林麗玲

中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院

廈門(mén)海綿城市建設(shè)的PPP模式探析

林麗玲

中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院

建設(shè)海綿城市是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、倡導(dǎo)綠色發(fā)展的重大舉措。廈門(mén)作為全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，把海綿城市建設(shè)作為踐行“綠色發(fā)展”理念的重要內(nèi)容全力推進(jìn)。但是據(jù)專家測(cè)算，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億元-1.5億元，在這一“天文數(shù)字”面前，中央財(cái)政補(bǔ)助力度顯得杯水車(chē)薪，所以PPP模式將被鼓勵(lì)運(yùn)用和大力推廣。本文將以廈門(mén)海綿城市建設(shè)為例，對(duì)海綿城市建設(shè)的PPP模式進(jìn)行思考和探索，分析并提出PPP模式對(duì)我國(guó)海綿城市建設(shè)應(yīng)用的幾個(gè)建議。

海綿城市；PPP模式；建設(shè)

一、海綿城市建設(shè)的概念

海綿城市是指通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠 地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。通俗地說(shuō)，海綿城市建設(shè)就是要讓城市變得像海綿一樣，下大雨的時(shí)候，雨水能夠很好地下滲、滯留、存蓄，留下的雨水還能夠得到凈化處理，需要時(shí)將蓄存的水“釋 放”并加以利用，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二、廈門(mén)建設(shè)海綿城市的現(xiàn)狀

(一)城市概況

廈門(mén)地處我國(guó)東南沿海--福建省東南部、九龍江入海處，瀕臨臺(tái)灣海峽，面對(duì)金門(mén)諸島，與臺(tái)灣島和澎湖列島隔海相望是海峽西岸重要的中心城市和國(guó)際性海港風(fēng)景旅游城市，也是全國(guó)首批實(shí)行對(duì)外開(kāi)放的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一。廈門(mén)市域由廈門(mén)島、鼓浪嶼及內(nèi)陸沿海地區(qū)組成，現(xiàn)轄思明、湖里、集美、海滄、同安和翔安6個(gè)行政區(qū)，全市現(xiàn)狀土地面積1573.16km2，常住人口392萬(wàn)人。2016年，廈門(mén)地區(qū)生產(chǎn)總值為3784.25億元，全年財(cái)政總收入1083.34億元，人均GDP、人均財(cái)政居全國(guó)計(jì)劃單列城市的前列。廈門(mén)目前正以“一帶一路”和自貿(mào)區(qū)兩大歷史機(jī)遇為抓手，積極推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型建設(shè)。

(二)廈門(mén)建設(shè)海綿型城市的意義

廈門(mén)肩負(fù)著海峽兩岸交流融合的特殊使命，改革開(kāi)放以來(lái)廈門(mén)市一直處于快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，目前城市人口已接近400萬(wàn)人(本島人口密度達(dá)到2萬(wàn)人/平方公里)，規(guī)劃2020年將達(dá)到500萬(wàn)人，預(yù)測(cè)2050年將超過(guò)800萬(wàn)人，城市發(fā)展需求極其旺盛。但另一方面，廈門(mén)市地域狹小，資源環(huán)境制約因素多，所以發(fā)展空間有限。要實(shí)現(xiàn)美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)，廈門(mén)必須走集約、低碳生態(tài)發(fā)展之路。而通過(guò)海綿城市的建設(shè)，一是能進(jìn)一步保障廈門(mén)水資源安全；二是能夠進(jìn)一步加強(qiáng)廈門(mén)城市防洪排澇體系的建設(shè)；再者還能夠進(jìn)一步改善和提升廈門(mén)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

