張 然

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

法律保障視閾下青海海東地區(qū)反貧困現(xiàn)狀研究

張 然

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

當(dāng)前我國(guó)的貧困局勢(shì)依然嚴(yán)峻，要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，必須打好反貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)。多年來，學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度進(jìn)行研究，為反貧困獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，但從法律角度出發(fā)進(jìn)行研究的較少。筆者認(rèn)為從法律視角尋找突破口是解決反貧困問題的關(guān)鍵；立足于法律視角，深入探尋其中存在的問題，從法律適用的具體環(huán)節(jié)入手，結(jié)合具體實(shí)際，尋找有效的對(duì)策，為反貧困戰(zhàn)略提供系統(tǒng)的理論支持。

反貧困； 法律保障；海東地區(qū)

上世紀(jì)80年代，我國(guó)便實(shí)施了規(guī)模較大的反貧困戰(zhàn)略，在經(jīng)歷了30多年的不懈努力后，貧困人口數(shù)量和比例得到大幅減少。但是，目前來看區(qū)域性貧困問題依然嚴(yán)重，這以西南、西北以及部分革命老區(qū)為代表。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)班子，在多次重要會(huì)議中均強(qiáng)調(diào)：十三五時(shí)期是我們確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們要打好反貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保2020年能實(shí)現(xiàn)如期脫貧的目標(biāo)。國(guó)家運(yùn)用了多種政策手段進(jìn)行反貧困，但仍不容樂觀。國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者對(duì)反貧困工作進(jìn)行了較為長(zhǎng)久的研究，多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律視角去研究。

之所以選擇青海海東地區(qū)進(jìn)行相關(guān)研究，主要出于以下原因：其一，筆者在西寧接受研究生教育，選擇青海海東地區(qū)作研究地點(diǎn)比較方便；其二，海東地區(qū)是一個(gè)多民族聚居的地方，在貧困分布格局上具有代表性與多樣性；其三，青海省是貧困問題較為嚴(yán)峻的省份之一。

一、海東地區(qū)反貧困現(xiàn)狀

(一)海東地區(qū)自然社會(huì)及貧困狀況簡(jiǎn)介

海東是青海省的農(nóng)業(yè)大區(qū)， 屬于半干旱大陸性氣候，面積13160平方千米，人口169萬；海東地區(qū)是青海省貧困人口最多、貧困面最廣，扶持難度最大的地區(qū)，貧困人口主要分布在海東地區(qū)海拔2500以上的東部干旱山區(qū)；[1]全區(qū)貧困人口數(shù)大約占全省貧困人口數(shù)的40%，貧困程度遠(yuǎn)高于全省其他區(qū)域。這些區(qū)域，無論是自然條件，還是社會(huì)條件都比較差，交通不便、信息閉塞，社會(huì)教育、衛(wèi)生條件落后，勞動(dòng)者素質(zhì)較低，主要存在少數(shù)民族貧困人口比重大、返貧率高、貧困程度深等嚴(yán)峻問題。近年來，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴(kuò)大，區(qū)域性返貧問題變得更為突出。自然災(zāi)害因素制約著農(nóng)牧家庭的收入以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。部分區(qū)域群眾思想觀念依舊保守，也加大了扶貧工作難度。[2]

(二)海東地區(qū)反貧困現(xiàn)狀

以政府為主體的反貧困工作一直在進(jìn)行著，采取了比較多的措施，但每年都會(huì)有變化，缺乏穩(wěn)定性，主要有：幫扶脫貧工程，組織機(jī)關(guān)企事業(yè)等單位定點(diǎn)幫扶、黨員干部幫扶等；貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)工程；產(chǎn)業(yè)化扶貧工程，結(jié)合地區(qū)特色發(fā)展區(qū)域性產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)更多的貧困群眾增收；易地扶貧搬遷工程，對(duì)于自然條件特別惡劣、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重退化地區(qū)，就地不能實(shí)現(xiàn)脫貧的，進(jìn)行異地搬遷，從根本上改變生產(chǎn)、生活條件。近年來，也取得了不小的成效：農(nóng)村貧困人口減少，社會(huì)事業(yè)水平得到提升，貧困地區(qū)群眾行路難、吃水難、看病難問題得到有效緩解，部分貧困嚴(yán)重的縣情況有所好轉(zhuǎn)。

但是，目前依然有一定數(shù)量的貧困人口，反貧困工作始終難以取得預(yù)期的效果，這其中到底存在什么樣的問題？筆者通過實(shí)地調(diào)研以及查閱大量文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)我們應(yīng)當(dāng)從法律視角去尋找其中的答案。

