劉振斌 楊松江

牽住改革牛鼻子 探索脫貧新路徑

劉振斌 楊松江

合理配置土地資源是我國(guó)當(dāng)前亟需處理的工作難點(diǎn)和重點(diǎn)，整理和優(yōu)化土地利用歷來受到國(guó)家的高度重視。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的格局，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。在此背景下，松桃坳田村以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革破題，牽住改革“牛鼻子”，成功探索出精準(zhǔn)脫貧的實(shí)踐路徑。

一、具體做法

（一）“五堅(jiān)持”落實(shí)集體所有權(quán)

一是堅(jiān)持以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)。在完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作基礎(chǔ)上，制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定辦法，體現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地中的主導(dǎo)地位，核實(shí)明確歸屬村集體經(jīng)營(yíng)組織所有的土地規(guī)模、性質(zhì)及分布，已確認(rèn)土地面積2000余畝。二是堅(jiān)持由村集體收取外來發(fā)展商費(fèi)用。對(duì)土地流轉(zhuǎn)給非本村集體成員或村集體受農(nóng)戶委托統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)并利用集體資金改良土壤、提高地力的，由村集體向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，用于農(nóng)田水利基本建設(shè)或其他公益性支出。三是堅(jiān)持農(nóng)民以承包地入股本集體經(jīng)濟(jì)組織。在以農(nóng)民自愿的前提下，村集體可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股本集體經(jīng)濟(jì)組織并通過自營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)所得按股分配。四是堅(jiān)持在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)承包地。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上就在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方（村組集體經(jīng)濟(jì)組織）同意，以其他形式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)報(bào)批發(fā)包方備案。五是堅(jiān)持由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理所有承包地。對(duì)撂荒承包地的農(nóng)戶，由村集體經(jīng)濟(jì)組織核實(shí)后，停發(fā)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼等國(guó)家相關(guān)政策補(bǔ)貼；對(duì)進(jìn)城永久居住并有穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民完全自愿有償退出的承包土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回并管理使用。

（二）“四不變”穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

一是土地承包權(quán)收益保持不變。有權(quán)依法獲得因轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)收益；承包地被依法征收、征用、占用的有權(quán)依法獲得土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和屬于自己的地上附著物等相應(yīng)補(bǔ)償；有權(quán)享有流轉(zhuǎn)土地上原賦予的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼等國(guó)家相關(guān)政策補(bǔ)助。二是土地承包關(guān)系保持不變。任何組織或個(gè)人都不得強(qiáng)迫農(nóng)民在承包期內(nèi)放棄承包的土地，不得將承包到戶的承包地打亂重分，不論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。三是土地承包權(quán)保持不變。嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序認(rèn)真做好土地承包權(quán)確權(quán)登記頒證，以現(xiàn)有的承包臺(tái)賬、合同和證書為依據(jù)，確認(rèn)土地承包權(quán)屬。四是土地承包權(quán)入股方式保持不變。還未流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，允許以土地承包權(quán)方式入股本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并獲得分紅收益。

（三）“三舉措”放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

一是保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利。有權(quán)自主組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品，有權(quán)利用流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股；流轉(zhuǎn)土地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得被征收土地上屬于自己的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等相應(yīng)的補(bǔ)償；有權(quán)享有因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為而產(chǎn)生的國(guó)家提供的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼；有權(quán)因流轉(zhuǎn)期間增加投入而提高土地生產(chǎn)能力，在流轉(zhuǎn)合同到期或流出方依法收回土地時(shí)獲得的相應(yīng)補(bǔ)償。二是規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，試點(diǎn)村設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心按照受理流入方和流出方的申請(qǐng)、資格審查、指導(dǎo)服務(wù)、合同簽訂、鑒證登記、備案存檔的程序負(fù)責(zé)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，并出具《產(chǎn)權(quán)交易鑒證書》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)流轉(zhuǎn)后履約情況進(jìn)行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)和處置土地流轉(zhuǎn)后改變土地農(nóng)業(yè)用途以及土地撂荒等行為。三是創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式。研究制定《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)暫行辦法》，探索入股載體的多種形式，農(nóng)民可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接入股企業(yè)，或者先入股到土地股份合作社，土地股份合作社再入股到龍頭企業(yè)，也可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、企業(yè)、個(gè)人以其他要素入股到股份合作社；探索建立農(nóng)戶入股土地生產(chǎn)性能評(píng)價(jià)制度，按照土地?cái)?shù)量質(zhì)量、參照當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)價(jià)折股等方式；探索股份組織的運(yùn)行機(jī)制，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后相關(guān)企業(yè)、合作社保障農(nóng)民股東參與經(jīng)營(yíng)的決策機(jī)制。

（四）“兩辦法”化解土地流轉(zhuǎn)糾紛

一是構(gòu)建三級(jí)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)。在縣設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解委員會(huì)。試點(diǎn)坳田村設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解員，受理因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同發(fā)生的糾紛，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、互換、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛和法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。二是強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法行政。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供相關(guān)服務(wù)，流入方違法改變土地的農(nóng)業(yè)用途用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣人民政府依法予以處罰；流入方給土地造成永久性損害和污染的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令流入方按國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行復(fù)墾，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，責(zé)令繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，復(fù)墾土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)。

