葉飛龍

摘 要 全面二孩實(shí)施已至一年，嬰幼兒出生數(shù)量有大幅提升之勢(shì)，關(guān)于其配套措施與法律卻并未及時(shí)跟進(jìn)。嬰幼兒的健康成長(zhǎng)，不僅需要家庭全心付出，更需政府與社會(huì)的全力參與，關(guān)鍵在于健全幼托領(lǐng)域的法律政策。本文認(rèn)為應(yīng)解決目前幼托領(lǐng)域的諸多問(wèn)題，推進(jìn)全面二胎政策的落實(shí)，亟待政府通過(guò)法律的頂端引導(dǎo)，政策的現(xiàn)實(shí)保障，對(duì)整個(gè)行業(yè)的引導(dǎo)、準(zhǔn)入、監(jiān)管進(jìn)行規(guī)定，明確幼托服務(wù)的主體、內(nèi)容、人員職業(yè)要求、設(shè)備技術(shù)等相關(guān)問(wèn)題，為全面二孩時(shí)代保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞 全面二孩 幼托制度 立法完善

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.392

2016年1月1日，《人口與計(jì)劃生育法修正案》正式實(shí)行，標(biāo)志著全面二孩以法律形式固定，給予社會(huì)規(guī)范的指導(dǎo)。2016年1月5日，中國(guó)政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》，指出要合理配置普惠性托兒所等公共服務(wù)資源。有專家表示，“要實(shí)現(xiàn)二孩政策的預(yù)期目標(biāo)，僅僅是生育政策的調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域的配套政策，如教育政策來(lái)推動(dòng)，讓老百姓想生、敢生，并且能夠生好養(yǎng)好。” 政府與學(xué)界都對(duì)全面二孩幼托措施完善加以重視，似乎讓廣大群眾看到了希望，消除生育二孩的后顧之憂。但實(shí)際中托育配套進(jìn)展如何我們不得而知，筆者在揚(yáng)州調(diào)研一些托育機(jī)構(gòu)以及查閱資料后發(fā)現(xiàn)，目前托育行業(yè)仍有巨大空缺，亟需法律與政策具體進(jìn)行完善。

一、托育行業(yè)現(xiàn)狀

隨著全面二孩法律的實(shí)施，人口出生率有一定的提高，嬰幼兒出生必然會(huì)帶動(dòng)幼托行業(yè)一定的發(fā)展，而幼托行業(yè)發(fā)展不足也勢(shì)必在一定程度上阻遏嬰幼兒出生數(shù)量的增長(zhǎng)。筆者在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一方面，幼托所數(shù)量極為有限，難以應(yīng)對(duì)全面二孩后人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；另一方面，調(diào)研一些已育有一孩想生育第二個(gè)孩子的夫婦過(guò)程中，部分受訪者表示嬰幼兒受虐待現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使其不愿意送孩子去幼托所，而其工作又不允許自我照料，這讓他們犯難。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城市3歲以下兒童的人托率不到10%，各省市之間雖存在差異，但無(wú)論東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，入托率都呈現(xiàn)較低現(xiàn)狀。 在中國(guó)人口與發(fā)展研究中心就 3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)情況開(kāi)展的專題調(diào)研結(jié)果顯示：托兒所數(shù)量嚴(yán)重不足，且相關(guān)法律法規(guī)和政策不健全導(dǎo)致托育服務(wù)缺乏規(guī)范管理，社會(huì)力量舉辦托育機(jī)構(gòu)障礙重重。 從各種官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)我們可以窺見(jiàn)一二，目前我國(guó)托育行業(yè)法律與政策不健全，無(wú)法起到引導(dǎo)、規(guī)制托育行業(yè)的重要作用，幼托領(lǐng)域缺乏有效的準(zhǔn)入、監(jiān)管措施，不可避免對(duì)全面二孩落實(shí)形成一定掣肘。筆者認(rèn)為，提倡二孩不僅僅需要法律高度關(guān)注，更需要現(xiàn)實(shí)政策溫情地融合支持，提升人口新紅利關(guān)鍵一步是完善幼托領(lǐng)域的法律、法規(guī)與政策。