二、法律保障視閾下海東地區(qū)反貧困的困境

在國(guó)家實(shí)施的大規(guī)模反貧困戰(zhàn)略及一系列措施過程中，始終沒有在法律層面上給予充分重視及保障。貧困存在于世界各國(guó)，是世界多數(shù)國(guó)家發(fā)展中都面臨的重要難題，反貧困是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期且持續(xù)性進(jìn)行的偉大事業(yè)。因而，我們應(yīng)當(dāng)將反貧困工作提升到一個(gè)關(guān)鍵的戰(zhàn)略性位置，通過法治手段來確保反貧困工作的有效進(jìn)行是十分必要的；反貧困工作需要依法且長(zhǎng)久進(jìn)行，而不是朝令夕改。存在的主要問題和原因主要有：

第一，中央及地方立法缺失。在法治國(guó)家建設(shè)過程中，反貧困工作卻始終沒有在立法層面上得到有效保障，以致于執(zhí)法、法律監(jiān)督層面的相關(guān)工作也出現(xiàn)嚴(yán)重問題。國(guó)家層面缺少關(guān)于反貧困的基本法律，地方也就難以制定有效的地方性法規(guī)，往往出現(xiàn)的都是一系列的紅頭文件，時(shí)常變化。沒有立法制度的保障，反貧困工作便缺乏可持續(xù)性，也就沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行性可言。 法律具有國(guó)家意志性與強(qiáng)制性，用法的權(quán)威去保障反貧困工作有效進(jìn)行，這是至關(guān)重要的。

第二，反貧困過程中存在大量貪腐等非法行為。國(guó)家每年給與地方的專項(xiàng)扶貧資金往往還未落實(shí)到各縣鄉(xiāng)，便大量“流失”；一些官員法制意識(shí)淡薄、膽大妄為，私吞攔截國(guó)家扶貧資金或是擅自將扶貧資金挪作他用，導(dǎo)致扶貧效果年年差。此外，在進(jìn)行貧困人口統(tǒng)計(jì)時(shí)，有些地方虛報(bào)人數(shù)；也有官員為了政績(jī)少報(bào)、不報(bào)，以致于貧困人員得不到及時(shí)幫扶救助。在貧困人口識(shí)別過程中 ，往往出現(xiàn)關(guān)系戶，明明是收入不錯(cuò)的家庭，憑借關(guān)系成了“貧困戶”，擠占真正貧困人員的名額。

第三，反貧困措施缺乏有效性。國(guó)家及地方的反貧困政策缺乏持續(xù)性，往往一個(gè)政策實(shí)施還未滿一年便停止了，緊接著又換成另一種政策，反復(fù)無常，極易造成扶貧的各種資源浪費(fèi)。反貧困工作處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，既導(dǎo)致效率低下，又引起老百姓的不滿，最終老百姓對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)。此外，一些地方政府不進(jìn)行實(shí)地考察調(diào)研，便制定本地扶貧政策，缺乏針對(duì)性，造成很大的物力、財(cái)力的浪費(fèi)，降低了扶貧資源的配置效率。

第四，缺乏專門針對(duì)于反貧困資金使用的監(jiān)督機(jī)制。國(guó)務(wù)院將扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)下放到地方，資金如何使用、用于何處的最后決定權(quán)在地方，國(guó)務(wù)院對(duì)資金使用狀況、具體流向難以掌握，而地方反饋回去的信息又存在虛假情況，最后導(dǎo)致資金被大量貪污、挪用。[3]

第五，缺乏法律監(jiān)督體系。一般領(lǐng)域都是審計(jì)部門來進(jìn)行，審計(jì)部門本身工作量就大，難以兼顧到各方面，加之扶貧資源使用范圍廣，這樣便不能進(jìn)行有效的監(jiān)督。我國(guó)的司法監(jiān)督范圍又局限于司法系統(tǒng)內(nèi)部，難以參與到反貧困工作的監(jiān)督中；扶貧工作的特殊性，導(dǎo)致輿論及社會(huì)民眾監(jiān)督難以參與其中。當(dāng)前亟待需要建立法律層面的監(jiān)督體系來保障扶貧工作順利進(jìn)行。

三、如何建立有效的反貧困法律保障機(jī)制

第一，從立法層面看：當(dāng)下反貧困已進(jìn)入瓶頸期，能否順利完成全面建成小康社會(huì)的中國(guó)夢(mèng)，要看反貧困取得多大的成效。因而，我們迫切需要制定一部反貧困方面的法律，用基本法律來確定反貧困的法治地位，用法律規(guī)范來引導(dǎo)社會(huì)各方力量進(jìn)行反貧困工作。首先，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快制定一部符合國(guó)情的反貧困基本法，用基本法律來保障各項(xiàng)反貧困措施的持續(xù)、穩(wěn)定和有效性；也只有基本法律出臺(tái)了，地方才能結(jié)合實(shí)際依據(jù)基本法律制定完善的法規(guī)、規(guī)章來保障反貧困工作。其次，在中央制定了反貧困法律基礎(chǔ)上，地方要嚴(yán)格遵守基本法律確立的原則與規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際情況，制定出配套的法規(guī)、規(guī)章，完善反貧困的具體實(shí)施方法?；痉蓪?duì)反貧困各項(xiàng)工作有了嚴(yán)格定位后，地方就不能再隨意改變，也可以避免出現(xiàn)過去政策式反貧困所造成的不穩(wěn)定性問題。最后，地方政府還需要深入了解各轄區(qū)貧困的具體情況，絕不能一刀切的解決。

