葉飛龍

摘 要 全面二孩實施已至一年，嬰幼兒出生數(shù)量有大幅提升之勢，關(guān)于其配套措施與法律卻并未及時跟進。嬰幼兒的健康成長，不僅需要家庭全心付出，更需政府與社會的全力參與，關(guān)鍵在于健全幼托領(lǐng)域的法律政策。本文認為應(yīng)解決目前幼托領(lǐng)域的諸多問題，推進全面二胎政策的落實，亟待政府通過法律的頂端引導(dǎo)，政策的現(xiàn)實保障，對整個行業(yè)的引導(dǎo)、準入、監(jiān)管進行規(guī)定，明確幼托服務(wù)的主體、內(nèi)容、人員職業(yè)要求、設(shè)備技術(shù)等相關(guān)問題，為全面二孩時代保駕護航。

關(guān)鍵詞 全面二孩 幼托制度 立法完善

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.392

2016年1月1日，《人口與計劃生育法修正案》正式實行，標志著全面二孩以法律形式固定，給予社會規(guī)范的指導(dǎo)。2016年1月5日，中國政府發(fā)布《關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，指出要合理配置普惠性托兒所等公共服務(wù)資源。有專家表示，“要實現(xiàn)二孩政策的預(yù)期目標，僅僅是生育政策的調(diào)整還遠遠不夠，必須出臺相關(guān)領(lǐng)域的配套政策，如教育政策來推動，讓老百姓想生、敢生，并且能夠生好養(yǎng)好?！?政府與學界都對全面二孩幼托措施完善加以重視，似乎讓廣大群眾看到了希望，消除生育二孩的后顧之憂。但實際中托育配套進展如何我們不得而知，筆者在揚州調(diào)研一些托育機構(gòu)以及查閱資料后發(fā)現(xiàn)，目前托育行業(yè)仍有巨大空缺，亟需法律與政策具體進行完善。

一、托育行業(yè)現(xiàn)狀

隨著全面二孩法律的實施，人口出生率有一定的提高，嬰幼兒出生必然會帶動幼托行業(yè)一定的發(fā)展，而幼托行業(yè)發(fā)展不足也勢必在一定程度上阻遏嬰幼兒出生數(shù)量的增長。筆者在實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，一方面，幼托所數(shù)量極為有限，難以應(yīng)對全面二孩后人口增長態(tài)勢；另一方面，調(diào)研一些已育有一孩想生育第二個孩子的夫婦過程中，部分受訪者表示嬰幼兒受虐待現(xiàn)象屢見不鮮，使其不愿意送孩子去幼托所，而其工作又不允許自我照料，這讓他們犯難。

據(jù)統(tǒng)計，中國城市3歲以下兒童的人托率不到10%，各省市之間雖存在差異，但無論東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，入托率都呈現(xiàn)較低現(xiàn)狀。 在中國人口與發(fā)展研究中心就 3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)情況開展的專題調(diào)研結(jié)果顯示：托兒所數(shù)量嚴重不足，且相關(guān)法律法規(guī)和政策不健全導(dǎo)致托育服務(wù)缺乏規(guī)范管理，社會力量舉辦托育機構(gòu)障礙重重。 從各種官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們可以窺見一二，目前我國托育行業(yè)法律與政策不健全，無法起到引導(dǎo)、規(guī)制托育行業(yè)的重要作用，幼托領(lǐng)域缺乏有效的準入、監(jiān)管措施，不可避免對全面二孩落實形成一定掣肘。筆者認為，提倡二孩不僅僅需要法律高度關(guān)注，更需要現(xiàn)實政策溫情地融合支持，提升人口新紅利關(guān)鍵一步是完善幼托領(lǐng)域的法律、法規(guī)與政策。

二、完善幼托行業(yè)法律政策有其必然原因

（一）幼托存在不合理的現(xiàn)狀

筆者在揚州調(diào)研與查閱資料發(fā)現(xiàn)，當前我國幼托行業(yè)普遍存在幼托機構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量低的現(xiàn)狀，究其原因，是因為我國對幼托行業(yè)法律與政策不夠完善所致。一方面，從市場經(jīng)營看，幼托行業(yè)市場化運作，但原有的法律政策并沒有與時俱進，市場主體進入幼托行業(yè)困難，限制幼托行業(yè)的完善。另一方面，從誠信角度看，由于法律規(guī)制不足，市場亂象便悄然生起，不僅有打罵嬰幼兒的無證幼托教師，更有摔扔嬰幼兒的無良幼托看護人員，祖父母或者父母愛護新降臨的生命，不敢將其委托陌生人照顧。

（二）幼托間接影響婦女生育二孩的意愿

全面放開二孩讓不少女性得以再次生育，但很多人卻不敢輕易做出生二孩的計劃與決定，其中很大一個原因是孩子出生后需要母親貼身照顧，然而工作一旦離開太久，崗位就很容易發(fā)生變更。 完善幼托領(lǐng)域法律、法規(guī)和政策雖然沒有直接地影響生育決策，但由于減輕婦女和家庭的負擔與壓力，可以間接地影響到婦女的生育決策。

