摘要：國家助學貸款采取按收入比例還款方式的國家和地區(qū)，稅務機關或者社保機構負責回收國家助學貸款；或者貸款機構回收國家助學貸款，稅務機關和社保機構協助。但是，社保機構不能參與國家助學貸款的回收，只有稅務機關才能參與國家助學貸款的回收。稅務機關參與國家助學貸款的回收，以國家助學貸款的回收機構方式回收國家助學貸款效率最高。

關鍵詞：國家助學貸款；回收機構；稅務機關；社保機構

中圖分類號：C913

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0011

一、國家助學貸款回收機構的幾種模式

綜觀世界各國，國家助學貸款采取按收入比例還款方式的國家，有三種不同的國家助學貸款回收機構模式。

（一）稅務機關做回收機構

在這種模式下，國家助學貸款的發(fā)放機構只負責國家助學貸款的發(fā)放，不負責國家助學貸款的回收。國家助學貸款的回收交由稅務機關負責，由稅務機關通過稅收征收系統(tǒng)回收國家助學貸款。稅務機關將當年應當償還的國家助學貸款通知用人單位，讓用人單位在扣繳個人所得稅時直接從個人收入中扣除。稅務機關收到畢業(yè)生償還的國家助學貸款后，再劃轉給國家助學貸款的發(fā)放機構。

采取這種模式的國家有泰國、英國、澳大利亞。在泰國，在畢業(yè)生的收入達到需要償還國家助學貸款的額度時，用人單位主動按照一定比例計算出畢業(yè)生應當償還的國家助學貸款數額，在給畢業(yè)生發(fā)工資時，當作稅收從畢業(yè)生的工資中扣除。所扣相關款項，用人單位按照稅務機關的規(guī)定，及時上繳給稅務機關。稅務機關收到后，劃撥給發(fā)放國家助學貸款的機構①。在英國，為確保稅務機關的信息準確，學生貸款公司可以向稅務機關提供學生貸款到期時間等信息，具體工作是每年一月份前，學生貸款公司將畢業(yè)生次年應當償還的國家助學貸款情況通知稅務機關。稅務機關收到學生貸款公司的通知后，及時通知用人單位進行國家助學貸款回收。具體工作是在一月份向用人單位發(fā)一份關于如何計算畢業(yè)生當年貸款扣除額的簡要文件，通知用人單位扣除工作的開始時間和截止時間。用人單位在預期還款期間到來時，依照畢業(yè)生當年的收入，計算出應還貸款額，在給畢業(yè)生發(fā)工資時，從工資中扣除。隨后，用人單位將相關款項繳納給稅務機關。用人單位有不明白的地方，可以給稅務機關打電話了解。如果畢業(yè)生對有關稅收回收貸款存在疑問，可以向稅務機關咨詢[1]。在澳大利亞，“學生資助基金會”每年在規(guī)定的時間給稅務機關提供申請了國家助學貸款畢業(yè)生的名單及有關與國家助學貸款還款有關的信息。稅務機關收到后，通知應當繳納個人所得稅的畢業(yè)生，在繳納個人所得稅時，償還國家助學貸款。用人單位根據畢業(yè)生個人收入狀況，判斷畢業(yè)生是否應當償還國家助學貸款。如果需要償還國家助學貸款，則按照一定比例計算后，從畢業(yè)生的工資中扣除，與個人所得稅一起上繳稅務機關。稅務機關收到后，交付給“學生資助基金會”[2]。

（二）國家助學貸款發(fā)放機構做回收機構，稅務機關或者社保機構做協助機構

在這種模式下，國家助學貸款的發(fā)放機構不但是發(fā)放機構，而且還是國家助學貸款的回收機構。稅務機關或者社保機構參與國家助學貸款的回收，但是不是國家助學貸款的回收機構。在國家助學貸款的回收中，稅務機關或者社保機構只起協助作用。在這種情況下，發(fā)放國家助學貸款的機構自己回收國家助學貸款，稅務機關或者社保機構不參與到國家助學貸款回收中來，只有在畢業(yè)生出現拖欠和違約后，發(fā)放國家助學貸款的機構直接讓稅務機關或者社保機構通知畢業(yè)生的用人單位從工資中或者應當退回的稅收中扣除，或者發(fā)放國家助學貸款的機構采取了一些措施后仍然無法收回國家助學貸款，就讓稅務機關通知畢業(yè)生的用人單位從工資中或者應當退回的稅收中扣除，或者發(fā)放國家助學貸款的機構采取了一些措施后仍然無法收回國家助學貸款，就讓社保機構通知畢業(yè)生的用人單位從工資中扣除。稅務機關或者社保機構收到了國家助學貸款后，再劃轉給發(fā)放國家助學貸款的機構。

