充分利用鐵路資源擴(kuò)大城市交通供給能力
——《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》解讀

“十二五”期間，我國干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通建設(shè)取得了長足進(jìn)步。截至2016年，我國鐵路運營里程達(dá)到12.4萬公里，其中高速鐵路達(dá)到2.2萬公里，另有一批城際鐵路開通運營；中國大陸地區(qū)共計30座城市開通城市軌道交通，開通線路134條，運營線路總長度4153公里。軌道交通領(lǐng)域的建設(shè)成就，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解城市交通壓力發(fā)揮了積極的作用。但與美國、法國、日本等國家相比，我國軌道交通的結(jié)構(gòu)不盡合理，城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)間、城鎮(zhèn)組團(tuán)相互間缺乏通勤化、快速度、大運量的市域（郊）鐵路聯(lián)接，導(dǎo)致我國部分超大城市和大城市出現(xiàn)“大城市病”，即出現(xiàn)交通擁堵、人居環(huán)境下降、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題。

國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），是按照中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，落實《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》有關(guān)要求，促進(jìn)市域（郊）鐵路科學(xué)有序、健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對改善我國軌道交通結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將發(fā)揮重要作用。

根據(jù)我國城市發(fā)展階段、鐵路建設(shè)和運營實際，《意見》中多次提到“充分利用鐵路資源”擴(kuò)大城市交通供給能力，是非常務(wù)實和有效的做法，但同時也應(yīng)在充分論證分析的基礎(chǔ)上因線施策，實現(xiàn)合作共贏。下面從四個角度加以分析。

一、鐵路快速發(fā)展為開行市域（郊）列車創(chuàng)造了條件

隨著我國鐵路網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，尤其是“四縱四橫”客運專線網(wǎng)的基本建成，以及主要城市群城際鐵路的建設(shè)，我國鐵路動車組開行數(shù)量不斷增加，動車組發(fā)送旅客人數(shù)已經(jīng)超過普速列車，承擔(dān)了50%以上的鐵路旅客運輸任務(wù)；同時隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，鐵路貨運結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，整體貨運需求保持基本平穩(wěn)，部分大宗物資運輸需求有所下降，快捷貨運需求旺盛。雖然主要干線由于增開普速列車能力仍然緊張，但部分線路能力得以緩解，具備開行市域（郊）列車的條件。

從城市范圍分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有鐵路資源都較為豐富，隨著客運專線建設(shè)和樞紐地區(qū)的客貨分線運行，以及貨運系統(tǒng)外遷等，部分鐵路干線、聯(lián)絡(luò)線、支線能力得到部分緩解，同樣可以為市域（郊）列車的開行創(chuàng)造條件。

二、利用既有鐵路是開行市域（郊）列車的前提

《意見》中提出“要加強既有資源合理利用可行性分析論證”，從技術(shù)角度，主要包括需求和供給兩方面的因素。

1．從需求角度分析

鐵路走向要與市域（郊）客流走向契合，且需要有一定的強度支撐?？土髯呦蛐枰Y(jié)合城市交通規(guī)劃研究確定，而鐵路線路走向應(yīng)與市域客流走向基本一致，否則就失去了參與城市客運服務(wù)最基本的條件；同時市域（郊）鐵路又是一種大運量的客運產(chǎn)品，從經(jīng)濟(jì)性角度考慮，必須達(dá)到一定的強度才能滿足公交化、高頻率開行的要求，否則容易造成能力虛靡和資源浪費。

2．從供給角度分析

首先，要分析鐵路線路能力的適應(yīng)性。市域（郊）鐵路作為城市公共交通系統(tǒng)的重要組成部分，其運營時間應(yīng)更接近城市軌道交通，早晚高峰時段發(fā)車間隔不宜大于10分鐘。我國客貨混跑的雙線鐵路干線列車追蹤間隔一般為7～8分鐘，能夠滿足市郊鐵路10分鐘行車間隔的能力要求。但如果既有鐵路在早高峰時段開行大量長途始發(fā)列車和終到“夕發(fā)朝至”長途列車，則高峰時段內(nèi)長途旅客列車、市郊列車將相互影響，導(dǎo)致線路能力不能滿足要求。

其次，要分析車站到發(fā)線和咽喉區(qū)能力，以及動車段所條件。到發(fā)線能力富余且有折返段的車站，可以作為市域（郊）鐵路的起點車站。

第三，要分析與城市交通系統(tǒng)的接駁條件。市域（郊）鐵路首站一端既要考慮與市區(qū)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的銜接，也要考慮與城市公交樞紐及公交線網(wǎng)銜接。末站一端要與衛(wèi)星城公交線網(wǎng)、公交客運站及長途客運站銜接，同時還應(yīng)設(shè)置較大的停車場以便乘坐其他交通工具的乘客能方便地?fù)Q乘市域（郊）鐵路。同時在票制、時間、運能等方面也要做好銜接，最大限度地減少乘客等待時間。