(三)廈門(mén)海綿型城市建設(shè)的現(xiàn)狀

廈門(mén)于2015年4月列入全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市。經(jīng)過(guò)市委市政府的精密部署，加上市區(qū)兩級(jí)縱向分工協(xié)作以及各部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)整合，廈門(mén)的海綿城市試點(diǎn)工作在全市區(qū)域得以快速推進(jìn)。作為全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，廈門(mén)把海綿城市建設(shè)作為踐行“綠色發(fā)展”理念的重要內(nèi)容全力推進(jìn)，并編制完成了《美麗廈門(mén)·共同締造——廈門(mén)市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市實(shí)施方案》，把“滲、滯、蓄、凈、用、排”的關(guān)鍵建設(shè)理念融入城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中，以增強(qiáng)城市宜居度和承載力，初步建立海綿城市建設(shè)管控機(jī)制和指標(biāo)體系，形成了可借鑒、可推廣的海綿城市建設(shè)“廈門(mén)經(jīng)驗(yàn)”。從2015年到2017年，廈門(mén)的海綿城市建設(shè)已投資61.27億元，將建設(shè)透水路面改造、綠地改造、綠色屋頂、排洪設(shè)施改善以及農(nóng)村植物等250個(gè)海綿城市項(xiàng)目。其中廈門(mén)馬鑾灣和翔安新城兩個(gè)海綿城市試點(diǎn)區(qū)，2016年投入約47億元，實(shí)施150個(gè)海綿改造項(xiàng)目。2017年，廈門(mén)計(jì)劃要完成35.44平方公里的海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)，到2020年，建成區(qū)海綿城市建成比例不低于20%。

三、關(guān)于廈門(mén)建設(shè)海綿型城市PPP模式的思考

(一)PPP模式的概念

政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership)簡(jiǎn)稱PPP模式，主要是指政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)并以具體項(xiàng)目為載體而共同建立起來(lái)的一種合作融資模式或商業(yè)模式。通過(guò)對(duì)比分析，各國(guó)PPP模式的共同特點(diǎn)為：私人企業(yè)參與建設(shè)、投資、運(yùn)行管理等工作，并向政府或最終使用者提供滿足合同規(guī)定服務(wù)質(zhì)量的公共服務(wù)；與此同時(shí)，私人企業(yè)通過(guò)政府付費(fèi)或者使用者收費(fèi)的方式獲得合同中明確的相應(yīng)回報(bào)。而從我國(guó)相關(guān)文件的描述和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，與政府合作、代表商業(yè)力量的一方，不少是國(guó)企或混合所有制企業(yè)，因此在我國(guó)采用“政府與企業(yè)合作”的表述更為準(zhǔn)確。

(二)廈門(mén)海綿城市建設(shè)采用PPP模式的動(dòng)因

1、政府的推動(dòng)。PPP模式通過(guò)市場(chǎng)的力量，將專業(yè)領(lǐng)域的事情交給最擅長(zhǎng)的企業(yè)，把政府從不擅長(zhǎng)的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，較之于傳統(tǒng)建設(shè)模式有諸多優(yōu)勢(shì)，這給全國(guó)大范圍的海綿城市建設(shè)提供了新的思路。2014年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)采用PPP模式到一定比例的試點(diǎn)城區(qū)，將按照補(bǔ)助技術(shù)的10%作為獎(jiǎng)勵(lì)資金做了明確規(guī)定；2015年10月國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)試點(diǎn)城市運(yùn)用PPP模式參與海綿城市項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)行管理。2016年4月，財(cái)政部發(fā)布《城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金考核辦法》，其中PPP模式的計(jì)分權(quán)重占70%-90%左右，進(jìn)一步體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)PPP模式的重視。

2、技術(shù)的需要。廈門(mén)作為全國(guó)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，在2015年至2017年的試點(diǎn)期間，海綿城市建設(shè)資金估算為72.1億元。如此巨額的投資讓PPP模式有了展示的舞臺(tái)，如引入社會(huì)資本，創(chuàng)新市政公用設(shè)施投融資機(jī)制，打造多元化、可持續(xù)的資金保障能力等。值得一提的是，通過(guò)與具備技術(shù)實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體合作的PPP模式可以引入專業(yè)技術(shù)和人才，更好地推進(jìn)海綿城市的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。

