)乎全局的大事，新型城鎮(zhèn)化一定要提升規(guī)劃水平，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的實(shí)質(zhì)是多層次、多角度、全方位地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，建立起各類規(guī)劃之間全面、系統(tǒng)、有效的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)總體利益平衡，最終優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開(kāi)發(fā)格局，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

（二）完善城鎮(zhèn)化體系，提升城鎮(zhèn)化功能和綜合承載力

一是要立足于河南城鎮(zhèn)化體系特點(diǎn)和實(shí)際，不斷優(yōu)化河南城鎮(zhèn)的等級(jí)體系、職能體系和空間體系，加快推進(jìn)和形成以中原城市群為主體形態(tài)、以中心城市和縣城為重點(diǎn)、以新型農(nóng)村社區(qū)為戰(zhàn)略基點(diǎn)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。要堅(jiān)持核心帶動(dòng)、軸帶發(fā)展、節(jié)點(diǎn)提升、對(duì)接周邊的原則，加快形成輻射狀、網(wǎng)絡(luò)化空間開(kāi)放格局。二是加快城鎮(zhèn)市政設(shè)施和社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快以公共交通為重點(diǎn)的城市交通建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)化、立體化的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，不斷提升基礎(chǔ)承載能力。加快公共服務(wù)的設(shè)施建設(shè)，配套面向大眾的教育、衛(wèi)生、文化、教育等公共設(shè)施，增加城市公共產(chǎn)品供給。提升公共服務(wù)的功能，不斷滿足日益增加的服務(wù)需求。

（三）探索建立多元化投資融資體制機(jī)制，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金渠道

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性優(yōu)化不僅能夠提高各種社會(huì)資源的價(jià)值，還能夠推動(dòng)這些資源在利益相關(guān)者之間作出效率性的再分配。因此，一方面要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、社會(huì)保障體系的改革和創(chuàng)新。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。[6]另一方面，建立和完善多元化的投融資機(jī)制，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道。當(dāng)前，建立政府舉債融資機(jī)制，提高政府投融資平臺(tái)的融資能力，創(chuàng)新民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道與機(jī)制。同時(shí)，要理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，完善監(jiān)督，處理好服務(wù)價(jià)格問(wèn)題。最后，推進(jìn)土地制度改革，滿足城鎮(zhèn)化用地需求。優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)的用地效率。建立健全節(jié)約集約用地，大幅提高土地的利用效率，深化土地的管理制度，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

（四）健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)機(jī)制，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐

首先，加快建立農(nóng)業(yè)人口的市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)由政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，政府可將部分土地收益用于支付農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化的成本，設(shè)立省級(jí)農(nóng)業(yè)人口市民化的專項(xiàng)資金，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)對(duì)鄭州、洛陽(yáng)等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的集中城市的補(bǔ)貼。其次，合理確定各級(jí)政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的職責(zé)。各地要出臺(tái)相應(yīng)的具體方案和實(shí)施細(xì)則，地方各級(jí)政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)其公共服務(wù)的保障能力。第三，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的社會(huì)參與機(jī)制。進(jìn)城農(nóng)民要像市民一樣，不僅實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是能公平的享受城鎮(zhèn)公共資源和社會(huì)福利，全面參與城市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活。最后，要推進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋。一方面擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，另一方面改善社會(huì)基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，推進(jìn)教育領(lǐng)域改革等。

（五）完善環(huán)境考核評(píng)價(jià)體系，走資源節(jié)約環(huán)境友好型發(fā)展道路

完善環(huán)境考核評(píng)價(jià)體系，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，走資源節(jié)約環(huán)境友好行發(fā)展道路。不再以GDP 論英雄，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的環(huán)境考核評(píng)價(jià)體系。通過(guò)科學(xué)的測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率等內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)。河南省各地新型城鎮(zhèn)化起步有差距、進(jìn)程有快慢、水平有高低，有相當(dāng)一部分市縣在城鎮(zhèn)化的能力指數(shù)、結(jié)構(gòu)指數(shù)、效率指數(shù)、質(zhì)量指數(shù)等方面缺乏基本的統(tǒng)計(jì)信息和考核體系。[7]建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量考核制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，完善獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)制度等，因此，需要研究制定符合河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際和下一步發(fā)展方向的考核體系，通過(guò)強(qiáng)化考核發(fā)揮相關(guān)部門的作用，形成城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支持體系和激勵(lì)機(jī)制，走資源節(jié)約環(huán)境友好型發(fā)展道路。

[1]王海杰.河南加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思考，河南日?qǐng)?bào)，2015-06-05.

[2]谷建全、王建國(guó)等.河南城市發(fā)展報(bào)告（2013）新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013（1）68-78.

[3]谷建全、王建國(guó)等.河南城市發(fā)展報(bào)告（2015）以人為本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015（3）15-41.

[4]左雯.河南省科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的改革重點(diǎn)和對(duì)策建議，太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015-10-28.

[5]河南省人民政府：河南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020），2014.

[6]王海杰. 河南加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思考，中國(guó)信息報(bào)，2015-06-24.

[7]河南省社會(huì)科學(xué)院課題組.河南新型城鎮(zhèn)化的改革與發(fā)展(總報(bào)告)，2015-03-01.

李玲（1969-），女，河南商丘人，商丘師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，博士，副教授，研究方向：收入分配與農(nóng)村問(wèn)題。

項(xiàng)目來(lái)源：河南省政府決策課題《河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究》，項(xiàng)目號(hào)：2015B205。