程與豪 浙江工業(yè)大學(xué)

自貿(mào)區(qū)對(duì)接一帶一路下的事中事后與負(fù)面清單管理模式

程與豪 浙江工業(yè)大學(xué)

本文通過(guò)對(duì)自貿(mào)區(qū)與一帶一路的基本關(guān)系出發(fā)，探究了自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)該采取的措施來(lái)更好的對(duì)接一帶一路，以及一帶一路即將對(duì)接自貿(mào)區(qū)而產(chǎn)生的變化。其中著重分析了事中事后監(jiān)管與負(fù)面清單管理模式。并針對(duì)要進(jìn)行對(duì)接的項(xiàng)目對(duì)雙方提出改進(jìn)的意見(jiàn)與建議。

自貿(mào)區(qū) 一帶一路 負(fù)面清單管理

一、自貿(mào)區(qū)與一帶一路

（一）系兩者原因

“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略的核心目標(biāo)時(shí)一致的?！耙粠б宦贰毕Ｍc沿線國(guó)家形成“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相同的”的目標(biāo)，其戰(zhàn)略核心是東西互濟(jì)、陸海統(tǒng)籌、形成一個(gè)大的環(huán)路。最可能實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑時(shí)在沿線國(guó)家建設(shè)支撐的點(diǎn)，這些點(diǎn)就是自貿(mào)區(qū)。所以“一帶一路”區(qū)域合作的載體就是自貿(mào)區(qū)。同時(shí)自貿(mào)區(qū)為“一帶一路”提供強(qiáng)大支撐。[1]

我國(guó)現(xiàn)階段的自貿(mào)區(qū)迫切需要提高其標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的總體對(duì)外開(kāi)放水平較低，在建設(shè)和規(guī)則制定方面面臨著被邊緣化的壓力，十分需要提高其水平?！耙粠б宦贰笨梢詾樽再Q(mào)區(qū)發(fā)展提供新的機(jī)會(huì)與動(dòng)力，在其周邊開(kāi)發(fā)的自貿(mào)區(qū)可以有效擴(kuò)張自貿(mào)區(qū)對(duì)外開(kāi)放水平。[2]

（二）相關(guān)國(guó)家政策

2014年12月8日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、謀劃大棋局，構(gòu)筑起立足周邊，輻射‘一帶一路’、面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，積極同‘一帶一路’沿線國(guó)家和地區(qū)建自由貿(mào)易區(qū)”。2015年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中明確提出，推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路合作建設(shè)，構(gòu)建全方位對(duì)外開(kāi)放新格局；同時(shí)也突出強(qiáng)調(diào)了“積極推動(dòng)上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)，在全國(guó)推廣成熟經(jīng)驗(yàn)，形成各具特色的改革開(kāi)放高地，把‘一帶一路’建設(shè)與區(qū)域開(kāi)放結(jié)合起來(lái)，并將‘一帶一路’與自貿(mào)區(qū)構(gòu)件列為構(gòu)件全方位對(duì)外開(kāi)放新格局的重要內(nèi)容?！?015年3月24日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和擴(kuò)展區(qū)域后的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要貫徹“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略，在構(gòu)件開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式、建設(shè)法制化營(yíng)商運(yùn)營(yíng)等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

（三）對(duì)接具體措施

1.發(fā)展金融合作。金融創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)在參與一帶一路建設(shè)中具有優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。在金融合作中，圍繞人民幣國(guó)際化與投融資平臺(tái)的搭建的工作將是重中之重。具體措施可以有：建立自貿(mào)區(qū)內(nèi)專項(xiàng)“絲路基金”與人民幣海外投資基金，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)到“一帶一路”沿線國(guó)家發(fā)行人民幣債券，同時(shí)也支持外資企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)行人名幣債券；結(jié)合政府購(gòu)買公共服務(wù)，推廣PPP模式項(xiàng)目融資，積極吸收社會(huì)資本參與“一帶一路”與自貿(mào)區(qū)的結(jié)合設(shè)計(jì)。

2.發(fā)展科技創(chuàng)新?？萍紕?chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最后的推進(jìn)劑。在自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”結(jié)合過(guò)程中，國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)技術(shù)必然會(huì)進(jìn)行交流。應(yīng)重視各個(gè)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)與國(guó)內(nèi)的技術(shù)需求，積極尋求與政府合作的機(jī)會(huì)，推動(dòng)形成大規(guī)模的科技創(chuàng)新中心。在自貿(mào)區(qū)所在地區(qū)倡導(dǎo)優(yōu)秀科技人才的培養(yǎng)，并支持第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)定期發(fā)布“創(chuàng)新指數(shù)”實(shí)施時(shí)事反饋。[3]

