李 卿

(上海政法學(xué)院 研究生院，上海 201701)

行政補償司法救濟制度建構(gòu)的理論支點

李 卿

(上海政法學(xué)院 研究生院，上海 201701)

中國社會的發(fā)展已進入了城鎮(zhèn)化的高峰期，農(nóng)地征收、房屋拆遷、移民安置等行政行為所引起的補償爭議不斷涌現(xiàn)，而且尚未引起足夠的重視并得到有效的救濟。文章以侵權(quán)責(zé)任理論、權(quán)利救濟理論和司法救濟理論為支點，構(gòu)建行政補償司法救濟制度，為行政補償救濟提供較為可靠的保護路徑，以期為行政相對人因合法行政行為所遭受的二次侵害提供有效保護。

行政補償；侵權(quán)責(zé)任；權(quán)利救濟；司法救濟

行政補償是對公民、法人和其他組織因行政機關(guān)及其工作人員的合法行政行為造成的利益受損予以恢復(fù)或彌補的一種救濟途徑。實踐中，行政相對人因行政征收、行政征用以及出于信賴保護等情況所遭受的損失應(yīng)得到行政主體相應(yīng)的補償。然而，我國目前仍處在公共利益、國家利益優(yōu)先的階段，公民的合法權(quán)益可以在合法公權(quán)力的行使過程中適當(dāng)折損，對行政相對人獲得補償?shù)木葷鷮嵤└谴蟠蛘劭?。從現(xiàn)實來看，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和改革的不斷深入，行政補償制度的適用已經(jīng)逐步從傳統(tǒng)的行政管理領(lǐng)域擴展到宏觀調(diào)控以及社會自治等領(lǐng)域，行政補償爭議的救濟問題也日益凸顯。因此，為行政補償提供進一步的救濟，實現(xiàn)對公民權(quán)益的有效保護已成為當(dāng)前中國社會不可回避的問題。

行政補償在實體與程序兩個層面引導(dǎo)著行政法治過程中對行政相對人權(quán)益的保護。對行政補償進行司法救濟是救濟公民權(quán)利的主要途徑，也是最終途徑，而這一救濟途徑的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)建立在以下理論之上。

一、基礎(chǔ)支點理論：侵權(quán)責(zé)任理論

侵權(quán)責(zé)任理論較多地適用于民事領(lǐng)域，但并不是民事領(lǐng)域的專屬，也適用于行政法領(lǐng)域，例如行政賠償、國家賠償，二者本質(zhì)區(qū)別在于侵權(quán)主體的不同。行政補償不作為、不適當(dāng)作為行為是否屬于侵權(quán)行為？對行政補償行為性質(zhì)的認(rèn)定，需從侵權(quán)行為的定義、構(gòu)成要件等方面進行考量。侵權(quán)行為是行為人實施的侵害他人權(quán)益的一種行為，有廣義與狹義之分。國外的學(xué)者關(guān)于狹義的侵權(quán)行為有三種比較典型的學(xué)說：一是英國學(xué)者福萊明、莫里斯等堅持的“過錯說”；二是英國學(xué)者溫菲爾德的“違反法定義務(wù)說”；三是法國學(xué)者的“過錯責(zé)任說”。廣義說則認(rèn)為侵權(quán)行為包括因行為人的過錯而導(dǎo)致的和基于法律規(guī)定而產(chǎn)生的兩種。就實踐而言，廣義說更符合侵權(quán)行為的性質(zhì)與特征。另外，侵權(quán)行為的四個構(gòu)成要件——違法性、損害事實、因果關(guān)系和責(zé)任承擔(dān)，也是考察行政補償行為性質(zhì)的必要條件。

行政補償一般是由合法公權(quán)力行為引起的，如行政征收、行政征用等具體行政行為。合法公權(quán)力行為引起的行政補償行為，是一種行政相對人獲益的具體行政行為，這證明了行政補償獲得的正當(dāng)性。在合法公權(quán)力向行政補償行為轉(zhuǎn)變的過程中，行政相對人應(yīng)被賦予相應(yīng)的補償請求權(quán)，同時行政補償行為作為行政主體的職權(quán)之一，也是行政主體的義務(wù)。因此，行政主體對行政補償?shù)牟蛔鳛?、不適當(dāng)作為均是對職權(quán)的不當(dāng)履行，同時也是對行政相對人權(quán)利的侵害，由此引發(fā)的后果則是行政主體要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因而，行政主體的補償不作為、不適當(dāng)作為行為符合侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，可以認(rèn)定為是一種侵權(quán)行為。