采取這種模式的國家有匈牙利、南非、美國。在匈牙利，稅務機關除了向學生貸款機構提供畢業(yè)生的收入信息外，一般不參加到國家助學貸款事務中來。只有在畢業(yè)生超過6個月沒有償還國家助學貸款時，稅務機關才可以參與到國家助學貸款事務中來。也就是，稅務機關只能在畢業(yè)生違約時參與追索畢業(yè)生所欠的國家助學貸款，其他時候不能參與追索畢業(yè)所欠的國家助學貸款[3]。在南非，因為南非學生資助計劃機構無力獨立回收發(fā)放的國家助學貸款，銀行和稅務機關參與到國家助學貸款的回收中來，協助南非學生資助計劃機構回收發(fā)放的國家助學貸款。銀行和稅務機構只是國家助學貸款回收的協助機構，不是國家助學貸款的回收機構。對南非銀行提供的服務，南非學生資助計劃機構支付管理費。南非學生資助計劃機構建立信息管理系統(tǒng)，加強對貸款發(fā)放后的管理。信息管理系統(tǒng)與南非銀行系統(tǒng)和國家信息系統(tǒng)——主要是稅務機關——對接。國家信息系統(tǒng)幫助南非學生資助計劃機構了解畢業(yè)生的就業(yè)狀態(tài)、畢業(yè)生的用人單位等有關資料。如果有畢業(yè)生違反國家助學貸款合同的規(guī)定，不償還所借的國家助學貸款，南非學生資助計劃機構將畢業(yè)生違約的情況通知畢業(yè)生的用人單位，讓畢業(yè)生的用人單位從畢業(yè)生的工資中扣除應當償還的國家助學貸款，并上繳給南非學生資助計劃機構。用人單位收到南非學生資助計劃機構的通知，不按照要求從畢業(yè)生的工資中扣除應當償還的國家助學貸款，或者從畢業(yè)生的工資中扣除了應當償還的國家助學貸款不上繳給南非資助計劃機構，就會被勒令繳納罰金。用人單位受到了處罰，不能免除應當履行的義務，仍然應當從畢業(yè)生的工資中扣除畢業(yè)生應當償還的國家助學貸款，上繳給南非學生資助計劃機構。也就是說，畢業(yè)生的用人單位一般不參與國家助學貸款的回收，只有當畢業(yè)生出現違約行為，不償還應當償還的國家助學貸款時，才根據南非學生資助計劃機構通知，從畢業(yè)生的工資中按一定比例扣除，并及時繳納給南非學生資助計劃機構[4]。在美國，不按時償還所借的國家助學貸款，畢業(yè)生將失去申請延期償還國家助學貸款和免除償還國家助學貸款的資格，并且攻讀研究生時不能再申請國家助學貸款。同時，高等院校還可以扣押不按時償還國家助學貸款的畢業(yè)生的成績單、學位證明等。不按時償還國家助學貸款情節(jié)嚴重的，發(fā)放國家助學貸款的機構可以將不按時償還國家助學貸款畢業(yè)生的個人信息通報給信用部門。不良信用記錄經過一段時間后，都會失效，從信用記錄中清除，但有兩種不良信用記錄會終身伴隨行為人，即逃稅記錄和國家助學貸款違約記錄。金融部門依據信用部門所記載的個人信譽記錄，審批個人買車、買房、申請信用卡等信用項目時，若發(fā)現信用記錄不良，就會拒絕審批買車貸款、買房貸款、申請信用卡等。凡是拖欠國家助學貸款的畢業(yè)生，不得報考公務員。在采取上述非強制措施后，若畢業(yè)生仍然不償還所欠的國家助學貸款，那么，發(fā)放國家助學貸款的機構就可以讓用人單位從畢業(yè)生的工資中扣除相應的金額以抵所欠的國家助學貸款，授權稅務部門從個人所得稅返回款中扣除相應的數目以抵所欠的國家助學貸款，讓社保機構從個人社保金中扣除應的金額。用人單位在接到發(fā)放國家助學貸款機構的通知后，代扣相應款項，然后上繳向其發(fā)出通知的機構[5]。

（三）社保機構做回收機構

在這種模式下，國家助學貸款機構只負責國家助學貸款的發(fā)放，不負責國家助學貸款的回收。國家助學貸款的回收交由社保機構負責，由他們通過社保機構征繳系統(tǒng)回收國家助學貸款。社保機構一般是在交納社會養(yǎng)老金時，用人單位直接從個人的工資中扣除，上繳給社保機構。社保機構收到了國家助學貸款后，再劃轉給發(fā)放國家助學貸款的機構。在這種模式下，稅務機關也并非置身事外，與國家助學貸款回收沒有任何關系，也參與到國家助學貸款的回收中來。不過，稅務機關不是讓用人單位在個人交納個人所得稅時從工資中扣除國家助學貸款，稅務機關所要做的，是通知用人單位畢業(yè)生的收入情況，應當扣除的國家助學貸款款項。稅務機關只是通知用人單位畢業(yè)生的收入情況，也算是參與到國家助學貸款中了，可以算是國家助學貸款回收的協助機構。