3.尋求思想轉(zhuǎn)變。自貿(mào)區(qū)融入“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中，要加大制度創(chuàng)新的力度，簡(jiǎn)化監(jiān)管的審批手續(xù)與制度，強(qiáng)化“負(fù)面清單”管理與事中事后監(jiān)管等方面，使得在“一帶一路”外資進(jìn)入自貿(mào)區(qū)時(shí)的阻力變小，自由空間變大。在自貿(mào)區(qū)企業(yè)通過(guò)“一帶一路”“走出去”時(shí)，要加大其技術(shù)創(chuàng)新的能力，更好地在沿線國(guó)家開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易與投融資服務(wù)，尤其是在其國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面要加大力度。[7]

4.堅(jiān)持發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的遠(yuǎn)景與行動(dòng)》中指出要在發(fā)展“一帶一路”的同時(shí)要積極幫助沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、民生與環(huán)境。穩(wěn)重更加強(qiáng)調(diào)有關(guān)保護(hù)生物多樣性與生態(tài)平衡的理念，共建綠色絲綢之路。具體措施有：在戰(zhàn)略中采用綠色能源，提供更加清潔的能源發(fā)展更為清潔的技術(shù)，與當(dāng)?shù)貒?guó)家共建綠色環(huán)境；大力發(fā)展綠色金融，將部分資本引入發(fā)展資源節(jié)約型等綠色產(chǎn)業(yè)。

5.完善事中事后監(jiān)管與“負(fù)面清單”管理模式

該項(xiàng)舉措是對(duì)接時(shí)自貿(mào)區(qū)所做改進(jìn)的最基本也是最重要的內(nèi)容，將在下文詳細(xì)介紹。

二、事中事后監(jiān)管

（一）定義

要想較好地了解“事中事后”這個(gè)詞的真實(shí)含義，首先要了解其相似或?qū)?yīng)的詞并在其出現(xiàn)的具體語(yǔ)境中解讀。

與“事前”對(duì)應(yīng)的就是“事中事后”。其中事中監(jiān)管主要控制風(fēng)險(xiǎn)，確保市場(chǎng)主要參與者能夠在市場(chǎng)中保持準(zhǔn)入條件，合規(guī)合法經(jīng)營(yíng)，集中在過(guò)程監(jiān)控。

事后監(jiān)管以執(zhí)法與依法處理為主，對(duì)于不符合市場(chǎng)要求的企業(yè)進(jìn)行管理，或是糾正錯(cuò)誤或事強(qiáng)制退出市場(chǎng)。所以事中事后監(jiān)管主要是指在依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上。對(duì)市場(chǎng)參與主體正在進(jìn)行的或者已經(jīng)結(jié)束的活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程地監(jiān)管。

（二）“事前監(jiān)管”優(yōu)缺點(diǎn)

“事中事后”與“事前”對(duì)應(yīng)?！笆虑啊眮?lái)自于“事前準(zhǔn)入”，指的是對(duì)企業(yè)的主體資格、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)品本身的審批。

在我國(guó)，政府在企業(yè)管理方面通常較細(xì)。比如我國(guó)政府長(zhǎng)期依以來(lái)都是實(shí)行審批制。其優(yōu)點(diǎn)是在曾經(jīng)的中國(guó)市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體單一，市場(chǎng)較為封閉，審批制在一定程度上在一開(kāi)始就篩選出較為優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到一定的積極作用。但是審批制本質(zhì)上是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中流傳下來(lái)的過(guò)時(shí)的管理方式，不可避免地帶來(lái)問(wèn)題。市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻較高，特別是對(duì)于外資企業(yè)的審批更為嚴(yán)格。這一方面導(dǎo)致市場(chǎng)缺少活力。其次，由于監(jiān)管主體的單一，市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量的尋租空間，易滋生腐敗問(wèn)題，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致政府公信力下降。并且，過(guò)多的人治而非法治，不利于中國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。[4]

（三）自貿(mào)區(qū)內(nèi)“事中事后監(jiān)管”實(shí)踐探索

2014年7月25號(hào)通過(guò)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中提出，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)依法履行國(guó)家安全審查和反壟斷審查有關(guān)職責(zé)。在監(jiān)管方面，建立涉及外資的國(guó)家安全審查工作機(jī)制。該條例重點(diǎn)在于與負(fù)面清單管理相互銜接，完善外資準(zhǔn)入的相關(guān)審查制度，有效防范擴(kuò)大外資進(jìn)一步進(jìn)入后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