二、完善幼托行業(yè)法律政策有其必然原因

（一）幼托存在不合理的現(xiàn)狀

筆者在揚(yáng)州調(diào)研與查閱資料發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)幼托行業(yè)普遍存在幼托機(jī)構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量低的現(xiàn)狀，究其原因，是因?yàn)槲覈?guó)對(duì)幼托行業(yè)法律與政策不夠完善所致。一方面，從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)看，幼托行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作，但原有的法律政策并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，市場(chǎng)主體進(jìn)入幼托行業(yè)困難，限制幼托行業(yè)的完善。另一方面，從誠(chéng)信角度看，由于法律規(guī)制不足，市場(chǎng)亂象便悄然生起，不僅有打罵嬰幼兒的無(wú)證幼托教師，更有摔扔?jì)胗變旱臒o(wú)良幼托看護(hù)人員，祖父母或者父母愛(ài)護(hù)新降臨的生命，不敢將其委托陌生人照顧。

（二）幼托間接影響婦女生育二孩的意愿

全面放開(kāi)二孩讓不少女性得以再次生育，但很多人卻不敢輕易做出生二孩的計(jì)劃與決定，其中很大一個(gè)原因是孩子出生后需要母親貼身照顧，然而工作一旦離開(kāi)太久，崗位就很容易發(fā)生變更。 完善幼托領(lǐng)域法律、法規(guī)和政策雖然沒(méi)有直接地影響生育決策，但由于減輕婦女和家庭的負(fù)擔(dān)與壓力，可以間接地影響到婦女的生育決策。

首先，家長(zhǎng)對(duì)幼托服務(wù)的需求較為強(qiáng)烈，而幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)又明顯不足，嬰幼兒幼托服務(wù)供需矛盾較為突出，嬰幼兒成長(zhǎng)需要母親投入更多精力。母親必須親自悉心照料孩子，而這與工作會(huì)產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，盡管我國(guó)規(guī)定了婦女享有產(chǎn)假，但不少女性擔(dān)心自己長(zhǎng)期休假會(huì)導(dǎo)致自己職業(yè)生涯走下坡路。其次，不少女性不放心把孩子交給他人照顧。孩子與母親血脈相連，母親懷胎十月，希望給孩子無(wú)微不至的照顧，而當(dāng)前存在的行業(yè)亂象讓不少女性對(duì)幼托所信任喪失，再?zèng)]有更完善的法律政策規(guī)范之前，很多職業(yè)女性選擇暫緩生育計(jì)劃。再次，幼托所成本過(guò)高讓不少家庭望而卻步。因?yàn)榉烧呷孕柰晟?，幼托所更多依賴市?chǎng)自主定價(jià)，又因?yàn)橛淄兴I(lǐng)域準(zhǔn)入門檻多、競(jìng)爭(zhēng)壓力小，幼托價(jià)格居高不下，成本的急劇增加讓不少家庭不得不延緩生育計(jì)劃。最后，生育觀的變化?，F(xiàn)代女性接受良好的高等教育，進(jìn)一步瓦解長(zhǎng)久以來(lái)“多子多?！钡纳^念，在幼托行業(yè)普遍規(guī)制不足的情形下，現(xiàn)代女性更愿意少生來(lái)減少幼托服務(wù)。

（三） 幼托法律政策不完善會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題

幼托法律政策不健全不僅對(duì)全面二孩產(chǎn)生影響，也會(huì)引發(fā)其他嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。一方面，不完善的幼托法律政策會(huì)降低就業(yè)率。在現(xiàn)代社會(huì)，養(yǎng)育子女是一種時(shí)間密集型的活動(dòng)，尤其是對(duì)女性而言，職業(yè)女性和孩子母親的雙重角色導(dǎo)致了精力和時(shí)間資源分配的緊張。 幼托法律政策不完善導(dǎo)致幼托行業(yè)發(fā)展不健全，由此加劇了職業(yè)女性對(duì)分配工作與照顧孩子時(shí)間的矛盾，從而引發(fā)婦女主動(dòng)或者被動(dòng)離職現(xiàn)象增多，就業(yè)率隨之降低。