3、未來(lái)的趨勢(shì)?！笆濉币?guī)劃建議已于十八屆五中全會(huì)通過(guò)，它提出：“要牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，要?jiǎng)?chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資合作模式”，這對(duì)民營(yíng)企業(yè)更多參與海綿城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)意義重大。所以說(shuō)采用PPP模式是未來(lái)的一種趨勢(shì)，它不僅轉(zhuǎn)變了政府的職能，實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同合作、利益共享，更將提高社會(huì)服務(wù)水平和公共產(chǎn)品建設(shè)效率。而且在海綿城市的建設(shè)中大力推廣PPP模式會(huì)讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)煥發(fā)出生機(jī)和活力。

(三)采用PPP模式海綿城市建設(shè)需解決的問(wèn)題

1、政府與企業(yè)目標(biāo)是否一致問(wèn)題。PPP模式既是一種融資模式，同時(shí)也是一種管理模式。有些地方政府容易滿目地夸大它的融資作用，造成判斷失誤。在PPP模式中，雙方有可能因目標(biāo)不一致而產(chǎn)生沖突。比如，政府想的是融資，降低自身財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而私人組織則想的是利益最大化等。目前對(duì)于試點(diǎn)城市來(lái)說(shuō)，雖然資金短缺可能是當(dāng)前的第一難題，但也切忌因操之過(guò)急而盲目地選擇合作對(duì)象。

2、收益模式與政府付費(fèi)問(wèn)題。海綿城市PPP模式要吸引社會(huì)資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個(gè)關(guān)鍵就是收益模式的問(wèn)題。財(cái)金[2014]76號(hào)文和發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文均提出，PPP模式是通過(guò)“使用者付費(fèi)”及“必要的政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。而海綿城市PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，且我國(guó)并沒(méi)有建立強(qiáng)制性的雨水排放許可制度和雨水收費(fèi)制度，目前尚不具備“使用者付費(fèi)”的條件，因此政府“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”仍然是主要付費(fèi)方式，新的收費(fèi)模式和增長(zhǎng)點(diǎn)仍有待探索。現(xiàn)有付費(fèi)模式下，地方政府的支付能力和信用將會(huì)成為海綿城市PPP項(xiàng)目極為重要的依靠和保障?？梢?jiàn)，地方政府支付信用的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)導(dǎo)致PPP模式吸引力不足。

3、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管與激勵(lì)的問(wèn)題。按照財(cái)政部要求，PPP項(xiàng)目簽署的合同至少具有10年服務(wù)運(yùn)營(yíng)期，因此長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理及監(jiān)管也是海綿城市PPP項(xiàng)目需解決的重要問(wèn)題。即便方案設(shè)計(jì)合理、施工建設(shè)到位，若沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的、良好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作本身較為復(fù)雜，再加上各種綜合因素影響，維護(hù)期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責(zé)任糾紛問(wèn)題，甚至最終導(dǎo)致績(jī)效考核方面的困難或糾紛。

4、實(shí)施PPP模式的經(jīng)驗(yàn)不足。我國(guó)的PPP模式如果與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，其實(shí)還處于初級(jí)發(fā)展階段，且各項(xiàng)規(guī)章制度還很不大完善。PPP模式雖然在我國(guó)擁有很大發(fā)展空間，但其具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、時(shí)間長(zhǎng)、合同結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜等特點(diǎn)，存在政府信用風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)等，所以在海綿城市建設(shè)的問(wèn)題上，還必須要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的管控，通過(guò)必要的財(cái)政約束和財(cái)政承諾的控制來(lái)降低整個(gè)項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)。