第二，從執(zhí)行層面看：當(dāng)下的反貧困工作處于無法可依的局面，所以在執(zhí)行過程中，存在著許多問題。首先，要求工作人員樹立起依法扶貧的意識(shí)。依法治國(guó)背景下，我們應(yīng)當(dāng)具有依法辦事的意識(shí)，尤其是我們的國(guó)家工作人員。其次，明確各級(jí)政府及其工作人員在反貧困工作中的職責(zé)。反貧困是以政府為主體的戰(zhàn)略，政府及其工作人員擔(dān)任著重要的角色。而現(xiàn)實(shí)中往往是各部門相互推諉，趨利避害，完全忽略了自身的職責(zé)。最后，要完善行政問責(zé)及懲罰機(jī)制。我們國(guó)家的行政問責(zé)機(jī)制，通常用于重大責(zé)任安全事故，諸如煤礦、交通運(yùn)輸事故等；在反貧困工作領(lǐng)域還未有效地運(yùn)用，將行政問責(zé)制運(yùn)用于反貧困領(lǐng)域，可以提高相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任意識(shí)，有效促進(jìn)扶貧工作的進(jìn)行。此外，對(duì)于在反貧困過程中出現(xiàn)的貪腐等違法犯罪行為要及時(shí)查處，嚴(yán)懲不貸。

第三，要健全監(jiān)督機(jī)制。首先，要引入法律監(jiān)督機(jī)制，可以由政府法制機(jī)構(gòu)來完成或是建立專門針對(duì)反貧困領(lǐng)域的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要賦予其充分的監(jiān)督權(quán)，而不是一個(gè)形式上的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其次，要加強(qiáng)人民監(jiān)督和輿論媒體監(jiān)督。社會(huì)輿論和媒體能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反應(yīng)問題；而人民群眾，尤其是貧困群眾，作為反貧困的受益者，他們的反饋及監(jiān)督是最具有真實(shí)性的。最后，要建立反貧困資金的專項(xiàng)監(jiān)督體制。反貧困工作中最重要的就是資金投入與使用，只有各項(xiàng)資金切實(shí)有效地運(yùn)用到反貧困工作中，才能產(chǎn)生積極的成效。我們要做到資金的使用公開透明化，每一筆錢的流向都要一清二楚，絕不允許任何人侵占屬于貧困百姓的利益。

反貧困是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要以政府為主導(dǎo)力量，但也要社會(huì)各方力量的積極參與，才能有效完成目標(biāo)任務(wù)。 我們要發(fā)揮社會(huì)各組織的力量，讓他們積極參與到反貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)中，而這些需要我們依法完善當(dāng)下社會(huì)組織反貧困工作機(jī)制，[4]使其在法治軌道內(nèi)充分發(fā)揮作用。各級(jí)政府必須依法健全社會(huì)保障體系，進(jìn)一步促進(jìn)反貧困工作的有效進(jìn)行。

[1] 張忠孝.青海地理[M].北京：科學(xué)出版社，2009：324-326.

[2] 王惠萍.論青海海東地區(qū)的扶貧開發(fā)[J].青海師范大學(xué)學(xué)報(bào),2011(2):14-19.

[3] 姚鵬宇.精準(zhǔn)扶貧模式及其法律保障探析[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(1)：43-46.

[4] 白高元.精準(zhǔn)扶貧的法制化道路[J].法制博覽，2016(15)：113.

責(zé)任編輯：寸 心

Research on Anti-poverty in Haidong Area of Qinghai Province from the Perspective of Legal Guarantee

ZHANG Ran

At present, China’s poverty situation is still grim, so in order to achieve the goal of building a moderately prosperous society in 2020, we must fight against poverty. Over the years, scholars have made researches from the perspectives of economics and sociology for anti-poverty contribution but with less from a legal point of view. The author thinks that looking for a breakthrough point from the legal perspective is the key to solving the problem of anti-poverty.Based on the legal point of view, the paper explores the existing problems in depth, starts from the specific aspects of legal application, combines with the specific reality and finds effective countermeasures to provide systematic theoretical support for anti-poverty strategy.

anti-poverty; legal guarantee; Haidong area

2016-12-25

張然(1990—)，男，安徽合肥人，青海民族大學(xué)法學(xué)院法律專業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向：法理學(xué)。

D922.182

A

1671-8275(2017)01-0096-03