褚宸舸，陳星池（.西北政法大學(xué) 法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，陜西 西安 70063；.西北政法大學(xué) 法律碩士學(xué)院，陜西 西安 70063）

國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制的優(yōu)化

褚宸舸1，陳星池2
（1.西北政法大學(xué) 法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，陜西 西安 710063；2.西北政法大學(xué) 法律碩士學(xué)院，陜西 西安 710063）

國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制在主體上涉及黨委和紀(jì)委、上下級企業(yè)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，監(jiān)督的重點(diǎn)是“關(guān)鍵少數(shù)”。在內(nèi)容和形式上可以歸納為預(yù)防、日常監(jiān)督、責(zé)任、辦案、協(xié)調(diào)等機(jī)制。制約國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制發(fā)揮作用的因素是公司法人治理結(jié)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)和人力資源、企業(yè)廉政風(fēng)險防控能力、職工民主監(jiān)督的力度和群眾廣泛參與的程度等。因此，為進(jìn)一步優(yōu)化國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制，保證國企持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，以效能監(jiān)察為重要抓手推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)落地，加強(qiáng)民主監(jiān)督提升群眾廣泛參與的熱情。

國企；黨風(fēng)廉政建設(shè)；工作機(jī)制；監(jiān)督執(zhí)紀(jì)

國有企業(yè)作為我國公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，關(guān)乎著經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，國企保持良好的發(fā)展態(tài)勢對于提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平具有決定性意義。國企發(fā)展離不開黨風(fēng)廉政建設(shè)，沒有廉潔高效的內(nèi)部環(huán)境，企業(yè)就不可能實(shí)現(xiàn)快速、健康和持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)國企黨風(fēng)廉政建設(shè)，對增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，都具有重要意義。中央《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求“建立健全黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作體系，努力構(gòu)建企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”[1]。然而，國企不同于黨政機(jī)關(guān)，其黨風(fēng)廉政建設(shè)要和企業(yè)法人的營利性及其治理結(jié)構(gòu)相兼容，重在營造從嚴(yán)從實(shí)、風(fēng)清氣正的政治環(huán)境和企業(yè)管理環(huán)境。可以說，國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制是企業(yè)黨建特別是紀(jì)檢工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制的構(gòu)成

國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制的構(gòu)成可以從其工作主體和監(jiān)督對象、內(nèi)容和形式兩個角度進(jìn)行研究。具體而言，國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制主體上涉及黨委和紀(jì)委、上下級企業(yè)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，監(jiān)督的重點(diǎn)是“關(guān)鍵少數(shù)”。在內(nèi)容和形式上可以歸納為預(yù)防、日常監(jiān)督、責(zé)任、辦案、協(xié)調(diào)等機(jī)制。

（一）工作主體和監(jiān)督對象

1.黨委和紀(jì)委?！饵h章》明確規(guī)定，紀(jì)委有協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)。過去，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制及工作機(jī)制是“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持與參與”。但是，企業(yè)紀(jì)委受企業(yè)黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委監(jiān)察合署辦公后，行政監(jiān)察又在行政領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。因此，只有當(dāng)黨政共同重視、相互協(xié)調(diào)時，其作用才能得到較好地發(fā)揮。目前，按照中央精神，國有企業(yè)黨組（黨委）要切實(shí)履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，紀(jì)檢組（紀(jì)委）履行好監(jiān)督責(zé)任。《若干意見》明確要求：“國有企業(yè)黨組（黨委）要定期研究黨建工作特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，定期向上級黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報告責(zé)任落實(shí)情況。對違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律，‘四風(fēng)’問題突出、發(fā)生頂風(fēng)違紀(jì)問題，出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗案件的國有企業(yè)，既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任?！盵1]強(qiáng)調(diào)黨委對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作承擔(dān)主體責(zé)任，有利于提高監(jiān)督主體的權(quán)威性，強(qiáng)化黨委對相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立健全相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。過去紀(jì)委的工作戰(zhàn)線較長，承擔(dān)了一些應(yīng)當(dāng)由黨委、行政或部門承擔(dān)的責(zé)任，現(xiàn)在將紀(jì)委從繁重的事務(wù)性工作中解放出來，專司監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，確保其監(jiān)督責(zé)任的有效發(fā)揮、監(jiān)督權(quán)力的正確履行、監(jiān)督能力的全面提高，有利于提高紀(jì)委的獨(dú)立性以及紀(jì)檢人員的職業(yè)化、專業(yè)化程度。