二、內(nèi)容支點理論：權(quán)利救濟理論

“有權(quán)利必有救濟，有損害必有賠償”這句古老的法律諺語，一再強調(diào)著救濟對權(quán)利保護的重要價值。如果沒有權(quán)利救濟，特別是對公權(quán)力侵害的救濟，整個權(quán)利的大廈必將傾覆，整個國家的法律制度必將名存實亡，而整個人類必將茍活于專制與恐怖的黑暗世界里。[1]《國際人權(quán)公約》將公民獲得有效救濟及承認(rèn)公民有獲得救濟的權(quán)利列為基本要求，我國也在法治實踐中不斷完善與加強公民權(quán)利救濟的理論和制度建設(shè)。法治社會的最終建立，客觀上要求國家提供一套便利、高效、經(jīng)濟和完備的權(quán)利救濟體系來保障公民有足夠的資源和途徑維護自身權(quán)益。

行政相對人獲得行政補償權(quán)的始因在于，行政主體因要對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)進行管理，而以合法的手段征收、征用了行政相對人的財產(chǎn)或利益，導(dǎo)致行政相對人的合法利益受損。在行政法上，行政主體的這一行政行為屬于合法行為，但行政相對人的既有權(quán)益因公益致?lián)p已成為事實，行政主體因而負(fù)有對行政相對人進行補償?shù)牧x務(wù)；行政相對人則因該行為而獲得行政補償救濟的請求權(quán)?；诖?，行政補償本身不但是程序法上的救濟方式，同時也是實體法上的救濟權(quán)利。然而，行政補償?shù)木葷再|(zhì)并不能替代對行政主體的行政不補償、不適當(dāng)補償行為的再救濟。相反，正因為行政補償具有實體權(quán)利特質(zhì)，行政相對人應(yīng)獲得再救濟的權(quán)利，來保障救濟的有效實現(xiàn)。

公民權(quán)利救濟的有效性與諸多因素聯(lián)系在一起，它是國家權(quán)力配置、立法技術(shù)、權(quán)利文化、救濟方法等綜合因素作用的結(jié)果，孤立研究救濟權(quán)利及方法必然導(dǎo)致盲人摸象、只見樹木不見森林的片面觀點，更不能建立系統(tǒng)有效的中國權(quán)利救濟機制。[1]法治社會的發(fā)展?jié)撘颇貑拘阎駜?nèi)心的權(quán)利意識，與此同時，公民的權(quán)利救濟理念也在不斷強化。當(dāng)然，這與城市化推進中拆遷補償案、征地補償案、移民安置補償案等行政補償糾紛案件的多發(fā)密不可分。很多不斷涌現(xiàn)的補償爭議并未得到有效救濟，如對“非典”“禽流感事件”中的感染者、疫區(qū)居民造成損害引起的補償爭議，以及見義勇為者為了公共利益和社會秩序“流血又流淚”卻得不到救濟而發(fā)生爭議等。完善權(quán)利救濟的有效性，最根本的措施是加強立法，最直接的途徑則是將行政補償爭議納入當(dāng)前的司法救濟體系之中。

三、權(quán)威性支點理論：司法救濟理論

司法具有終局性，人民法院的生效裁判是最終判決，當(dāng)事人雙方的糾紛就此終結(jié)。司法的終局性決定于程序的不可逆轉(zhuǎn)性，“程序中某一環(huán)節(jié)一旦過去，或者整個程序一旦結(jié)束，就不能再回復(fù)或者重新啟動，這是程序的有序性的必然延伸和邏輯歸結(jié)?！盵2](P28)正如美國學(xué)者埃爾曼所說：“具體的言行一旦成為程序上的過去，即使可以重新解釋，但卻不能推翻撤回。經(jīng)過程序認(rèn)定的事實關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正的過去。”[3](P80)司法最終權(quán)的性質(zhì)決定了司法裁判具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，是司法體制法治權(quán)威的體現(xiàn)。司法救濟作為所有救濟手段的最后一道防線，不管之前通過和解、調(diào)解，還是仲裁，最終都會止步于司法裁判，達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч?/p>