二、主要成效

（一）形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)型精準(zhǔn)脫貧模式

按四六分成（村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)占4成，農(nóng)戶占六成）打造“五園”，完成了區(qū)內(nèi)4公里長(zhǎng)6米寬的產(chǎn)業(yè)主道和5公里長(zhǎng)2米寬的機(jī)耕道建設(shè)，形成了“一軸三縱三橫五園”構(gòu)架。建成“柚園”667畝，紅心獼猴桃“桃園”200畝，野兔、竹雞、生豬“生態(tài)養(yǎng)殖園”200畝，傳統(tǒng)接桃、水星李、傳統(tǒng)梨樹、枇杷“精品水果園”200畝，郁金香、薰衣草、富貴菊、櫻花“花園”500畝，“五園”帶動(dòng)250人就業(yè)，年總產(chǎn)值可達(dá)100萬(wàn)元以上。通過這種發(fā)展模式，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，保障了農(nóng)民利益，為園區(qū)化建設(shè)提供了產(chǎn)業(yè)支撐。

（二）形成了打“旅游牌”的精準(zhǔn)脫貧模式

依托200萬(wàn)元財(cái)政扶貧資金的撬動(dòng)，按“433”（其中專業(yè)合作社占40%、村集體占30%、農(nóng)戶土地入股分紅占30%）分成建成6000平方米休閑垂釣中心，放養(yǎng)魚苗8000尾、成品魚2000尾，林下養(yǎng)殖綠殼蛋雞、烏骨雞10000羽，栽種櫻花300株，養(yǎng)殖野兔5000只，竹雞1000只。以“村支兩委+專業(yè)合作社+貧困戶”的形式興建的生態(tài)竹苑農(nóng)家樂，開業(yè)一個(gè)多月，獲純利7萬(wàn)余元，成為集休閑、避暑、賞花、垂釣、露營(yíng)、涉獵、體驗(yàn)農(nóng)家樂為一體的“體驗(yàn)式”旅游勝地，休閑垂釣中心成為名副其實(shí)的“天然氧吧”。通過這種發(fā)展模式，保障了農(nóng)民土地承包收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地要素的優(yōu)化利用，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的更多收益留在了農(nóng)村、留給了農(nóng)民。

（三）形成了打“健康牌”的精準(zhǔn)脫貧模式

大坪信用合作社在基礎(chǔ)條件好、群眾信用度高的坳田村開展貧困戶建檔評(píng)級(jí)工作，為18戶精準(zhǔn)扶貧戶發(fā)放“精扶貸”信合資金89.7萬(wàn)元，協(xié)調(diào)農(nóng)戶閑散土地200多畝，按“5311”（貧困戶占五成，專業(yè)合作社占三成，勞務(wù)投入占一成，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)占一成）分成發(fā)展500畝萬(wàn)壽菊，組織精準(zhǔn)扶貧戶參加萬(wàn)壽菊的后期管理和采摘，發(fā)放了兩期管理勞務(wù)費(fèi)50000元，采摘萬(wàn)壽菊18噸收入18000元，18戶精準(zhǔn)扶貧戶分到了68000元的第一筆紅利。坳田村七組李浦高，全家4口人有智障病癥的占3人，通過采摘萬(wàn)壽菊務(wù)工、參與土地入股分紅，收入達(dá)到2萬(wàn)元，一舉摘掉了貧困帽子。通過這種發(fā)展模式，鄉(xiāng)親們學(xué)會(huì)了科學(xué)種田和發(fā)展致富，掌握了經(jīng)營(yíng)理念和管理手段，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)?；＾r(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度將會(huì)加快，土地的生產(chǎn)規(guī)模將會(huì)擴(kuò)大，想種地發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)民能夠獲得更多的土地，進(jìn)行規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展多元新型農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)資源變成農(nóng)業(yè)資本。

二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入多元化。農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)民享有土地承包權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民能從中獲得土地流轉(zhuǎn)租金、土地入股股金、入園務(wù)工薪金等多元經(jīng)濟(jì)收入。

三是消除務(wù)工用心分散化。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，農(nóng)民可以選擇自己不種地而把土地流轉(zhuǎn)給其他人或合作社，自己安心外出打工賺錢，切實(shí)消除了農(nóng)民外出務(wù)工用心分散的問題，大大增加了農(nóng)民的工資性收入。

四是帶動(dòng)農(nóng)村土地和諧化。通過農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，現(xiàn)行農(nóng)村土地相關(guān)的法律、法規(guī)、政策在農(nóng)村得到廣泛宣傳，農(nóng)民依法護(hù)地、用法管地、據(jù)法種地、以法租地的意識(shí)得到增強(qiáng)，土地合法權(quán)益得到有效維護(hù)，從而減少了土地糾紛，打造了和諧土地。

（作者單位：中共松桃縣委辦）

責(zé)任編輯：郭 清