采取這種模式的國家有加納。在加納，推出由社會保障和全國保險基金做國家助學貸款發(fā)放和回收機構的國家助學貸款。國家助學貸款的回收設計得十分完滿，被普遍看好。第一，不影響畢業(yè)生的正常生活。只要參加了工作，不管是申請了國家助學貸款的畢業(yè)生，還是沒有申請國家助學貸款的畢業(yè)生，必須交納養(yǎng)老保障。對于申請了國家助學貸款的畢業(yè)生，他們所欠的國家助學貸款，由他們繳納的養(yǎng)老金中扣除。在他們的國家助學貸款償還完之前，一直從養(yǎng)老金中扣除。只有他們的國家助學貸款償還完了，才不再從養(yǎng)老金中扣除，所繳納的養(yǎng)老金才保留下來，變成養(yǎng)老金。也就是說，申請了國家助學貸款的畢業(yè)生繳納的養(yǎng)老保險優(yōu)先用于償還國家助學貸款，在所欠的國家助學貸款償還完了后，再繳納的養(yǎng)老保險，才積累成自己的養(yǎng)老金。這樣，申請了國家助學貸款，參加工作后，正常的生活不受到影響。第二，畢業(yè)生繳納養(yǎng)老保險的積極性比較高，從而也就對償還國家助學貸款的積極性比較高。在加納，養(yǎng)老保險的繳納比例是17.5%，其中，用人單位繳付其中的12.5%，畢業(yè)生繳付其中的5%，用人單位繳付的數額是畢業(yè)生繳付的數額的三倍多。畢業(yè)生繳付的數額是用人單位的三分之一不到，畢業(yè)生的負擔比用人單位的負擔要輕得多，畢業(yè)生有繳納養(yǎng)老保險的積極性。國家助學貸款償還是由養(yǎng)老金中扣除，畢業(yè)生繳納的養(yǎng)老金越積極，國家助學貸款回收得越快。從實質來看，就是畢業(yè)生償還國家助學貸款的積極性很高。第三，畢業(yè)生拖欠國家助學貸款，不影響國家助學貸款的回收。既然繳納的養(yǎng)老保險先償還國家助學貸款，償還完了才積累養(yǎng)老金，只要畢業(yè)生繳納養(yǎng)老金，國家助學貸款就可以收回。在這種情況下，就是畢業(yè)生不愿意償還國家助學貸款，也不影響國家助學貸款的回收。另外，申請國家助學貸款，有一些條件，其中一個條件是應當有擔保人。在畢業(yè)生不償還國家助學貸款時，由畢業(yè)生的擔保代替償還。這樣，在畢業(yè)生不愿意償還國家助學貸款時，直接從擔保人的養(yǎng)老金賬戶中扣除被擔保畢業(yè)生拖欠的國家助學貸款，用以支付畢業(yè)生所欠的國家助學貸款。在這種情況下，如果畢業(yè)生不繳納養(yǎng)老金，還不償還國家助學貸款，也不影響國家助學貸款的回收[6]。

二、我國國家助學貸款回收機構方案的選擇

（一）社保機構作為回收機構

有人通過分析我國國家助學貸款采取社保機構回收國家助學貸款的有利和不利因素，提出社保機構回收國家助學貸款可能性很大，建議我國國家助學貸款回收機構采取社保機構的方式[7]。

“假若一個人建議捍衛(wèi)一個結論，必須首先（他若尚未全瘋的話）考察反對的理由?！盵8]從不利的方面來看：第一，社保機構的服務能力還不太完美。我國的社會保障事業(yè)，是與市場經濟建設相配套的。我國的市場經濟建設比較晚，決定了我國的社會保障事業(yè)起步也比較晚，而且導致了社會保障事業(yè)的立法滯后，制度不健全。隨著社保保障事業(yè)規(guī)模的擴大，新增機構較多，機構與部門職責和權限有待進一步統(tǒng)一整合，技術與管理人才匱乏，尚未形成管理部門與業(yè)務部門的明確分工與相互配合、技術與業(yè)務良性互動的工作機制，服務意識與服務規(guī)范有待進一步形成。第二，勞動和社會保障管理信息系統(tǒng)基礎設施還沒有最后徹底完成。金保工程是一項全國統(tǒng)一的社會勞動保障電子政務工程，各個地區(qū)和各項建設內容，只有按照全國統(tǒng)一的設計和規(guī)劃形成了一個統(tǒng)一的整體，才能充分發(fā)揮該系統(tǒng)的整體效益。從現在來看，就各地區(qū)來說，金保工作建設的進度很不一致。由于人才、資金等方面的制約，中西部地區(qū)金保工程建設與東部金保工程建設，處于相對滯后狀態(tài)。完成管理信息系統(tǒng)基礎設施建設，尚需一定的時間。第三，社會保險還沒有能夠做到城鄉(xiāng)勞動者的全覆蓋。在制度上，雖然社會保險已經做到了全覆蓋，但在實際操作中，卻沒有做到全覆蓋。在社會保險事業(yè)發(fā)展中還存在一些不和諧的地方，例如基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次比較低，轉移銜接存在十分困難的問題，許多參與基本養(yǎng)老保險的人在中斷、續(xù)接時，受到了許多限制。這導致他們隨時考慮退出養(yǎng)老保險，支取個人賬戶上的金額，終止社會保險關系。第四，社?；鹫骼U主體存在二元化管理問題。從1993年開始，社保繳費，有的地方由社保機構征管；有的地方由稅務部門征收，存在多頭管理的問題。盡管稅務部門和社會機構兩個部門應當信息共享，但是效率不太高。為提高工作效率，應當及時改變這種多頭管理的狀況。第五，人力資源與社會保障部整合信息資源需要時間。人力資源與社會保障部組建時間不長，人員整合和機構設置需要時間，信息資源也要整合。

