濮艷

摘 要 “建立科學的法治建設指標體系和考核標準”是推進法治中國建設，全面深化改革的重要內(nèi)容之一。作為關鍵少數(shù)的領導班子是推動地方法治建設，實現(xiàn)地方法治與國家法治對接的重要領導力量，應建立專門的領導班子法治建設實績考核制度。本文認為需從理論上明確考核主體、考核對象、考核指標及考核的方式和考核結(jié)果的運用，科學構(gòu)建領導班子法治建設績效考核指標與評分標準，以運用到實踐中，助力地方法治建設工作的推進。

關鍵詞 領導班子 法治建設 考核指標

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.370

中國特色社會主義事業(yè)是五位一體的，但長期以來，實踐中對工作實績的評估考核卻表現(xiàn)出讓人詬病的GDP中心主義傾向。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”。作為關鍵少數(shù)，各級領導班子是推動本地區(qū)本部門法治建設的重要領導力量，而實踐中，專門針對領導班子法治建設實績的考核標準和考核制度仍付之闕如，因此，研究建立領導班子法治建設實績考核制度，是貫徹落實四中全會《決定》決策部署、完善考核評價體系的需要，也有助于法治建設工作的順利推進。

一、考核制度的一般理論問題

現(xiàn)以設區(qū)的市為例，就領導班子法治建設實績考核制度的一般理論問題進行研究。

（一）考核主體與考核對象

領導班子法治建設實績考核主要是指各地方政府依據(jù)年度法治建設的目標，制定具體的考核指標，設定可量化的評分標準，力求用比較科學的評估方法對各部門領導班子的法治建設工作進行考查，作出相對客觀而準確的評價，評估出各部門領導班子推進法治建設所取得的實際成效并進行獎懲及監(jiān)督的制度。各設區(qū)的市組建市委法治建設領導小組及辦公室負責法治建設實績考核，考核對象是設區(qū)的市政府所屬各部門、各市直單位及區(qū)（縣）政府、開發(fā)區(qū)的領導班子，每一年度考核一次。

（二）考核指標的概念、功能、分類和實踐

考核指標以考核主體對考核對象下達的年度法治建設工作目標為依據(jù)擬定。在結(jié)構(gòu)上，考核指標由一、二、三級指標構(gòu)成，一級指標框定要考核的領域或范疇，二級指標挑選對應領域或范疇內(nèi)的重要事項，設定判斷，進行定性，三級指標確定適宜量化的具體考核點，同時對各類指標分配相應的分值并對三級指標中的具體考核點設置得分標準。通過該指標，考核主體明確了對考核對象的工作要求，考核對象可以此為工作指南，明確自身職責，而指標則連接考核主體和考核對象，是衡量考核對象工作情況的“標尺”。法治建設實績考核具有協(xié)調(diào)平衡利益沖突、提供修復受損秩序載體、優(yōu)化法治資源配置、搭建創(chuàng)新制度安排平臺以及實現(xiàn)公平正義等功能 。

考核指標的分類中，最主要的劃分方法是分為客觀指標與主觀指標?？陀^指標是對某一社會現(xiàn)象的客觀反映，如立法數(shù)量等，一般通過統(tǒng)計指標體現(xiàn)；而主觀指標指不可能或難以用統(tǒng)計數(shù)據(jù)而只能憑人們的感受、評價確定的指標，如民意測驗、對事物綜合評價等。在考核中，比較多的使用客觀指標而對主觀指標的使用則較謹慎。此外，中國學者還提出了其它的劃分方法，如肯定性指標、否定性指標與中性指標，或系統(tǒng)性指標、行為性指標、制度性指標、與效果性指標 。

通過考核制度，特別是具體而詳盡的法治指標體系或考核標準等來評估某個國家或地區(qū)的法治現(xiàn)狀，檢驗和提升法律本身的治理效果或校正已有法治實踐中的偏頗之處的做法在近些年國內(nèi)外的法治實踐中日益盛行。

在國外，對法治建設和法治水平的考核評估以世界正義工程對法治的量化評估為代表。世界正義工程（WJP）致力于在世界范圍內(nèi)促進法治，開發(fā)了法治WJP指數(shù)（WJP Rule of Law Index）為全球范圍內(nèi)的法治實踐和各國的法治建設提供定量分析工具。WJP的法治指數(shù)既關注理論上的法治架構(gòu)，更關注現(xiàn)實的法治狀況，其9個主題的設計體現(xiàn)出該組織對法治的理解，而其具體的指數(shù)則力圖反映出現(xiàn)實的法治狀況。