首先，家長對幼托服務(wù)的需求較為強烈，而幼托服務(wù)機構(gòu)又明顯不足，嬰幼兒幼托服務(wù)供需矛盾較為突出，嬰幼兒成長需要母親投入更多精力。母親必須親自悉心照料孩子，而這與工作會產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，盡管我國規(guī)定了婦女享有產(chǎn)假，但不少女性擔心自己長期休假會導(dǎo)致自己職業(yè)生涯走下坡路。其次，不少女性不放心把孩子交給他人照顧。孩子與母親血脈相連，母親懷胎十月，希望給孩子無微不至的照顧，而當前存在的行業(yè)亂象讓不少女性對幼托所信任喪失，再沒有更完善的法律政策規(guī)范之前，很多職業(yè)女性選擇暫緩生育計劃。再次，幼托所成本過高讓不少家庭望而卻步。因為法律政策仍需完善，幼托所更多依賴市場自主定價，又因為幼托所領(lǐng)域準入門檻多、競爭壓力小，幼托價格居高不下，成本的急劇增加讓不少家庭不得不延緩生育計劃。最后，生育觀的變化?，F(xiàn)代女性接受良好的高等教育，進一步瓦解長久以來“多子多?！钡纳^念，在幼托行業(yè)普遍規(guī)制不足的情形下，現(xiàn)代女性更愿意少生來減少幼托服務(wù)。

（三） 幼托法律政策不完善會引發(fā)嚴重的社會問題

幼托法律政策不健全不僅對全面二孩產(chǎn)生影響，也會引發(fā)其他嚴重的社會問題。一方面，不完善的幼托法律政策會降低就業(yè)率。在現(xiàn)代社會，養(yǎng)育子女是一種時間密集型的活動，尤其是對女性而言，職業(yè)女性和孩子母親的雙重角色導(dǎo)致了精力和時間資源分配的緊張。 幼托法律政策不完善導(dǎo)致幼托行業(yè)發(fā)展不健全，由此加劇了職業(yè)女性對分配工作與照顧孩子時間的矛盾，從而引發(fā)婦女主動或者被動離職現(xiàn)象增多，就業(yè)率隨之降低。

另一方面，不完善的幼托法律政策會形成新的不平等。幼托領(lǐng)域法律政策不健全會迫使婦女作出選擇，“生與不生”。不生二孩會引發(fā)新的人口危機生育二孩之后又會逼迫婦女作出另一種選擇，“辭職或者不辭職”。辭職會降低就業(yè)率，給男性帶來更多負擔，不辭職則會讓女性無暇兼顧工作與照顧孩子，往往會影響女性在工作上進一步發(fā)展，由此女性在工作領(lǐng)域的地位一落千丈，形成一種新的不平等。因此，我國亟待完善幼托領(lǐng)域的法律政策。

三、如何完善幼托領(lǐng)域法律政策

（一） 確定國家的主導(dǎo)責任

對幼托行業(yè)長期重視不足導(dǎo)致幼托領(lǐng)域問題諸多，幼托行業(yè)的亂象又間接影響全面二孩的實行，為此，必須明確政府在幼托領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。政府應(yīng)該加大對嬰幼兒的普惠型的服務(wù)活動，這其中最明顯的一個例子就是加大對幼托教育的支持力度。 目前我國幼托服務(wù)地區(qū)差異較大，東部地區(qū)雖有相應(yīng)的幼托機構(gòu)，但無法滿足全面二孩后的實際需要；同時幼托行業(yè)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，我國農(nóng)村幼托機構(gòu)存在空白，城市幼托機構(gòu)數(shù)量少且質(zhì)量低，總體而言，幼托行業(yè)發(fā)展亟待政府肩負責任。

雖然現(xiàn)代社會一直在強調(diào)簡政放權(quán)，把權(quán)力讓渡給社會，放開到市場，但幼托行業(yè)涉及到中國人口國策，涉及到教育的未來發(fā)展，是一個涵蓋多方面的社會問題，政府不能完全松手讓市場自我約束。國家的主導(dǎo)責任體現(xiàn)于加強對幼托行業(yè)的財政支持與政策扶持，也體現(xiàn)于政府職能部門的責任主體地位，更體現(xiàn)在對幼托市場的準入與監(jiān)管。

（二） 鼓勵社會參與

確定國家在幼托領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，并不當然要求國家統(tǒng)一包辦幼托機構(gòu)，在社會主義市場條件下，政府應(yīng)作為的更多是鼓勵社會大眾參與幼托行業(yè)建設(shè)，即通過完善幼托領(lǐng)域的法律政策引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)、個人等社會力量興辦幼托機構(gòu)以彌補政府投入不足的現(xiàn)狀。

