◎姜 欣

地方政府融資平臺(tái)研究
——基于某市調(diào)研情況的分析

◎姜 欣

本文基于某市的調(diào)研情況，對(duì)某市的融資平臺(tái)現(xiàn)狀進(jìn)行了從數(shù)量到分類再到投資領(lǐng)域和融資方式的分析，總結(jié)了該市融資平臺(tái)管理過程中面臨的主要挑戰(zhàn)，具體包括：融資方式單一、投融資機(jī)構(gòu)管理職能不強(qiáng)和融資平臺(tái)內(nèi)部管理不夠等，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

投融資體制 金融監(jiān)管 融資渠道 融資方式

一、某市融資平臺(tái)現(xiàn)狀

1.從融資平臺(tái)的單位數(shù)量來看，通過對(duì)某市877家單位的調(diào)查顯示，承擔(dān)地方政府性債務(wù)的單位共計(jì)142家，在這142家單位中有113家單位可界定為政府融資平臺(tái)，其中市級(jí)26家（占23%）、區(qū)縣級(jí)87家（占77%）；在113家政府融資平臺(tái)中，可界定為融資平臺(tái)公司的有84家，其中市級(jí)22家（占26%）、區(qū)縣級(jí)62家（占74%）。

2.從融資平臺(tái)的分類來看，按照國(guó)務(wù)院《通知》的精神，對(duì)某市現(xiàn)有融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類：第一類是沒有完全靠財(cái)政補(bǔ)貼償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司。第二類是承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和建設(shè)任務(wù)的融資平臺(tái)公司共5家（市級(jí)2家，區(qū)縣3家），占比6%；融資余額192億元，占比3.5%；形成政府債務(wù)175億元，占比6%。第三類是具有非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)以及靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司共79家（市級(jí)20家、區(qū)縣59家），占比94%；融資余額5312億元，占比96.5%；形成政府債務(wù)2716億元，占比94%。

3.從融資總體情況來看，截至2010年3月底，融資余額共計(jì)7242億元，其中市級(jí)融資余額4603億元（占64%），區(qū)縣級(jí)融資余額2639億元（占36%）。

4.從融資資金投向項(xiàng)目來看，按照資金投向的項(xiàng)目性質(zhì)，可劃分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目。截至2010年3月底，用于公益性項(xiàng)目的融資余額為4248億元（59%），用于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目1601億元（22%），用于非公益性項(xiàng)目1393億元（19%）。由此可見，用于公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資余額占全部融資額的81%，基本符合融資平臺(tái)的職能設(shè)立。

5.從融資方式來看，融資方式主要包括銀行貸款、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托等多種形式，但仍舊以銀行貸款為主。截至2010年3月底，通過銀行貸款方式融資6160億元，占全部融資額的85%；通過發(fā)行企業(yè)債券（含中期票據(jù)）方式融資691億元，占9.5%；通過國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款方式融資43億元，占0.6%；其他方式融資348億元，占4.9%。

二、某市融資平臺(tái)管理面臨的主要挑戰(zhàn)

1.政府投融資機(jī)構(gòu)管理職能有待進(jìn)一步加強(qiáng)。為防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，目前財(cái)政部門從資金管理的角度承擔(dān)著對(duì)全市政府性融資和債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析等工作。需要進(jìn)一步明確對(duì)政府投融資監(jiān)管的職責(zé)，理順工作關(guān)系和信息渠道，盡快制定統(tǒng)一的政府投融資監(jiān)管制度。金融監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步理順，政府各職能部門的職責(zé)也應(yīng)進(jìn)一步明確，政府與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制需要強(qiáng)化，政府部門與金融企業(yè)之間應(yīng)加強(qiáng)順暢的溝通和交流。如應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)市屬金融企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)。從此次調(diào)研情況來看，某市融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，目前尚無系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這其中有統(tǒng)計(jì)口徑方面的問題，但政府債務(wù)及融資平臺(tái)情況不透明是主要原因之一，也是引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深層因素。如不加以管理，對(duì)政府承擔(dān)的債務(wù)壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將無法進(jìn)行準(zhǔn)確判斷和定位。在一定程度上也導(dǎo)致有效監(jiān)管缺失，融資平臺(tái)游離于債權(quán)人、政府職能部門和公眾監(jiān)督之外。

2.平臺(tái)數(shù)量較多，融資方式單一。按照目前的統(tǒng)計(jì)，全市有85家政府投融資平臺(tái)，履行著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲(chǔ)備、公益公用事業(yè)等方面的融資職能。平臺(tái)數(shù)量相對(duì)較多，存在融資職能相近、單個(gè)平臺(tái)資產(chǎn)少、融資規(guī)模小等問題；此外，部分職能相同的融資平臺(tái)分屬不同部門管理，不利于政府對(duì)融資的整體把握和調(diào)控。融資方式較單一，從調(diào)查結(jié)果顯示，目前地方政府融資平臺(tái)主要采取的融資方式是銀行貸款，這種情況未充分發(fā)揮政府信用擔(dān)保的優(yōu)勢(shì)，這不但加大了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)由于相近職能融資平臺(tái)的出現(xiàn)，分散政府資源，增加了局部風(fēng)險(xiǎn)。