我國自2005年香港地區(qū)推出了香港法治指數(shù)后，杭州余杭、廣東深圳和云南昆明等多地也紛紛設計出各自的法治評估指標。從實踐來看，主要有兩大類：一類是綜合性法治指數(shù)，主要評估區(qū)域法治建設的總體水平，如香港與浙江余杭；另一類是專項法治指數(shù)，主要評估地方政府建設法治政府的具體開展情況及成效，如深圳、北京、四川等。此外，圍繞著推進依法行政、加強法治政府建設等目標，中央部委層面也曾出臺過有關評估考核的指導性文件，各個地方基本上都制定過相關的專項指標以及具體的考核標準，出臺過與此相對應的考核制度，各地也曾探索過以依法行政、公正司法示范點等行業(yè)創(chuàng)建為支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）及機關事業(yè)單位等基層法治創(chuàng)建為基礎的法治創(chuàng)建活動體系及與此相對應的考核標準或考核制度。但這些考核制度基本上都不涉及對特定主體的考核。2015年，湖北省委法治湖北建設領導小組制定了《湖北省市（州）黨政領導班子和領導干部法治建設績效考核辦法（試行）》、《湖北省市（州）黨政領導班子和領導干部2015年度法治建設績效考核評分標準》以及省直部門的考核辦法和考核評分標準，這是迄今首個對領導班子和領導干部法治建設績效進行考核的制度建構(gòu)，但目前這兩份文件難窺全貌。

（三）考核方式與考核結(jié)果的運用

領導班子法治建設實績考核納入市政府年度目標管理考核體系，與各部門的年度考核一并進行，由市考核辦向各部門派出考核組，領導班子年終述職報告中應有法治建設的專項內(nèi)容，考核組在各部門召開考核測評大會，組織填寫考核測評表，通過個別談話、實地考察、查閱檔案、征求其他相關部門意見等方式，綜合評價該部門領導班子法治建設實績。

考核結(jié)果應采取適當形式進行通報，并作為加強各部門領導班子建設的重要依據(jù)，與領導班子的評先表模掛鉤，與領導班子成員個人的年度考核等次、職務任免、職級升降及獎懲等掛鉤，對考核不合格的領導班子進行批評教育。

二、領導班子法治建設績效考核指標與評分標準的科學構(gòu)建

對領導班子法治建設實績的考核側(cè)重于領導班子在法治建設中引領推動作用的發(fā)揮，設計《領導班子推進法治建設績效考核指標與評分標準》來進行考核評估。

（一）考核指標設計的主要依據(jù)

考核指標的設計必須依據(jù)頂層設計思路展開，即以十八屆三中、四中、五中及六中全會公報中有關法治中國建設的戰(zhàn)略方案為指導思想，以地方的法治發(fā)展綱要為依據(jù)，把地方法治建設的目標任務按照部門職能進行分解以設計考核指標。

（二）考核指標設計的基本原則

1.考核指標的設計要體現(xiàn)法治的地方性。各地方發(fā)展的不平衡性決定了各地法治建設的目標及側(cè)重點有所差異，為實現(xiàn)考核制度設計的初衷，各地考核指標的設計必然在內(nèi)容、方法和進度上有所不同。

2.考核指標的設計要可區(qū)分、易操作、能比較。在設計三級指標時，一是考慮設區(qū)的市這一行政層級法治建設中的重點領域和關鍵任務，堅持突出重點而非面面俱到的原則，抽取重要方面來形成簡潔明晰、有區(qū)分度的指標體系；二是考慮考核對象的廣泛性，確保考核辦法能有較強的適用性，堅持統(tǒng)分結(jié)合的原則，既注意抽取或概括出不同部門的領導班子在推動法治建設中的那些共性方面來形成考核指標，也注意對因職能和業(yè)務分工而形成的個性方面，另行設計分項指標進行考核。