有利的方面：第一，社保系統(tǒng)的組織已經覆蓋了所有大學生畢業(yè)就業(yè)的區(qū)域。一方面，從歷年就業(yè)數據顯示，大學生就業(yè)呈現向城市集中的趨勢，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村就業(yè)的大學生越來越少；另一方面，從社會保險經辦服務體系建設來看，社會保險經辦機構服務體系越來越健全，有條件的地方，觸角已經觸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F在，大學生就業(yè)的區(qū)域已經與社保系統(tǒng)組織分布的范圍基本重合。這為利用社保機構回收國家助學貸款提供了良好的條件。第二，勞動和社會保障管理信息系統(tǒng)已經具備了雛形。2003年8月，國家開始實施“金保工程”，建立以中央、省、市三級網絡為依托，利用先進的信息技術，支持勞動保障業(yè)務經辦、公共服務、基金監(jiān)管和宏觀決策等核心應用，成為覆蓋全國的統(tǒng)一的勞動保障電子政務?！敖鸨９こ獭惫芾淼男畔ň蜆I(yè)和失業(yè)以及五項社會保險業(yè)務，這些信息，對于回收國家助學貸款、確定還款人和收入特別有用?！敖鸨９こ獭苯ㄔO在第一期時，已經取得了很大進展，全國網絡框架已經建成雛形。《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出，“建設多層次、多功能的就業(yè)信息服務體系，加強就業(yè)信息統(tǒng)計、分析和發(fā)布工作，改善技能培訓、就業(yè)指導和政策咨詢服務；加快全國社會保障信息系統(tǒng)建設，提高工作效率，改善服務質量”；“推進社區(qū)信息化，整合各類信息系統(tǒng)和資源，構建統(tǒng)一的社區(qū)信息平臺，加強常住人口和流動人口的信息化管理，改善社區(qū)服務”。在《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》要求下，“金保工程”得到進一步建設。第三，社保機構基本能夠控制國家助學貸款的回收風險。社保機構參與國家助學貸款回收，回收風險是否能控制得住，主要取決于兩個因素：一是獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的身份和收入的確定，二是國家助學貸款的回收清欠。這兩個主要因素，后者依賴于前者。大學生畢業(yè)后，就業(yè)要簽訂勞動合同，要獲得社會保障，必須參加社會保險。與用人單位簽訂的勞動合同，參加的社會保險，都包括了相關人員的身份證、就業(yè)狀態(tài)和收入信息。獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生參加社會保險，簽訂勞動合同，基本上可以確定他們的身份和收入。如今，社會保險的參保率越來越高，覆蓋的范圍已經包括了城鄉(xiāng)，也就是說，社保機構確定獲得國家助學貸款畢業(yè)生身份和收入的能力也越來越強，因而回收國家助學貸款的能力自然也越來越強。第四，相關的法律依據越來越多。從2007年到現在，國家立法機關先后通過了《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》和《社會保險法》，對就業(yè)、失業(yè)和社會保險全面作出了規(guī)范。勞動合同中，有就業(yè)人員的姓名、身份證號碼、報酬、社會保險等，獲得國家助學貸款的畢業(yè)生自動進入了社保機構的信息監(jiān)控范圍。辦理就業(yè)登記和失業(yè)登記，有就業(yè)和失業(yè)人員的姓名、身份證號碼等，獲得國家助學貸款的畢業(yè)生也自動進入了社保機構的信息監(jiān)控范圍。辦理社會保險，獲得國家助學貸款的畢業(yè)生便自動進入了社保機構的信息監(jiān)控范圍?！秳趧雍贤ā贰ⅰ毒蜆I(yè)促進法》和《社會保險法》為社保機構參加國家助學貸款回收提供了有力的法律武器。第五，社會保障事業(yè)得到了快速發(fā)展。市場經濟是競爭經濟，競爭的結果必然是貧富分化。國家不僅要保護富人的發(fā)展權，也要保障窮人的生存權，發(fā)展社會保障，保障窮人的生存權，是市場經濟的必然要求。黨在建立市場經濟時，就認識到了這一點，并且在不斷加深認識。黨的十五屆四中全會提出，“加快社會保障體系建設，是順利推進國有企業(yè)改革的關鍵”。黨的十六大報告提出，“要健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。黨的十七大報告提出，“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”和“著力保障和改善民生”。黨的十八大報告提出，“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。改革和完善企業(yè)和機關事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員社會保障待遇的確定機制和正常調整機制。擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋怠焙汀敖∪鐣Ｕ辖涋k管理體制，建立更加便民快捷的服務體系。”發(fā)展和健全社會保障，早已經成為黨的一個奮斗目標。在黨的推動下，社會保障事業(yè)，得到了快速發(fā)展。在黨對社會保障的認識進一步提升的情況下，會進一步提高社會保障在黨和國家事業(yè)中的重要地位，推動社會保障的進一步發(fā)展。

（二）稅務機關和社保機構作為回收機構

有人提出為了避免機構重復設置和節(jié)約國家助學貸款管理成本，我國國家助學貸款回收機構可以采取稅務機關和社保機構共同參與回收的方式。繳納個人所得稅，是每個公民應當盡的義務。獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生在交納個人所得稅時，由稅務部門直接從獲得國家助學貸款的畢業(yè)生收入中扣除，然后劃撥給發(fā)放國家助學貸款的機構。獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生也可以將最開始幾年繳納的社會養(yǎng)老保險基金先用于償還國家助學貸款，在還清了所欠的國家助學貸款后，再計算社會養(yǎng)老保險基金。社保機構參與國家助學貸款的回收，防止了拖欠的發(fā)生，有利于加速國家助學貸款的回收[9]113。社保機構取得了國家助學貸款后，再劃撥給發(fā)放國家助學貸款的機構。在這種方式中，稅務機關和社保機構都是國家助學貸款的回收機構，具體采取哪一種國家助學貸款回收機構，由畢業(yè)生自己選擇。