四、關(guān)于廈門(mén)海綿城市PPP模式建設(shè)的幾點(diǎn)建議

(一)創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)活力

PPP模式不僅轉(zhuǎn)變了政府的職能，實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、共同合作，更將提高公共產(chǎn)品的建設(shè)效率和社會(huì)服務(wù)水平。通過(guò)引入社會(huì)資本，創(chuàng)新市政公用設(shè)施投融資機(jī)制，打造多元化、可持續(xù)的資金保障能力，也為海綿城市建設(shè)注入新的活力。政府可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商等市場(chǎng)機(jī)制選擇技術(shù)能力、投融資能力、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力等方面綜合實(shí)力較強(qiáng)的最佳社會(huì)資本作為合作對(duì)象，讓具備技術(shù)實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用總承包方式承接海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。

(二)尊重科學(xué)，規(guī)范運(yùn)作

目前“海綿城市”項(xiàng)目扎堆啟動(dòng)，有專家指出，“海綿城市”的建設(shè)應(yīng)該尊重科學(xué)、冷靜思考，不應(yīng)過(guò)分夸大或貶低綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施的作用，不能一味地不看地質(zhì)條件盲目投資。一是在通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定社會(huì)資本的前提下，統(tǒng)一合作模式，規(guī)范運(yùn)作流程，比如由中標(biāo)的社會(huì)資本與政府指定的部門(mén)或國(guó)有企業(yè)共同組建項(xiàng)目公司， 確定合適的社會(huì)資本與政府的出資比例以及合理的合作期(一般在15-20年左右，包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)服務(wù)期)等。二是在海綿城市的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中，政府應(yīng)該保證海綿型城市PPP模式建設(shè)的競(jìng)標(biāo)流程公開(kāi)、透明，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)要公平、誠(chéng)實(shí)，選擇最具實(shí)力的投資人，并對(duì)后期的施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)做好監(jiān)管核查，保證項(xiàng)目的質(zhì)量。

(三)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化監(jiān)督

通過(guò)PPP模式建設(shè)海綿城市不僅可以引入專業(yè)的技術(shù)以及人才，為推進(jìn)海綿城市的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理增加籌碼，還能成為推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。因此，政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要注意實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，過(guò)去是當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員，”而現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變成“裁判員”。比如在項(xiàng)目開(kāi)始前就制定詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，讓社會(huì)資本一開(kāi)始就能明白自己的“投資”。再者是要對(duì)PPP模式中合作雙方進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程的績(jī)效評(píng)定，通過(guò)建立海綿城市績(jī)效考核體系和獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)海綿項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行整體考核，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。

(四)權(quán)責(zé)明晰，利益共享

PPP模式是在公有制和私有制之間的合理折中，是提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有效途徑。其最大價(jià)值在于借助社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)提高、降低成本的目的。“雙贏”甚至“多贏”的合作理念能夠激發(fā)民間資本參與海綿型城市建設(shè)的熱誠(chéng)，政府應(yīng)合理運(yùn)用。再者PPP模式能為海綿型城市建設(shè)提供新鮮活力，所以政府作為PPP項(xiàng)目服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，還應(yīng)制定明確、易計(jì)、可監(jiān)測(cè)的考核指標(biāo)，在建設(shè)后也應(yīng)避免重建設(shè)、輕管理，重投入、輕運(yùn)營(yíng)的做法，可采用合適的投資回報(bào)機(jī)制，如政府可用性付費(fèi)+績(jī)效付費(fèi)等方法，根據(jù)企業(yè)完成情況進(jìn)行付費(fèi)，確保政府的管理角色扮演不缺位、不越位，社會(huì)資本的投入保質(zhì)量、保運(yùn)營(yíng)、?；厥铡?/p>

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林麗玲(1977-07) 性別：女 籍貫：福建，民族：漢，學(xué)歷：博士在讀，職稱：經(jīng)濟(jì)師、高級(jí)政工師；學(xué)校：中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院2016級(jí)博士)研究方向：世界經(jīng)濟(jì)與國(guó)際金融。