◎姜 欣

地方政府融資平臺研究
——基于某市調研情況的分析

◎姜 欣

本文基于某市的調研情況，對某市的融資平臺現狀進行了從數量到分類再到投資領域和融資方式的分析，總結了該市融資平臺管理過程中面臨的主要挑戰(zhàn)，具體包括：融資方式單一、投融資機構管理職能不強和融資平臺內部管理不夠等，并提出了相應的對策建議。

投融資體制 金融監(jiān)管 融資渠道 融資方式

一、某市融資平臺現狀

1.從融資平臺的單位數量來看，通過對某市877家單位的調查顯示，承擔地方政府性債務的單位共計142家，在這142家單位中有113家單位可界定為政府融資平臺，其中市級26家（占23%）、區(qū)縣級87家（占77%）；在113家政府融資平臺中，可界定為融資平臺公司的有84家，其中市級22家（占26%）、區(qū)縣級62家（占74%）。

2.從融資平臺的分類來看，按照國務院《通知》的精神，對某市現有融資平臺公司進行分類：第一類是沒有完全靠財政補貼償還債務的融資平臺公司。第二類是承擔項目運營和建設任務的融資平臺公司共5家（市級2家，區(qū)縣3家），占比6%；融資余額192億元，占比3.5%；形成政府債務175億元，占比6%。第三類是具有非公益性項目融資任務以及靠自身收益償還債務的融資平臺公司共79家（市級20家、區(qū)縣59家），占比94%；融資余額5312億元，占比96.5%；形成政府債務2716億元，占比94%。

3.從融資總體情況來看，截至2010年3月底，融資余額共計7242億元，其中市級融資余額4603億元（占64%），區(qū)縣級融資余額2639億元（占36%）。

4.從融資資金投向項目來看，按照資金投向的項目性質，可劃分為公益性項目、準公益性項目和非公益性項目。截至2010年3月底，用于公益性項目的融資余額為4248億元（59%），用于準公益性項目1601億元（22%），用于非公益性項目1393億元（19%）。由此可見，用于公益性、準公益性項目的融資余額占全部融資額的81%，基本符合融資平臺的職能設立。

5.從融資方式來看，融資方式主要包括銀行貸款、國際金融組織和外國政府貸款、企業(yè)債券、中期票據、信托等多種形式，但仍舊以銀行貸款為主。截至2010年3月底，通過銀行貸款方式融資6160億元，占全部融資額的85%；通過發(fā)行企業(yè)債券（含中期票據）方式融資691億元，占9.5%；通過國際金融組織和外國政府貸款方式融資43億元，占0.6%；其他方式融資348億元，占4.9%。

二、某市融資平臺管理面臨的主要挑戰(zhàn)

1.政府投融資機構管理職能有待進一步加強。為防范財政金融風險，目前財政部門從資金管理的角度承擔著對全市政府性融資和債務的統(tǒng)計分析等工作。需要進一步明確對政府投融資監(jiān)管的職責，理順工作關系和信息渠道，盡快制定統(tǒng)一的政府投融資監(jiān)管制度。金融監(jiān)管機制有待進一步理順，政府各職能部門的職責也應進一步明確，政府與金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調配合機制需要強化，政府部門與金融企業(yè)之間應加強順暢的溝通和交流。如應進一步落實市屬金融企業(yè)的國有資產管理的職責。從此次調研情況來看，某市融資平臺的債務規(guī)模，目前尚無系統(tǒng)的統(tǒng)計數據。這其中有統(tǒng)計口徑方面的問題，但政府債務及融資平臺情況不透明是主要原因之一，也是引發(fā)債務風險的深層因素。如不加以管理，對政府承擔的債務壓力和債務風險將無法進行準確判斷和定位。在一定程度上也導致有效監(jiān)管缺失，融資平臺游離于債權人、政府職能部門和公眾監(jiān)督之外。

2.平臺數量較多，融資方式單一。按照目前的統(tǒng)計，全市有85家政府投融資平臺，履行著基礎設施建設、土地儲備、公益公用事業(yè)等方面的融資職能。平臺數量相對較多，存在融資職能相近、單個平臺資產少、融資規(guī)模小等問題；此外，部分職能相同的融資平臺分屬不同部門管理，不利于政府對融資的整體把握和調控。融資方式較單一，從調查結果顯示，目前地方政府融資平臺主要采取的融資方式是銀行貸款，這種情況未充分發(fā)揮政府信用擔保的優(yōu)勢，這不但加大了銀行信貸風險，同時也會由于相近職能融資平臺的出現，分散政府資源，增加了局部風險。