三、國家助學貸款回收機構方案分析

（一）社保機構不能參與國家助學貸款的回收

我們認為，社保機構一般不能參與國家助學貸款回收，不能做國家助學貸款的回收機構和協助機構。

雖然社保機構的服務能力有待提高，社會保障信息系統(tǒng)沒有徹底完成，社保征繳存在二元主體問題等，有“小馬拉大車”的現狀[10]，讓社保機構參與國家助學貸款的回收，可能效率不高。但是不得不承認，我國的社會保障事業(yè)得到了飛速發(fā)展，相關制度已經很完備，社會保障組織已經覆蓋了大學生就業(yè)的所有區(qū)域，社保機構基本上能控制國家助學貸款的回收風險，社保機構作為國家助學貸款的回收機構有很大的優(yōu)勢。如果社保機構參與國家助學貸款的這些優(yōu)勢真能發(fā)揮出來，那么，社保機構參與國家助學貸款回收機構不失為較好的選擇。如果社保機構參與國家助學貸款的這些優(yōu)勢不能發(fā)揮出來，那么，社保機構不可以作為國家助學貸款的回收機構或者協助機構。社保機構參與國家助學貸款的這些優(yōu)勢要發(fā)揮出來，其前提條件是獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生是用人單位的職工。如果獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生不是用人單位的職工，社保機構參與國家助學貸款的優(yōu)勢再多，也發(fā)揮不出來。換句話說，社保機構參與國家助學貸款的這些優(yōu)勢是否能發(fā)揮出來，主要取決于用人單位是否愿意雇傭獲得國家助學貸款的畢業(yè)生。如果用人單位愿意雇傭獲得國家助學貸款的畢業(yè)生，社保機構的這些優(yōu)勢就可以充分發(fā)揮；社保機構作為國家助學貸款的回收機構或者協助機構，國家助學貸款的回收效率非常高；如果用人單位不愿意雇傭獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生，社保機構的這些優(yōu)勢就無法發(fā)揮，社保機構作為國家助學貸款的回收機構或者協助機構，不但無助于國家助學貸款的回收，提高不了國家助學貸款的回收率，還會惡化獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生就業(yè)形勢，使廣大獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生沒有收入來源，沒有能力償還國家助學貸款，從而大幅度增加了國家助學貸款的違約和拖欠。

無論是在社保機構作為國家助學貸款回收機構的方案中，還是在社保機構和稅務機關共同作為國家助學貸款回收機構的方案中，在畢業(yè)生不償還國家助學貸款或者拖欠國家助學貸款時，都是以養(yǎng)老金抵償國家助學貸款。在社保機構作為國家助學貸款回收機構方案中，畢業(yè)生交納的養(yǎng)老保險，作為國家助學貸款的貸后擔保，如果畢業(yè)生不償還國家助學貸款，則直接從養(yǎng)老金賬戶中扣除個人交納的部分[7]113。在社保機構和稅務機關共同參與國家助學貸款回收方案中，可以由稅務機關從畢業(yè)生的收入中直接扣除，也可以由社保機構直接從畢業(yè)生的養(yǎng)老金中扣除[9]113。在養(yǎng)老金抵償了國家助學貸款后，畢業(yè)生再多交納幾年養(yǎng)老保險，使應當交納的養(yǎng)老保險達到應當交納的額度或達到應當交納的年限。因為養(yǎng)老保險是由畢業(yè)生和用人單位共同繳納，一旦以養(yǎng)老金抵償國家助學貸款，就是用人單位的錢償還了國家助學貸款，“實際上是雇主參與了還款”[9]113。“人們只有在意識到他所得比他所付出的價值更多時才會進行交換?！盵11]用人單位在雇傭一個畢業(yè)生時，要為他償還國家助學貸款，付出的比得到要多，就會不愿意與他簽訂雇傭合同，招收他做自己的職工。用人單位不愿意雇傭獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生，社保機構在國家助學貸款回收中的優(yōu)勢再怎么大，也發(fā)揮不出來，那種想象中的提高國家助學貸款的回收率，也就出現不了。相反，社保機構作為國家助學貸款的回收機構，在畢業(yè)生尚沒有償還國家助學貸款時便用畢業(yè)生的養(yǎng)老金抵償，會使那些獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生在就業(yè)時被用人單位拒之門外。畢業(yè)生找不到工作，沒有收入來源，便沒有能力償還國家助學貸款。在這種情況下，償還國家助學貸款時，畢業(yè)生出現違約和拖欠，是必然的。主張社保機構作為國家助學貸款的回收機構，“盡管很有說服力，但是它有一個關鍵的弱點”[12]，難以實施。“一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修改”[13]?！盎蛟S人們也可以在想象中完成那些在現實中會受阻的事情”[14]，那也只是在想象中。