另一方面，不完善的幼托法律政策會(huì)形成新的不平等。幼托領(lǐng)域法律政策不健全會(huì)迫使婦女作出選擇，“生與不生”。不生二孩會(huì)引發(fā)新的人口危機(jī)生育二孩之后又會(huì)逼迫婦女作出另一種選擇，“辭職或者不辭職”。辭職會(huì)降低就業(yè)率，給男性帶來(lái)更多負(fù)擔(dān)，不辭職則會(huì)讓女性無(wú)暇兼顧工作與照顧孩子，往往會(huì)影響女性在工作上進(jìn)一步發(fā)展，由此女性在工作領(lǐng)域的地位一落千丈，形成一種新的不平等。因此，我國(guó)亟待完善幼托領(lǐng)域的法律政策。

三、如何完善幼托領(lǐng)域法律政策

（一） 確定國(guó)家的主導(dǎo)責(zé)任

對(duì)幼托行業(yè)長(zhǎng)期重視不足導(dǎo)致幼托領(lǐng)域問(wèn)題諸多，幼托行業(yè)的亂象又間接影響全面二孩的實(shí)行，為此，必須明確政府在幼托領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。政府應(yīng)該加大對(duì)嬰幼兒的普惠型的服務(wù)活動(dòng)，這其中最明顯的一個(gè)例子就是加大對(duì)幼托教育的支持力度。 目前我國(guó)幼托服務(wù)地區(qū)差異較大，東部地區(qū)雖有相應(yīng)的幼托機(jī)構(gòu)，但無(wú)法滿足全面二孩后的實(shí)際需要；同時(shí)幼托行業(yè)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，我國(guó)農(nóng)村幼托機(jī)構(gòu)存在空白，城市幼托機(jī)構(gòu)數(shù)量少且質(zhì)量低，總體而言，幼托行業(yè)發(fā)展亟待政府肩負(fù)責(zé)任。

雖然現(xiàn)代社會(huì)一直在強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，把權(quán)力讓渡給社會(huì)，放開(kāi)到市場(chǎng)，但幼托行業(yè)涉及到中國(guó)人口國(guó)策，涉及到教育的未來(lái)發(fā)展，是一個(gè)涵蓋多方面的社會(huì)問(wèn)題，政府不能完全松手讓市場(chǎng)自我約束。國(guó)家的主導(dǎo)責(zé)任體現(xiàn)于加強(qiáng)對(duì)幼托行業(yè)的財(cái)政支持與政策扶持，也體現(xiàn)于政府職能部門的責(zé)任主體地位，更體現(xiàn)在對(duì)幼托市場(chǎng)的準(zhǔn)入與監(jiān)管。

（二） 鼓勵(lì)社會(huì)參與

確定國(guó)家在幼托領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，并不當(dāng)然要求國(guó)家統(tǒng)一包辦幼托機(jī)構(gòu)，在社會(huì)主義市場(chǎng)條件下，政府應(yīng)作為的更多是鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與幼托行業(yè)建設(shè)，即通過(guò)完善幼托領(lǐng)域的法律政策引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人等社會(huì)力量興辦幼托機(jī)構(gòu)以彌補(bǔ)政府投入不足的現(xiàn)狀。

上世紀(jì)五、六十年代，我國(guó)曾一度實(shí)行企事業(yè)單位廣泛開(kāi)辦幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)，但改革開(kāi)放后，為減輕企事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)，逐步取消開(kāi)辦幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展要求企業(yè)須以相當(dāng)大的注意力來(lái)考慮雇員的地位、待遇和滿足感，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。 企業(yè)開(kāi)辦幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅能提升員工的歸屬感，更能緩解全面二孩可能帶來(lái)的新一輪人口沖擊。政府通過(guò)對(duì)主動(dòng)開(kāi)辦幼托機(jī)構(gòu)的企業(yè)進(jìn)行稅收政策優(yōu)惠等手段可激勵(lì)企事業(yè)單位履行社會(huì)責(zé)任，增加幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量。