2.上下級企業(yè)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。國務(wù)院國資委黨委提出：“要改革完善國有企業(yè)反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)體制，推動國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)?！盵2]但在實(shí)際工作中，對紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)更多是以同級為主。因此，紀(jì)委監(jiān)察部門與同級黨委和董事會、經(jīng)理層事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系就造成了對同級黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)不敢監(jiān)督、不主動監(jiān)督的現(xiàn)象。目前，紀(jì)檢人員大都是本級企業(yè)員工，并非是上級企業(yè)下派的。審計(jì)部門、監(jiān)事會、職代會等具有監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，其工作人員的升降去留、物質(zhì)待遇等完全掌握在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者手中。紀(jì)檢人員大多為兼職，存在廣泛的角色沖突：如果紀(jì)檢人員工作力度不夠，便無法達(dá)到上級紀(jì)委的要求，但工作力度太大，又可能導(dǎo)致與本單位領(lǐng)導(dǎo)間的矛盾。因此，在工作中瞻前顧后，畏首畏尾，缺乏權(quán)威性，發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督作用比較困難。上下級企業(yè)的紀(jì)委工作實(shí)際上是“指導(dǎo)關(guān)系”，并未達(dá)到中央要求的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。如何將領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)一步落實(shí)，是國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制的核心問題，還需要結(jié)合不同企業(yè)的實(shí)際給予不斷探索。

3.監(jiān)督的重點(diǎn)是“關(guān)鍵少數(shù)”。企業(yè)經(jīng)營的特點(diǎn)，決定了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和容易腐敗的領(lǐng)域或部門的業(yè)務(wù)骨干是監(jiān)督的重點(diǎn)人群。企業(yè)“一把手”處于公司法人治理結(jié)構(gòu)的中心地位，掌握著企業(yè)人、財(cái)、物的支配權(quán)。國企主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過于集中，獨(dú)斷專行“一言堂”的情況比較突出，是監(jiān)督的重中之重。抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，不僅能起到示范作用，而且有利于他們更加有序有效地組織企業(yè)開展黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（二）工作機(jī)制的內(nèi)容和形式

1.預(yù)防機(jī)制。重視學(xué)習(xí)培訓(xùn)環(huán)節(jié)，以建設(shè)企業(yè)廉政文化為核心，發(fā)揮企業(yè)文化的凝聚與整合功能。通過學(xué)習(xí)教育及培訓(xùn)引導(dǎo)，教育職工自警、自醒、自勵，不斷提高個人拒腐防變能力。企業(yè)黨委（黨組）在黨委會、黨員大會、黨風(fēng)廉政專題黨課上組織領(lǐng)導(dǎo)班子和全體黨員學(xué)習(xí)政策、法規(guī)、文件，及時傳達(dá)貫徹中紀(jì)委、省紀(jì)委重要會議精神。要采取不同形式，對黨員干部進(jìn)行廉潔從業(yè)教育和宣傳。加強(qiáng)落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督制度，嚴(yán)格執(zhí)行制止奢侈浪費(fèi)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、住房、醫(yī)療、公務(wù)用車、公務(wù)接待等方面的規(guī)定；嚴(yán)格執(zhí)行述職述廉、廉政談話和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，自覺接受職工民主監(jiān)督和評議；堅(jiān)持對新任中層干部進(jìn)行集體廉政談話教育。建立廉政談話制度，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中將批評教育、誡勉談話、警示談話日?；?。領(lǐng)導(dǎo)班子成員民主生活會要堅(jiān)持開展批評與自我批評，推心置腹地交流思想。

2.日常監(jiān)督機(jī)制。中央提出的日?；谋O(jiān)督執(zhí)紀(jì)形式主要有：批評和自我批評、黨紀(jì)輕處分和組織處理、重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整、嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查。在企業(yè)，內(nèi)控機(jī)制主要是：財(cái)務(wù)監(jiān)管制度體系、產(chǎn)權(quán)管理制度體系（包括經(jīng)營預(yù)算制度和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度）、招標(biāo)管理、采購、銷售交易管理體系和內(nèi)部規(guī)章制度執(zhí)行檢查制度。近年來，采用較多的監(jiān)督形式是效能監(jiān)察和“三重一大”。效能監(jiān)察是企業(yè)監(jiān)察部門在企業(yè)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，對企業(yè)內(nèi)部管理人員履行職責(zé)效能進(jìn)行監(jiān)察的一項(xiàng)工作。旨在通過監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)營管理活動，有計(jì)劃、有組織地對監(jiān)督對象的管理行為、能力、運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)、工作效率和企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營質(zhì)量、效益等情況開展檢查，對監(jiān)督對象履行職責(zé)情況進(jìn)行評估，糾正存在的問題，查處違規(guī)違紀(jì)人員，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任，以達(dá)到監(jiān)督控制管理行為，預(yù)防腐敗、防范風(fēng)險，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的目的。圍繞制度創(chuàng)新主線，進(jìn)一步規(guī)范和深化效能監(jiān)察，把效能監(jiān)察工作與企業(yè)的資本運(yùn)營活動深度結(jié)合，規(guī)范企業(yè)操作程序，使產(chǎn)權(quán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，防止國有資產(chǎn)流失。紀(jì)檢監(jiān)察部門對資產(chǎn)項(xiàng)目開展資產(chǎn)安全檢查，促進(jìn)企業(yè)風(fēng)險防范和懲防體系建設(shè)。根據(jù)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時開展立項(xiàng)監(jiān)察和審計(jì)，最大限度地防范經(jīng)營風(fēng)險，以減少損失提高效益。緊緊圍繞投資決策、營銷采購、招投標(biāo)項(xiàng)目、財(cái)務(wù)等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)預(yù)算管理和成本控制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營成本、管理費(fèi)用的降本增效，實(shí)現(xiàn)效率、效益和質(zhì)量的優(yōu)化?！叭匾淮蟆笔侵钙髽I(yè)重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定的制度。企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門是對“三重一大”決策制度實(shí)施監(jiān)督檢查的主體。結(jié)合企業(yè)實(shí)際重點(diǎn)，督查“三重一大”決策制度是否建立、決策方式是否明確、權(quán)限是否清楚、程序是否有力、違規(guī)是否糾正等內(nèi)容，確保重大決策不失誤、重要人事任免不偏私、重要項(xiàng)目安排無漏洞、大額度資金使用無風(fēng)險。