在事中事后監(jiān)管實(shí)踐中，另一個(gè)重要例子是上海自貿(mào)區(qū)建立反壟斷審查制度。反壟斷審查制度是一個(gè)典型的事中事后監(jiān)管的例子，其發(fā)生在正在參與市場(chǎng)活動(dòng)的主體之間，是強(qiáng)化監(jiān)管的重要舉措之一。其目的是通過(guò)對(duì)市場(chǎng)可能發(fā)生的壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的壟斷行為進(jìn)行糾正與處罰，維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會(huì)信用體系。也是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的重要手段。在社會(huì)中已有的公共信息服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，積極完善與信用有關(guān)的，諸如信用信息、信息產(chǎn)品的一系列法律法規(guī)，形成“一處失信、處處受限”的社會(huì)信用環(huán)境。

單一的監(jiān)管者也是監(jiān)管問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。自貿(mào)區(qū)深刻意識(shí)到了這一點(diǎn)后，通過(guò)發(fā)揮各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批、核準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)制定的作用，將監(jiān)管的權(quán)力下放到社會(huì)，形成多方共同監(jiān)管的局面。一方面有助于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的深度與廣度，另一方面有利于減少政府滋生腐敗的空間。2014年9月29日，自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量依照《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的有關(guān)規(guī)定，自行組織的“社會(huì)參與委員會(huì)”正式揭牌。

三、“負(fù)面清單”管理

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中指出：“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單意外的領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。

（一）負(fù)面清單概念

所謂負(fù)面清單是指政府在進(jìn)行管理時(shí)，清晰地列出所依據(jù)的法律法規(guī)、具體管理的部門等。負(fù)面清單是一種與現(xiàn)代化治理高度相關(guān)的管理理念，是中國(guó)在走向法治社會(huì)必須要走的一步。

（二）負(fù)面清單的優(yōu)勢(shì)

現(xiàn)代法治精神為“法無(wú)禁止即自由”，這在現(xiàn)階段的中國(guó)還存在一定的困難。負(fù)面清單的價(jià)值就在于貫徹“法無(wú)禁止即自由”的精神，符合我國(guó)現(xiàn)階段的“依法治國(guó)”方略，有效形成公開(kāi)透明、公平公正的社會(huì)秩序，有效促進(jìn)企業(yè)參與積極性。

相比較正面清單來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單由于有貫徹現(xiàn)代的法治精神，從而有了更多的自由度，可以帶來(lái)更多的投資機(jī)會(huì)。所以在自貿(mào)區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理是一個(gè)很重要的創(chuàng)新之舉，不單單讓自貿(mào)區(qū)率先與國(guó)際的貿(mào)易與投資規(guī)則接軌，從而有效增強(qiáng)了國(guó)外投資者的信心；對(duì)于國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)，也極大地促進(jìn)了國(guó)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新精神，同時(shí)也減少政府的工作量，并能更有效地借助市場(chǎng)力量對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控與管理，也讓監(jiān)管重心從事前向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。

自自貿(mào)區(qū)掛牌以來(lái)，四地自貿(mào)區(qū)均試行了統(tǒng)一的負(fù)面清單。并且能看到負(fù)面清單的限制范圍在大大縮短。例如2015年的“負(fù)面清單”有15個(gè)門類、50個(gè)條目、122項(xiàng)特別管理措施，其中門類減少了三個(gè)，特別管理措施減少了17條。并預(yù)計(jì)自2018年期起，全國(guó)將試行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。[5]

（三）“事中事后監(jiān)管”與“負(fù)面清單”管理的關(guān)系

事中事后監(jiān)管利用到負(fù)面清單管理理念，負(fù)面清單管理理念有助于事中事后監(jiān)管。要改變?cè)谥袊?guó)存在了許久的復(fù)雜的“審批制”，從根本上實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)事中事后與負(fù)面清單的相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，不僅僅需要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，完善部門的設(shè)置，更加重要的是要有觀念上的改變。

1.政府轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念。由于中國(guó)特有國(guó)情，我國(guó)的政府權(quán)力較西方國(guó)家來(lái)說(shuō)較大，屬于全能政府。其次，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管是監(jiān)管部門的主要模式。監(jiān)管部門與行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于“開(kāi)門迎客”、“坐門等客”等做法，以批代管現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏主動(dòng)審批意識(shí)。因此，政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變管理模式，積極配合自由區(qū)的法律法規(guī)。