上世紀五、六十年代，我國曾一度實行企事業(yè)單位廣泛開辦幼托服務(wù)機構(gòu)，但改革開放后，為減輕企事業(yè)單位的負擔，逐步取消開辦幼托服務(wù)機構(gòu)。現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展要求企業(yè)須以相當大的注意力來考慮雇員的地位、待遇和滿足感，主動承擔社會責任。 企業(yè)開辦幼托服務(wù)機構(gòu)不僅能提升員工的歸屬感，更能緩解全面二孩可能帶來的新一輪人口沖擊。政府通過對主動開辦幼托機構(gòu)的企業(yè)進行稅收政策優(yōu)惠等手段可激勵企事業(yè)單位履行社會責任，增加幼托服務(wù)機構(gòu)數(shù)量。

社區(qū)是最基本的幼托參與者，政府可鼓勵社區(qū)參與，通過財政扶持、技術(shù)保障、政策引導(dǎo)等方式，幫助社區(qū)依托現(xiàn)有的資源條件，建設(shè)社區(qū)內(nèi)的幼托服務(wù)機構(gòu)，吸引專職家庭婦女、社區(qū)工作者參與幼托管理，引進具有專業(yè)知識的幼托職業(yè)者為其提供技術(shù)支持。

個人零散資金籌建幼托服務(wù)機構(gòu)雖有可能導(dǎo)致市場化運作過于明顯，也可能使得技術(shù)、人員、設(shè)備等達不到較高要求，但同樣可以對個人開辦幼托服務(wù)機構(gòu)進行政策扶持。鼓勵富有社會責任且具備一定經(jīng)濟實力的社會人士參與幼托行業(yè)建設(shè)，有利于全面二孩后削減社會群眾的生育憂慮。

（三）參考域外立法、政策

目前我國在幼托領(lǐng)域立法匱缺，借鑒域外成熟經(jīng)驗，因地制宜引入我國，更有助于幼托行業(yè)健康發(fā)展，為全面二孩提供有力支撐。

北歐國家的托育制度大致符合一般所謂的“北歐模式”社會福利服務(wù)。 由政府以稅收投入的方式建構(gòu)完備的幼托機構(gòu)，在全社會普及嬰幼兒幼托服務(wù)，同時加強對婦女工作權(quán)益的保障。雖說政府介入幼托領(lǐng)域?qū)θ衿降认碛杏淄蟹?wù)有重要益處，但完全以公權(quán)力為中心建立數(shù)量龐大的幼托機構(gòu)一定程度上有勞民傷財之嫌。

美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家無不以政策規(guī)范或分散立法等形式保障幼托行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對比我國在此領(lǐng)域法律政策的空白，不可謂更具保障性。美國對幼托有明確的規(guī)范規(guī)制，并將其歸屬于兒童福利的一部分，積極引導(dǎo)公眾力量介入，目前美國的0～3歲托嬰或托幼機構(gòu)絕大多數(shù)是民辦幼兒園或托兒所（學生年齡為3～4歲）內(nèi)的托嬰班。 英國于2006年頒布《兒童保育法案》（ChildcareAct），從中央層面對學前兒童保育和教育進行有效整合。 加拿大通過各省立法施行全國普遍性育兒家庭保護與補助政策，主要有育嬰假、育嬰津貼與托育政策的規(guī)范與執(zhí)行。 澳大利亞相繼出臺《兒童照顧協(xié)助方案》（Childcare Assistance， CA）、《兒童照顧先墊后付方案》（Child Rebate）、《幼兒保育補助方案》（Child Care Benefit，CCB）、《幼兒保育稅收減免措施》（Child Care Tax Rebate， CCTR）、 《全國早期教育發(fā)展規(guī)劃》（National Early Childhood Development Strategy）等法律規(guī)范，并設(shè)立早期教育與兒童保育辦公室 （Office of EarlyChildhood Education and Child care），在聯(lián)邦層面統(tǒng)一負責澳大利亞幼兒保教事務(wù)。

德國、日本以及我國臺灣地區(qū)更注重統(tǒng)一成文立法的形式來引導(dǎo)幼托行業(yè)發(fā)展，這對同屬于成文立法模式的我國具有重要借鑒意義。德國于2005年生效了《日間托育擴充法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz，簡稱TAG），改善幼兒托育品質(zhì)及滿足父母的托育需要，并以聯(lián)邦父母津貼法案》（Bundeselterngeldgesetz）彌補父母幼托經(jīng)費不足。 日本于2012 年公布《綜合幼兒園法案》，積極推進“幼保一體化”改革。 我國臺灣地區(qū)于2012年通過了“幼兒教育及照顧法”，將托嬰中心歸由衛(wèi)生福利部主管，托嬰中心和幼兒園實行分流制管理。

（四） 完善法律法規(guī)，規(guī)范幼托教育管理