3.內(nèi)部管理有待加強(qiáng)。一是拓展融資渠道。當(dāng)前，政府融資平臺(tái)的融資渠道只有銀行貸款和財(cái)政撥款兩種。鑒于實(shí)際情況中地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，地方政府財(cái)力不夠，導(dǎo)致銀行貸款比重較大，這使得融資渠道過于單一，資金需求難以維繼，造成融資壓力和資金需求之間的矛盾逐步增大。二是債務(wù)管理有待進(jìn)一步完善。從目前政府債務(wù)和融資情況來看，政府債務(wù)管理中，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不夠全面，實(shí)際政府應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)信息沒有統(tǒng)計(jì)出來。三是突發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急機(jī)制不夠健全。目前，該市融資平臺(tái)公司存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要包括：資金大多投資于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益率較低；融資資金是以土地為抵押進(jìn)行借款，一旦土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，那么其受政策波動(dòng)的影響較大；舊城改造資金還本付息壓力較大。對(duì)于這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，該市融資平臺(tái)公司沒有形成較好的突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制。

三、政策建議

1.加強(qiáng)融資平臺(tái)的管理，明確融資平臺(tái)的主管部門職責(zé)。一是應(yīng)有專業(yè)的部門對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行管理和監(jiān)督。隨著資金需求的增加，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量也在不斷壯大，亟需專業(yè)的部門對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行相應(yīng)的管理和監(jiān)督，對(duì)政府的投融資行為進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，綜合考慮政府預(yù)算和債務(wù)之間的關(guān)系，評(píng)估出合理的融資規(guī)模需求，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)政府的融資建議和融資計(jì)劃給予指導(dǎo)。二是分級(jí)管理，明確責(zé)任，加強(qiáng)政府融資統(tǒng)籌規(guī)劃。市與區(qū)縣實(shí)行政府融資分級(jí)管理，各區(qū)縣結(jié)合自身情況，借鑒市級(jí)平臺(tái)融資管理思路，不斷創(chuàng)新政府融資管理的思路和方式，在對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范的同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，提高融資水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。三是協(xié)調(diào)配合，妥善處理，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信貸管理。一方面，金融機(jī)構(gòu)要合理的對(duì)政府的各項(xiàng)融資項(xiàng)目進(jìn)行審批，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，同時(shí)要保證政府重點(diǎn)項(xiàng)目的后續(xù)資金供給，防止出現(xiàn)“半拉子工程”。按照有關(guān)貸款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要項(xiàng)目，加大支持力度。另一方面，對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的管理要盡快提上日程，并制定出相應(yīng)的管理辦法，相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要做到制度化，統(tǒng)一口徑，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。另外，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行貸款審批前后，還要進(jìn)行嚴(yán)格審批，并且增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，密切監(jiān)管，防止出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)政府、銀行監(jiān)管部門、銀行之間的合作與信息交流，共同加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)在融資前、中、后期各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)便于逐步理清政府、投融資平臺(tái)和銀行之間的責(zé)任。

2.拓寬融資渠道，完善投融資體系。在現(xiàn)行融資渠道單一、融資成本較高，且整體融資環(huán)境趨緊的情況下，應(yīng)遵循市場(chǎng)化改革路徑，充分運(yùn)用資本市場(chǎng)，拓展融資渠道，引進(jìn)民間資本，降低融資成本。一方面由市發(fā)展改革委、市財(cái)政局積極向中央爭(zhēng)取政策和資金支持，發(fā)行市政債券，彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口；另一方面由市發(fā)展改革委牽頭，研究完善政府投融資體制機(jī)制，探索利用BT、BOT、PPP等項(xiàng)目融資模式，吸引民間資本參與投資和建設(shè)。將同一級(jí)多家同類型政府融資平臺(tái)進(jìn)行整合，集合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，擴(kuò)大融資規(guī)模，集中履行地方政府的融資和投資事務(wù)。完善的投融資體系需要相應(yīng)的較為完善的投融資制度的支撐，良好的財(cái)政投融資制度是地方政府融資平臺(tái)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提保證。財(cái)政投融資體系中的預(yù)算能夠準(zhǔn)確反映財(cái)政投融資的融資規(guī)模情況、資金來源方向，資金運(yùn)用領(lǐng)域和財(cái)政投資收益狀況等信息，可有效準(zhǔn)確的記錄財(cái)政投融資情況，如實(shí)反映財(cái)政投融資狀況，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

（作者單位：沈陽工程學(xué)院）

責(zé)任編輯：司 斯

注：本文系遼寧省社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：L14DJY061）