2.完善法律法規(guī)。目前中國(guó)有多個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，各個(gè)自貿(mào)區(qū)也有自己的相關(guān)條例、法律法規(guī)，但是由于沒(méi)有統(tǒng)一的條例，很難從更高級(jí)直接對(duì)各個(gè)自貿(mào)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，中國(guó)現(xiàn)存的法律制度對(duì)自貿(mào)區(qū)來(lái)說(shuō)太為寬泛，應(yīng)頒布一部較現(xiàn)存法律詳細(xì)而寬于各個(gè)自貿(mào)區(qū)條例的《自貿(mào)區(qū)總條例》。該條例作為各個(gè)自貿(mào)區(qū)的上位法，自貿(mào)區(qū)可以根據(jù)各自情況制定細(xì)則。較為相近的例子是去年國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于“網(wǎng)約車管理暫行辦法”，然后各個(gè)省市級(jí)人民政府根據(jù)地區(qū)特殊情況特別制定“地區(qū)管理辦法”。同時(shí)由于自貿(mào)區(qū)頒布的條例在執(zhí)行過(guò)程中，區(qū)內(nèi)各個(gè)行政部門參與的程度不同，導(dǎo)致了沒(méi)有很好地協(xié)調(diào)與溝通，容易形成監(jiān)管的空白。通過(guò)設(shè)定一個(gè)總條例，在條例中直接規(guī)定各個(gè)部門要相互溝通相互協(xié)作，可以一定程度上改進(jìn)各部門間的溝通合作，更好地發(fā)揮總體的監(jiān)管職責(zé)。

3.監(jiān)管主體從單一轉(zhuǎn)向多元?？v觀我國(guó)政府權(quán)力的演變過(guò)程，可以看出政府在不斷地下放權(quán)力。政府的下一步權(quán)力下放的點(diǎn)應(yīng)是監(jiān)管的權(quán)力。政府單獨(dú)承擔(dān)絕大部分監(jiān)管職責(zé)適用于以前經(jīng)濟(jì)并不是很發(fā)達(dá)、市場(chǎng)參與主體單一和市場(chǎng)活動(dòng)單調(diào)的情況。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜性加強(qiáng)，單單靠政府的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全盤監(jiān)管，猶如螞蟻撬動(dòng)地球一樣，但不僅僅不可能，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)本身造成損害。因此，政府在監(jiān)管過(guò)程中要求助于社會(huì)各個(gè)方面的力量。

（1）讓出部分公共服務(wù)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大，越來(lái)越多的市場(chǎng)企業(yè)要求承擔(dān)部分公共服務(wù)設(shè)施的費(fèi)用于取得相應(yīng)的管理權(quán)力。除了部分對(duì)于國(guó)家與經(jīng)濟(jì)命脈息息相關(guān)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施外，政府應(yīng)加大力度進(jìn)行諸如“購(gòu)買公共服務(wù)”、“行政代理”等活動(dòng)。通過(guò)此類活動(dòng)，政府不僅僅將省下的時(shí)間投入更加需要的地方，還可以通過(guò)社會(huì)自己的力量去監(jiān)管社會(huì)，讓監(jiān)管更加適合社會(huì)的實(shí)際情況。

（2）與社會(huì)共同治理。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府這只“看得見(jiàn)的手”在資源配置中發(fā)揮的重要越來(lái)越小。并且監(jiān)管主體的單一易滋生腐敗與權(quán)力濫用。所以政府應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管時(shí)多多尋求社會(huì)力量的幫助。企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)與社會(huì)大眾一起都可以成為監(jiān)管的一部分，比如自貿(mào)區(qū)政府可以將制定規(guī)定的部分權(quán)力交給行業(yè)協(xié)會(huì)，一方面由于行業(yè)協(xié)會(huì)更加了解市場(chǎng)的真正現(xiàn)狀從而制定出更符合實(shí)際的條例，另一方面可以多一些力量監(jiān)管。在提高效率的同時(shí)，由于社會(huì)參與進(jìn)了社會(huì)管理中，有利于增強(qiáng)監(jiān)管的透明度與提高政府的公信力。比如在2014年由自貿(mào)區(qū)內(nèi)各方面力量自行組織成立的“社會(huì)參與委員會(huì)”就是很好的一個(gè)先行例子。[6]

[1]何國(guó)忠,張祥建.自貿(mào)區(qū)對(duì)“一帶一路”的支撐作用：蜘蛛網(wǎng)何珍珠鏈效應(yīng)[J].科學(xué)發(fā)展,2016,(94)：61-68.

[2]王珍珍.中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極融入“一帶一路”建設(shè)研究——內(nèi)涵"基礎(chǔ)"實(shí)踐及路徑探討[J].全球化,2016,(8)：80-89.

[3]韓曄.對(duì)外開(kāi)放格局下“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)接自貿(mào)區(qū)建設(shè)構(gòu)想[J].中國(guó)物價(jià),2016,(8)：15-17.

[4]高凜.貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單模式下事中事后監(jiān)管[J].國(guó)際商務(wù)研究,2017,(1)：30-40.

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程與豪（1996.11-），男，漢族，浙江臺(tái)州人，浙江工業(yè)大學(xué)金融學(xué)專業(yè)學(xué)生。