另外，以養(yǎng)老金償還國家助學貸款，會導致許多問題。第一，以養(yǎng)老金償還國家助學貸款，容易導致社會的動蕩，影響經濟的發(fā)展?！梆B(yǎng)老保險基金是由就業(yè)年齡階段個人收入中交納的一部分費用和企業(yè)單位交納的一部分費用建立起來的。參加養(yǎng)老保險的個人在就業(yè)年齡階段以后就可以從養(yǎng)老保險基金中獲得養(yǎng)老金?！盵15]92養(yǎng)老金主要用于“個人喪失勞動能力后的個人消費”[15]92，“這種個人消費有社會統(tǒng)籌、互助的性質”[15]92，具有保障性，屬于社保的范圍?？鄢粋€人的養(yǎng)老金，用來償還所欠的國家助學貸款，會讓人在喪失勞動能力后失去基本的生活保障?！熬腿祟惿畹目傮w而言，現代世界人口的數量和壽命，遠遠超過了先前任何一個時代，即便經歷一場熱核戰(zhàn)爭也會如此?！盵16]長期讓人處于生活沒有保障的境況下，必然會造成社會的動蕩，影響經濟的發(fā)展。第二，以養(yǎng)老金償還國家助學貸款容易，讓人誤以為申請國家助學貸款完成學業(yè)是非理性行為?！梆B(yǎng)老保險制度的基本依據是個人的一生消費需求可以靠就業(yè)階段的收入來維持，但個人在其收入支配中有非理性行為，可能導致‘養(yǎng)老’時沒有了收入?！盵15]92如果申請國家助學貸款者完成了高等教育學業(yè)，最終由于沒有能力償還其所欠的國家助學貸款，容易讓人感覺申請國家助學貸款來完成高等教育學業(yè)是非理性行為。事實上，“每個男女青年，無論其父母收入、社會地位、居住地區(qū)或種族怎樣不同，只要愿意現在交付學費或愿意畢業(yè)后用掙得的較高工資來補交學費，都應得到接受高等教育的機會，這是非常合乎情理的?！盵17]第三，以養(yǎng)老金償還國家助學貸款，容易與社會保險繳費減免制度相沖突。大學生剛剛畢業(yè)，由于缺乏工作經驗，在就業(yè)市場缺乏足夠的競爭力。而且，許多青年為了提高自己的工作能力，常常會在大學畢業(yè)后不久，再去高等院校攻讀更高的學位，收入比較低，或者沒有收入。可見，青年人的社會保險費繳納能力比較低。為此，他們常常將社會保險費繳納轉嫁給父母。為了防止這種情況的出現，一些國家出臺了針對年輕人的社會保險減免或者延期制度。在日本，國家制定了社會保險費繳納特例制度和青年人延期繳納制度，規(guī)定收入在某一水平之下，或者因一些原因沒有能力繳納社會保險費，可以延期繳納社會保險費[18]6368。在英國，低收入的人可以不用繳納社會保險費，直接視同繳納了社會保險費，在社會保險記錄中記錄為已經繳納社會保險費[18]94。失業(yè)但是有工作能力并正在積極尋找工作、正在進行培訓等情況下，雖然沒有繳納社會保險費，可以直接計入繳納費用了[18]94。履行了家庭責任和義務，適當降低繳納社會保險費的資格年限。一般情況下，履行了一年的家庭責任和義務，就減少社會保險費繳納資格一年。如果想全額領取國家基本養(yǎng)老金，則社會保險費繳納資格年限不能少于規(guī)定年限的一半，拖欠的時間不能超過6年[18]94。在我國，失業(yè)的人員，社會保險費由國家代替繳納?！皩Φ褪杖肴后w來說，當他們沒有能力完成繳費義務時，政府將成為最終的義務承擔者。”[18]117一旦以養(yǎng)老金償還國家助學貸款，失業(yè)人員的社會保險費由國家代替繳納就沒有任何意義。在這種情況下，與其以養(yǎng)老金償還國家助學貸款，還不如直接減免了所欠的國家助學貸款，或者由國家代替償還所欠的國家助學貸款。

（二）稅務機關可以參與國家助學貸款的回收

社保機構不能參與國家助學貸款的回收，那么，不管是社保機構和稅務機關作為國家助學貸款的回收機構，抑或稅務機關作為國家助學貸款的回收機構，社保機構作為國家助學貸款回收的協助機構，都不足取。這樣，就只剩下稅務機關作為國家助學貸款回收機構這唯一選項了。