社區(qū)是最基本的幼托參與者，政府可鼓勵(lì)社區(qū)參與，通過(guò)財(cái)政扶持、技術(shù)保障、政策引導(dǎo)等方式，幫助社區(qū)依托現(xiàn)有的資源條件，建設(shè)社區(qū)內(nèi)的幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)，吸引專職家庭婦女、社區(qū)工作者參與幼托管理，引進(jìn)具有專業(yè)知識(shí)的幼托職業(yè)者為其提供技術(shù)支持。

個(gè)人零散資金籌建幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)雖有可能導(dǎo)致市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)于明顯，也可能使得技術(shù)、人員、設(shè)備等達(dá)不到較高要求，但同樣可以對(duì)個(gè)人開(kāi)辦幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策扶持。鼓勵(lì)富有社會(huì)責(zé)任且具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的社會(huì)人士參與幼托行業(yè)建設(shè)，有利于全面二孩后削減社會(huì)群眾的生育憂慮。

（三）參考域外立法、政策

目前我國(guó)在幼托領(lǐng)域立法匱缺，借鑒域外成熟經(jīng)驗(yàn)，因地制宜引入我國(guó)，更有助于幼托行業(yè)健康發(fā)展，為全面二孩提供有力支撐。

北歐國(guó)家的托育制度大致符合一般所謂的“北歐模式”社會(huì)福利服務(wù)。 由政府以稅收投入的方式建構(gòu)完備的幼托機(jī)構(gòu)，在全社會(huì)普及嬰幼兒幼托服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)婦女工作權(quán)益的保障。雖說(shuō)政府介入幼托領(lǐng)域?qū)θ衿降认碛杏淄蟹?wù)有重要益處，但完全以公權(quán)力為中心建立數(shù)量龐大的幼托機(jī)構(gòu)一定程度上有勞民傷財(cái)之嫌。

美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家無(wú)不以政策規(guī)范或分散立法等形式保障幼托行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)比我國(guó)在此領(lǐng)域法律政策的空白，不可謂更具保障性。美國(guó)對(duì)幼托有明確的規(guī)范規(guī)制，并將其歸屬于兒童福利的一部分，積極引導(dǎo)公眾力量介入，目前美國(guó)的0～3歲托嬰或托幼機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是民辦幼兒園或托兒所（學(xué)生年齡為3～4歲）內(nèi)的托嬰班。 英國(guó)于2006年頒布《兒童保育法案》（ChildcareAct），從中央層面對(duì)學(xué)前兒童保育和教育進(jìn)行有效整合。 加拿大通過(guò)各省立法施行全國(guó)普遍性育兒家庭保護(hù)與補(bǔ)助政策，主要有育嬰假、育嬰津貼與托育政策的規(guī)范與執(zhí)行。 澳大利亞相繼出臺(tái)《兒童照顧協(xié)助方案》（Childcare Assistance， CA）、《兒童照顧先墊后付方案》（Child Rebate）、《幼兒保育補(bǔ)助方案》（Child Care Benefit，CCB）、《幼兒保育稅收減免措施》（Child Care Tax Rebate， CCTR）、 《全國(guó)早期教育發(fā)展規(guī)劃》（National Early Childhood Development Strategy）等法律規(guī)范，并設(shè)立早期教育與兒童保育辦公室 （Office of EarlyChildhood Education and Child care），在聯(lián)邦層面統(tǒng)一負(fù)責(zé)澳大利亞幼兒保教事務(wù)。

德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)更注重統(tǒng)一成文立法的形式來(lái)引導(dǎo)幼托行業(yè)發(fā)展，這對(duì)同屬于成文立法模式的我國(guó)具有重要借鑒意義。德國(guó)于2005年生效了《日間托育擴(kuò)充法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz，簡(jiǎn)稱TAG），改善幼兒托育品質(zhì)及滿足父母的托育需要，并以聯(lián)邦父母津貼法案》（Bundeselterngeldgesetz）彌補(bǔ)父母幼托經(jīng)費(fèi)不足。 日本于2012 年公布《綜合幼兒園法案》，積極推進(jìn)“幼保一體化”改革。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2012年通過(guò)了“幼兒教育及照顧法”，將托嬰中心歸由衛(wèi)生福利部主管，托嬰中心和幼兒園實(shí)行分流制管理。

（四） 完善法律法規(guī)，規(guī)范幼托教育管理