訴權(quán)是公民享有的一項基本的程序性權(quán)利，我國法律規(guī)定，公民“認(rèn)為……侵犯自己權(quán)益的”即可向人民法院提起訴訟。在行政補償爭議中，行政相對人享有獲得司法救濟、向人民法院提起行政訴訟的基本程序性權(quán)利。行政補償司法救濟這一途徑同樣受制于司法的終局性。這就意味著，應(yīng)該在提起行政訴訟前窮盡其他救濟途徑，否則訴訟后即使采用其他救濟途徑，效果亦被司法裁判的法律效力所覆蓋。

實踐中，司法救濟的終局性一方面遭到來自各方的挑戰(zhàn)，例如全國人民代表大會的個案監(jiān)督、信訪制度等；另一方面面臨著行政機關(guān)的監(jiān)督挑戰(zhàn)。相互制約理論不但契合憲法確定的“有限政府”的法治精神，而且在理論上和實踐中均可以該理念為指導(dǎo)，實行依法行政。行政權(quán)對司法權(quán)的挑戰(zhàn)主要基于司法體制自身不獨立、司法權(quán)威不足等缺陷，加之行政補償案件本身的特殊性，如牽涉利益主體眾多、地方行政干擾、糾紛處理彈性較大等。我國司法不具有“造法”功能，只能機械地適用法律，不能解釋法律，無法為補償案件“量體裁衣”，因而使補償爭議的解決幾乎成為司法的一道不可逾越的鴻溝。

四、結(jié)語

筆者在此以侵權(quán)責(zé)任理論、權(quán)利救濟理論和司法救濟理論為基礎(chǔ)嘗試構(gòu)建起行政補償司法救濟制度：以侵權(quán)責(zé)任理論為支點，樹立起行政主體對行政不補償、不適當(dāng)補償行為的責(zé)任支柱；以權(quán)利救濟理論為主要內(nèi)容，為行政補償權(quán)益受損的行政相對人搭建起獲得救濟的階梯；以司法救濟制度的終局性和權(quán)威性為保障，自下而上建立行政補償救濟制度。這三個理論相互關(guān)聯(lián)、密不可分。侵權(quán)責(zé)任理論、權(quán)利救濟理論作為司法救濟理論的基石而存在；而司法救濟理論包含于權(quán)利救濟理論的方式之中，是侵權(quán)責(zé)任理論和權(quán)利救濟理論的最終目標(biāo)。

行政補償救濟制度直接惠及的可能僅僅是公民個人，但其最根本的價值在于有益于維護社會的安定和正常的社會秩序。行政補償救濟制度適應(yīng)了現(xiàn)代行政法治發(fā)展的必然趨勢，而司法救濟渠道作為法治社會下最具權(quán)威的最終防線，是有效保護私人合法權(quán)益的重要途徑，更是轉(zhuǎn)型期的中國社會良性發(fā)展所不可或缺的保障?，F(xiàn)階段的中國，應(yīng)當(dāng)把司法體制改革和行政補償救濟制度的完善結(jié)合起來，雙管齊下，深入研究，以此來彌補我國現(xiàn)階段司法對行政補償爭議救濟有渠道卻無明確規(guī)范而相互推諉的缺陷。

[1]陳焱光.公民權(quán)利救濟論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2005.

[2]陳桂明.程序理念與程序規(guī)則[M].北京：中國法制出版社，1999.

[3]汪習(xí)根.司法權(quán)論：當(dāng)代中國司法權(quán)運行的目標(biāo)模式、方法與技巧[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.

責(zé)任編輯：孫 暢

Theoretical Support for Administrative Recuperation and Judicial Remedy System Construction

LI Qing

(Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China)

The development of Chinese society has been at a peak of urbanization. There are more cases of disputes caused by farmland expropriation，housing demolition，and resettlement；however，those cases are not noticed enough and effective relieves are not practiced. With tort liability theory，right relief theory，and judicial remedy theory as theoretic support，the administrative recuperation and judicial remedy system is constructed to provide a reliable protective approach. It attempts to provide effective protection for the administrative counterpart who suffers from a second infringement by legal administrative actions.

administrative recuperation；tortuous liability；right relief；judicial relief

2016-06-13

李 卿(1989-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，碩士，主要從事刑法學(xué)、犯罪學(xué)研究。

1004—5856(2017)02—0056—03

D926.1

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.02.014