稅務機關參與國家助學貸款的回收，不但沒有社保機構參與國家助學貸款回收存在的問題，還有社保機構參與國家助學貸款回收所沒有的優(yōu)勢。第一，我國稅務機關的征收組織早就已經覆蓋了所有大學畢業(yè)生的就業(yè)區(qū)域。在我國，稅務征收組織的覆蓋面要比社保機構組織的覆蓋面要廣得多，稅務征收組織分布到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做到了全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經覆蓋。不管大學生是在城市就業(yè)，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，都在稅務征收組織覆蓋的范圍內。第二，稅務管理信息系統(tǒng)已經形成。1994年，我國開始建設強化和改善稅收征管工作的“金稅工程”，建立全國一體化的稅務管理信息系統(tǒng)。2001年8月，國家稅務總局發(fā)布了《關于加強金稅工程協查系統(tǒng)工作的通知》，認定“金稅工程”是增值稅的“生命線”。2005年修改的《個人所得稅征收管理辦法》，規(guī)定個人所得稅的征收，也納入“金稅工程”中。2006年，再次加強“金稅工程”建設。目前，“金稅工程”已經進入全面建設和推廣階段?！敖鸲惞こ獭薄皩⒎稚⒃诟鱾€應用系統(tǒng)的納稅人涉稅信息進行整合，實現‘一戶式’查詢和管理。通過信息共享，方便基層稅務機關執(zhí)法，方便領導機關查詢和分析，從而加強對納稅人的管理和服務。數據的省級集中使總局和省局等稅收決策機關可以對各類數據進行綜合運用、集中比對、強化分析，查找稅收征管中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地采取措施，提高管理質量和效率”。第三，稅務機關基本能夠控制國家助學貸款的回收風險。稅務機關參與國家助學貸款回收，回收風險是否能控制得住，同社保機構參與國家助學貸款回收一樣，也主要取決于兩個因素，一是獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的身份和收入的確定，二是國家助學貸款的回收清欠。國家稅務總局于2005年修改了《個人所得稅征收管理辦法》，實行了全員全額管理。在全員全額管理下，不管達到繳納個人所得稅標準的人，還是沒有達到繳納個人所得稅標準的人，只要個人有應稅所得，都要納入稅務機關的管理范圍。稅務機關建立個人收入檔案制度，全面掌握個人收入的情況。稅務機關確定獲得國家助學貸款畢業(yè)生身份和收入的能力越來越強。西方有一句著名的格言指出，在這世界上，所有的事情都是不確定的，但是死亡和稅收是確定的[19]。安東尼·伯格斯說，“國家在擼錢的時候總是效率最高的?！盵20]183威廉·格雷斯說，“除了征兵和把人送進監(jiān)獄，國家最能顯示權威的事情就是迫使人們在不情愿的情況下，也必須把錢交出來”[20]183。稅務機關對國家助學貸款的回收清欠能力，不用質疑。第四，稅務機關參與國家助學貸款回收的成本低。社保機構的管理服務成本較高，國家規(guī)定的管理費用為2%，事實上有一些地方管理費用高達了5%[21]。稅務機關的管理服務費用沒有這么高，比這要低得多，成本比較低。

四、稅務機關參與國家助學貸款回收的方式

（一）稅務機關參與國家助學貸款的幾種方式

稅務機關參與國家助學貸款的回收，無非有兩種方式，一是作為國家助學貸款的回收機構參與國家助學貸款的回收，二是作為國家助學貸款回收的協助機構參與國家助學貸款的回收。稅務機關作為國家助學貸款的回收機構參與國家助學貸款的回收，是發(fā)放國家助學貸款的機構只管國家助學貸款的發(fā)放，不管國家助學貸款的回收，國家助學貸款的回收由稅務機關負責。在這種方式下，發(fā)放國家助學貸款的機構將獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的貸款情況通知給稅務機關，稅務機關利用稅收征收系統(tǒng)，了解獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的收入情況，如果達到了應當償還國家助學貸款的條件，就通知獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的用人單位在發(fā)放工資時，從工資中扣除應當償還的國家助學貸款款項，在代繳個人所得稅時，將代扣的國家助學貸款繳納給稅務機關。稅務機關在收到用人單位代扣代繳的國家助學貸款后，及時劃撥給發(fā)放國家助學貸款的機構。

稅務機關以國家助學貸款協助回收機構參與國家助學貸款的回收，就是指發(fā)放國家助學貸款的機構不但負責國家助學貸款的發(fā)放，還負責國家助學貸款的回收，稅務機關只是幫助發(fā)放國家助學貸款的機構回收國家助學貸款。稅務機關協助發(fā)放國家助學貸款的機構回收國家助學貸款，有兩種方式：一種是稅務機關在獲得了國家助學貸款的學生畢業(yè)后，根據發(fā)放國家助學貸款的機構提供的獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生名單，為發(fā)放國家助學貸款的機構提供有關畢業(yè)生的就業(yè)和收入信息。發(fā)放國家助學貸款的機構根據稅務機關提供的畢業(yè)生就業(yè)情況，尋找到畢業(yè)生，再根據稅務機關提供的畢業(yè)生收入情況，向畢業(yè)生發(fā)出國家助學貸款償還通知。畢業(yè)生按照發(fā)放國家助學貸款的機構發(fā)出的通知，及時將應當償還的國家助學貸款款項，存入指定的賬戶。稅務機關只提供畢業(yè)生的就業(yè)和收入信息，不利用稅收征收系統(tǒng)，幫助發(fā)放國家助學貸款的機構回收國家助學貸款②。第二種是因為“無論在哪個國家，都小心謹慎地回避調查私人的財產”[22]，稅務機關不為發(fā)放國家助學貸款的機構提供獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的就業(yè)和收入信息，只有在畢業(yè)生出現了違約和拖欠時，稅務機關才參與國家助學貸款的回收，幫助發(fā)放國家助學貸款的機構回收國家助學貸款。在這種方式下，發(fā)放國家助學貸款的機構發(fā)現出現了違約和拖欠后，將獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的貸款情況通知給稅務機關，稅務機關通知獲得了國家助學貸款的畢業(yè)生的用人單位在發(fā)放工資時，從工資中扣除應當償還的國家助學貸款款項，在代繳個人所得稅時，將代扣的國家助學貸款繳納給稅務機關。稅務機關在收到用人單位代扣代繳的國家助學貸款后，及時劃撥給發(fā)放國家助學貸款的機構。