3.考核指標的設計要把握好客觀與主觀的度，協(xié)調(diào)好質(zhì)化與量化的關系。我國法治的發(fā)展主要是在政府的主導下推進的，領導班子法治建設實績考核指標與評分標準的設計也主要是地方政府完成的，為了避免出現(xiàn)經(jīng)濟績效考核中的“錦標賽”體制，真正發(fā)揮這一制度推動地方法治建設，實現(xiàn)地方法治與國家法治對接的作用，指標的設計要把握好客觀效果與主觀感受之間的度，注意不把指標的意義絕對化，同時，為了便于考核，考核指標的設計需將定性的指標轉(zhuǎn)化為可量化的指標，也要謹慎處理好定性與定量的關系，因為指標的設計、指標的量化和細化、指標權重的設置、數(shù)據(jù)的搜集方法等都是在定性分析的基礎上進行的； 各部門參與測評者對指標的理解及各自的觀點也不同，都會影響最后的分值。

（三）考核指標的具體內(nèi)容

將一級指標確定為“制度建設”、“科學決策”、“依法履職”、“信息公開”和“監(jiān)督問責”五個方面。

第一項一級指標是“制度建設”。主要指領導班子直接推動法治建設方面的制度。在此項下，可以設置法治建設組織領導制度、領導班子集體學法制度、法治建設保障制度、法治建設責任制度是否建立、健全、落實等二級指標。

第二項一級指標是“科學決策”。此處的科學決策，是指科學依法決策，包含決策內(nèi)容科學合理，決策程序合法正當兩個基本意涵。根據(jù)設區(qū)的市這一行政層級科學決策的范圍，在科學決策項下，可以設置決策權限、決策程序和機制、決策效果等方面的二級指標，既要考核決策內(nèi)容，也要考核決策程序和決策效果，既考核決策中，也考核決策后。

第三項一級指標是“依法履職”。由于擬考核對象在具體職能和工作方面各不相同，因而在此項下，根據(jù)擬考核的各類對象的具體職能和工作任務進行細分，具體可分為黨委、人大、政府、政協(xié)和司法機關等，其中政府部分又分為市級政府工作部門、開發(fā)區(qū)和區(qū)（縣）政府，然后揀選重要方面來進行考核。由于我國政府承擔著80%的法律、90%的行政法規(guī)和100%的部門規(guī)章和政府規(guī)章的執(zhí)法任務，政府需運用各種手段對經(jīng)濟、社會、文化生活進行多方面的管理，因此，對政府設置的考核指標應相對較多。主要從科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法等方面設計指標。

第四項一級指標是“信息公開”。此處的信息公開包括黨務信息、政府信息、司法信息公開，還包括重大事件相關信息的披露和辦事公開等。在此項下，可從信息公開的內(nèi)容、程序、平臺和效果等方面設計相應的二級指標。

第五項一級指標是“監(jiān)督問責”。法治建設以規(guī)范和約束公權力為重點，而各級各類領導班子及其成員是黨的執(zhí)政權和國家立法權、行政權、司法權等各種公權力的行使主體，也是法治建設的責任主體。在此項下，設計的二級指標包括權力監(jiān)督體系健全、機制完善、程序規(guī)范，建立健全責任追究與問責制度。

（四）指標權重與評分標準的確定

考核分值為滿分100分，建議采用德爾菲法來確定具體分值權重的分配。由地方政府設計好權重打分表，用匿名的方式，以函件的方式分別向評審團成員進行征詢，每位評審專家對每個指標進行權重評分的同時，也對該指標所代表的法治水平的高低進行打分，由此通過權重與法治水平得分的乘積反映該指標的最終得分，評審成員還需用文字描述每項指標權重大小的理由；在收集到每位專家關于每個指標的權重數(shù)后，去掉一個最高分及最低分之后計算平均值 。評審團成員的選擇應具有廣泛性，應包括相關領域?qū)＜摇⒖己瞬块T領導、被考核對象和普通群眾。

注釋：

徐漢明、林必恒、張孜儀.論法治建設指標體系和考核標準的科學構(gòu)建.法制與社會發(fā)展.2014（1）.23.

孟濤.論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角.法學家.2015（3）.23.

侯學賓、姚建宗.中國法治指數(shù)設計的思想維度.法律科學（西北政法大學學報）.2013（5）.9.

錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉.法治評估及其中國運用.中國社會科學.2012（4）.152.