3.內部管理有待加強。一是拓展融資渠道。當前，政府融資平臺的融資渠道只有銀行貸款和財政撥款兩種。鑒于實際情況中地方政府的財權和事權不相匹配，地方政府財力不夠，導致銀行貸款比重較大，這使得融資渠道過于單一，資金需求難以維繼，造成融資壓力和資金需求之間的矛盾逐步增大。二是債務管理有待進一步完善。從目前政府債務和融資情況來看，政府債務管理中，數據統(tǒng)計不夠全面，實際政府應該承擔的債務信息沒有統(tǒng)計出來。三是突發(fā)潛在風險的應急機制不夠健全。目前，該市融資平臺公司存在的潛在風險主要包括：資金大多投資于公益性項目，項目收益率較低；融資資金是以土地為抵押進行借款，一旦土地用于房地產開發(fā)，那么其受政策波動的影響較大；舊城改造資金還本付息壓力較大。對于這些潛在的風險，該市融資平臺公司沒有形成較好的突發(fā)事件的應急機制。

三、政策建議

1.加強融資平臺的管理，明確融資平臺的主管部門職責。一是應有專業(yè)的部門對融資平臺公司進行管理和監(jiān)督。隨著資金需求的增加，地方政府融資平臺的數量也在不斷壯大，亟需專業(yè)的部門對融資平臺公司進行相應的管理和監(jiān)督，對政府的投融資行為進行詳細規(guī)劃，綜合考慮政府預算和債務之間的關系，評估出合理的融資規(guī)模需求，并結合當地經濟發(fā)展需要，對政府的融資建議和融資計劃給予指導。二是分級管理，明確責任，加強政府融資統(tǒng)籌規(guī)劃。市與區(qū)縣實行政府融資分級管理，各區(qū)縣結合自身情況，借鑒市級平臺融資管理思路，不斷創(chuàng)新政府融資管理的思路和方式，在對融資平臺公司進行清理規(guī)范的同時，加強統(tǒng)籌管理，提高融資水平，促進城鄉(xiāng)協(xié)調持續(xù)發(fā)展。三是協(xié)調配合，妥善處理，加強金融機構信貸管理。一方面，金融機構要合理的對政府的各項融資項目進行審批，避免出現“一刀切”現象，同時要保證政府重點項目的后續(xù)資金供給，防止出現“半拉子工程”。按照有關貸款的相關規(guī)定，對促進當地經濟發(fā)展的重要項目，加大支持力度。另一方面，對融資平臺風險的管理要盡快提上日程，并制定出相應的管理辦法，相關執(zhí)行標準要做到制度化，統(tǒng)一口徑，確保風險可控。另外，金融機構在進行貸款審批前后，還要進行嚴格審批，并且增強風險控制意識，密切監(jiān)管，防止出現信貸風險。四是加強政府、銀行監(jiān)管部門、銀行之間的合作與信息交流，共同加強對地方政府投融資平臺在融資前、中、后期各個環(huán)節(jié)的風險控制和管理，防范財政風險和金融風險。同時便于逐步理清政府、投融資平臺和銀行之間的責任。

2.拓寬融資渠道，完善投融資體系。在現行融資渠道單一、融資成本較高，且整體融資環(huán)境趨緊的情況下，應遵循市場化改革路徑，充分運用資本市場，拓展融資渠道，引進民間資本，降低融資成本。一方面由市發(fā)展改革委、市財政局積極向中央爭取政策和資金支持，發(fā)行市政債券，彌補城市基礎設施建設資金缺口；另一方面由市發(fā)展改革委牽頭，研究完善政府投融資體制機制，探索利用BT、BOT、PPP等項目融資模式，吸引民間資本參與投資和建設。將同一級多家同類型政府融資平臺進行整合，集合優(yōu)質資產，擴大融資規(guī)模，集中履行地方政府的融資和投資事務。完善的投融資體系需要相應的較為完善的投融資制度的支撐，良好的財政投融資制度是地方政府融資平臺能夠良性運轉的前提保證。財政投融資體系中的預算能夠準確反映財政投融資的融資規(guī)模情況、資金來源方向，資金運用領域和財政投資收益狀況等信息，可有效準確的記錄財政投融資情況，如實反映財政投融資狀況，確保風險可控。

（作者單位：沈陽工程學院）

責任編輯：司 斯

注：本文系遼寧省社科基金項目（項目編號：L14DJY061）