（二）稅務機關應當以回收機構的方式參與我國國家助學貸款的回收

以國家助學貸款的回收機構的身份參與國家助學貸款的回收，與以國家助學貸款協助回收機構的身份參與國家助學貸款的回收，有一個共同的好處是國家助學貸款的回收效率得到了大大的提高。當然，由于參與度不同，兩者對國家助學貸款回收效率的提高有一些區(qū)別。很明顯，前者提高的效率要比后者提高的效率要高得多?；厥招侍岣吡耍鲃有跃驮黾恿?，資金安全也就得到了保障。有了較高的資金安全性，金融機構參與國家助學貸款的積極性會更高。為了更大地提高金融機構參與國家助學貸款的積極性，稅務機關應當盡最大力量參與到國家助學貸款的回收中來。而最大力量參與到國家助學貸款的回收中來，不用多說，最好的方式，就是做國家助學貸款回收機構，以國家助學貸款的回收機構的身份，回收國家助學貸款。

稅務機關以國家助學貸款的回收機構的身份參與國家助學貸款的回收，發(fā)放國家助學貸款的機構就只負責國家助學貸款的發(fā)放，不負責國家助學貸款的回收，對國家助學貸款的管理成本將大大降低。如果稅務機關免費提供國家助學貸款回收服務，發(fā)放國家助學貸款回收就不需要什么成本。就是需要向稅務機關的服務支付一定的對價，支付的對價也不會太高。稅務機關參與國家助學貸款回收，成本很低[23]。比爾·蓋茨說，“傳統(tǒng)銀行如果不改變，你們就是21世紀快要滅亡的恐龍”[24]?；ヂ摼W金融的飛速發(fā)展，促使銀行紛紛發(fā)展互聯網金融。稅務機關負責國家助學貸款的回收，金融機構只負責國家助學貸款的發(fā)放，金融機構在網上發(fā)放國家助學貸款可行，管理成本更低。能以更低的代價換取更多的收益，能激發(fā)參與國家助學貸款發(fā)放金融機構的積極性，滿足當前廣大貧困學生對國家助學貸款的巨大需求。這能切實解決當前我國國家助學貸款供給不足與需求過剩的矛盾，大大推進國家助學貸款工作的開展。

稅務機關利用稅務征收系統(tǒng)參與國家助學貸款的回收，提高了國家助學貸款的回收率，降低了國家助學貸款的拖欠和違約率?！叭绻憧梢源蟠蠼档凸┙o和需求的連接成本，那么你能改變的不僅僅是數字，還有市場的整體內涵。這不僅是一個量的變化，也是一個質的變化?！盵25]參與發(fā)放國家助學貸款不但沒有風險，而且還有利可圖?！澳е湟驯淮蚱?，新企業(yè)在利潤的誘惑下不斷涌現”[26]，一定有更多的金融機構，特別是民營金融機構，參與到國家助學貸款的發(fā)放中來③?！霸试S民辦金融機構參與學生貸款，有利于形成一個開放、公平、競爭的學生貸款市場?！盵27]到時，會像美國一樣，有超過萬家商業(yè)銀行或者其他信貸機構參與國家助學貸款的發(fā)放[28]?！笆袌龈偁帥Q定經濟的發(fā)展方向效果要好得多，因為政府缺乏必要的知識和判斷力，不可能知道如何提高市場的投資效率。在農業(yè)、建筑業(yè)、能源業(yè)和金融業(yè)等部門，補貼、委托和政府扶持企業(yè)造成了很多意想不到的效果，如為生物燃油計劃而扶持大豆生產的補貼、購買太陽能電池板的補貼、對綠色能源公司的補貼，以及對房利美和房地美等公司的扶持等。有創(chuàng)新的知識的議員們應該反對把此類扶持擴大到制造業(yè)領域，他們認識到，如果立法機構停止支持那些創(chuàng)新力不足的企業(yè)和產業(yè)，避免在它們身上浪費能源、土地、勞動和金融資本，讓其他企業(yè)和產業(yè)有更多的機會。將有更多新興企業(yè)出現并取得成功?！盵29]

我們只有摒棄單純地保護弱勢群體的利益作前提的觀念，盡最大可能地引入市場機制，始終不渝地堅持市場調節(jié)的基礎性地位，才有可能使發(fā)放國家助學貸款的銀行的收益與成本對稱，從而保證在有效的市場激勵機制中，國家助學貸款實現持續(xù)健康發(fā)展[30]?！敖夥派a力、促進收入機會平等的藥方不是走回老路，而是進一步的市場化、法治化”[31]29；“現在如果停止市場化改革，中國過去的經驗表明，那只會帶來更為長期、更為廣泛的不平等”[31]219。

注釋：

①參見網站Thai Higher Education Review [EB/OL]. http：//www.moe.go.th/English/index.php.

②有一些國家和地區(qū)完全禁止稅務機關向私人提供他人的信息，有一些國家和地區(qū)禁止稅務機關向私人提供他人的信息，但是法律和法規(guī)另外規(guī)定的除外。在法律法規(guī)另有規(guī)定的外，稅務機關可以向一些機構提供他人的信息。

③很早就有人提出讓民營機構參與到國家助學貸款中來。參見鐘宇平、陸根書的論文《成本回收：中國高等教育財政的另類選擇》（《上海高教研究》1997年第12期第5264頁）。

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（責任編輯文格）

Abstract：The national student loan repayment according to income ratio of countries and regions， the tax authorities， or social security agencies responsible for the recovery of the national student loan， or loan recovery mechanism of national student loans， assist the tax authorities and social security institutions. However， the social security institutions can not participate in the national student loan recovery， only the tax authorities in order to participate in the national student loan recovery. The tax authorities to participate in the national student loan recovery， the state student loan recovery institutions， the highest efficiency of national student loans.

Key words：national student loan； recovery agencies； tax authorities； social security agencies