三、分線施策，靈活運用既有鐵路資源

《意見》明確提出了既有鐵路資源利用的各種方式，即“通過既有鐵路補強、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺改造等方式，擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力”，方向明確，但在具體實施中還要具體分析，因線施策，靈活運用。

能夠參與市域（郊）運輸?shù)闹饕獮闃屑~內(nèi)轉(zhuǎn)移功能的客貨混運干線以及樞紐聯(lián)絡(luò)線、支線、專用線等。利用鐵路開行市郊列車、擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力主要有以下幾種方式。

1．直接利用既有線開行市域（郊）列車

一是利用既有鐵路線路能力增開市郊列車。目前正在大力發(fā)展的城際鐵路，由于設(shè)施先進(jìn)、行車能力大、在市區(qū)設(shè)站多，完全可以不改造，通過增開部分短途市域（郊）列車滿足市域（郊）客運需求。

二是通過增加現(xiàn)狀運行列車停站，提供市域（郊）列車服務(wù)。國鐵路網(wǎng)干線以服務(wù)長途客流為主，在沿途小客運站基本不停站直接通過；如果考慮增加既有列車在周邊新城的停站，則能夠解決部分市郊客流的出行。

2．對既有鐵路進(jìn)行適應(yīng)性改造

樞紐行車量不大的既有干線或樞紐聯(lián)絡(luò)線、支線、專用線等往往技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，設(shè)備設(shè)施陳舊，需進(jìn)行適應(yīng)性改造才能開行市郊列車：如單線需增建第二線提高線路能力，改善平面條件提高線路運行速度，線路全封閉、增加車站，對既有車站進(jìn)行改造配置售檢票、旅客乘降設(shè)備、改造信號系統(tǒng)等，使其能夠滿足公交化運輸?shù)男枰?。例如上海金山支線（軌道交通22號線）、北京市域（郊）鐵路S2線，以及天津的津薊線，即是通過改造既有鐵路實現(xiàn)市域（郊）客運服務(wù)功能。

3．修建外部環(huán)線置換城市內(nèi)部鐵路資源

如前所述，目前大部分超大城市、特大城市及大城市的既有鐵路資源都極其豐富，且走向與市域（郊）客流方向一致，如北京樞紐的京哈線（燕郊、三河）、京廣線（涿州）、京滬線（廊坊）等通道，但目前均為客貨共線的路網(wǎng)干線，能夠提供市郊列車開行的富余能力極為有限。未來如果能夠結(jié)合城市規(guī)劃和貨運系統(tǒng)布局調(diào)整，通過路網(wǎng)分流疏解通過貨流，本地貨運也隨著企業(yè)外遷和物流基地外遷而搬遷至城市外圍，則能夠釋放城市內(nèi)部鐵路干線的能力，用于提供城市客運服務(wù)。

四、創(chuàng)新引領(lǐng)，充分調(diào)動各方積極性，實現(xiàn)合作共贏

綜合上述分析，充分利用既有鐵路資源擴(kuò)大城市交通供給能力，是解決當(dāng)前城市交通問題、城鎮(zhèn)化布局問題的有效途徑。相關(guān)各方也均有良好的合作愿望，但在具體項目的實施上仍然進(jìn)展不快，其根本原因在于各方對市域（郊）鐵路的認(rèn)識不明確，各自立場和出發(fā)點不同，利益劃分方面存在分歧等。

《意見》明確提出“城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性”。即市域（郊）鐵路的責(zé)任主體是城市政府，鐵路企業(yè)作為公共交通服務(wù)的參與方，應(yīng)該獲得提供服務(wù)的收益，這是路地雙方協(xié)商的基礎(chǔ)，協(xié)商的內(nèi)容包括建設(shè)方案、初期投資和運營補貼政策等；從鐵路角度，也應(yīng)該承擔(dān)起社會責(zé)任，發(fā)揮好既有鐵路資源的作用，在保證運營安全的前提下，積極按照城市客運服務(wù)的要求，對既有鐵路資源進(jìn)行必要的改造，使之具備更好地提供市域（郊）客運服務(wù)的能力，同時實現(xiàn)企業(yè)自身的效益最大化。

綜上所述，《意見》中提出的“充分利用鐵路資源”發(fā)展市域鐵路的思路，是緩解城市交通擁堵、加快市域（郊）鐵路發(fā)展、擴(kuò)大交通有效供給、促進(jìn)新型城市化建設(shè)的有效途徑，是實現(xiàn)2020年市域（郊）鐵路建設(shè)目標(biāo)的有力抓手。相關(guān)各方應(yīng)采用創(chuàng)新的思維破解體制機制阻礙，探索出新型合作之路，共同為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展作出貢獻(xiàn)，實現(xiàn)合作共贏。

（文章出自市域（郊）鐵路研究課題組）