3.責(zé)任機(jī)制。要深入貫徹落實(shí)“一崗雙責(zé)”制度，企業(yè)成立黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成“齊抓共管、相互協(xié)調(diào)，各負(fù)其責(zé)”的黨風(fēng)廉政工作領(lǐng)導(dǎo)體制，促使領(lǐng)導(dǎo)班子黨政主要負(fù)責(zé)人及其他成員都能根據(jù)分工抓好職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。要把貫徹落實(shí)責(zé)任制列入企業(yè)日常工作中，將黨風(fēng)廉政建設(shè)工作與業(yè)務(wù)工作同部署、同考核，并將黨風(fēng)廉政建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)具體落實(shí)到每位公司領(lǐng)導(dǎo)和管理人員，強(qiáng)化工作責(zé)任。

4.辦案機(jī)制。企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門“不愿辦案、不敢辦案、不會辦案”問題比較突出，辦案過程中往往面臨“調(diào)查難、取證難、處理難”等問題。與地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門缺乏強(qiáng)制性辦案手段。當(dāng)案件只限于企業(yè)內(nèi)部時，調(diào)查取證相對容易，一旦涉及外部人員，調(diào)查取證就困難重重。結(jié)案處理方面，企業(yè)間實(shí)際情況也千差萬別，輕重標(biāo)準(zhǔn)不好掌握，如果涉案人員是非中共黨員的普通職工，實(shí)施政紀(jì)處分沒有直接的法規(guī)援引。

5.協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的任務(wù)和要求，按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，將各項(xiàng)具體任務(wù)落實(shí)到各主管部門，或明確主管單位、配合單位以及各自的職責(zé)。將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來，股東大會、董事會、監(jiān)事會主要是對資產(chǎn)經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督，職代會主要是對維護(hù)職工合法權(quán)益方面進(jìn)行監(jiān)督。要牽頭組建辦案協(xié)調(diào)小組，紀(jì)委與財(cái)務(wù)、人事、審計(jì)等部門對重大案件實(shí)行聯(lián)合辦理，由紀(jì)委協(xié)調(diào)解決工作中的困難或阻力。

二、制約國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制發(fā)揮作用的因素

當(dāng)前，國有資產(chǎn)和用人權(quán)力“個人化”問題突出，企業(yè)黨員干部重業(yè)務(wù)、輕黨務(wù)的現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)內(nèi)部的制度建設(shè)碎片化、割裂化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。國企黨風(fēng)廉政建設(shè)存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太難、下級監(jiān)督太淺、法律監(jiān)督太晚的困境。有一種說法是：上級監(jiān)督“管得住的看不到”，同級監(jiān)督“看得到的管不住”，下級組織和黨員群眾監(jiān)督“既看不到也管不住”。很多企業(yè)對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督或要求主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督研究不夠、制度執(zhí)行不力、缺乏剛性和強(qiáng)制力。我們認(rèn)為，之所以存在上述問題，主要有以下幾種因素的影響：

（一）公司法人治理結(jié)構(gòu)

紀(jì)檢監(jiān)察在公司法人治理結(jié)構(gòu)中缺乏制度支撐。從體制上看，在黨政機(jī)關(guān)，紀(jì)委受上級紀(jì)委和同級黨委的雙層領(lǐng)導(dǎo)，在案件查辦處理上以上級領(lǐng)導(dǎo)為主。但是在企業(yè)，上述體制和企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在矛盾沖突。法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，縮小自由裁量，防止權(quán)力濫用。對此，《若干意見》強(qiáng)調(diào)，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。[1]國務(wù)院國資委黨委明確提出，國企黨委（黨組）有六大權(quán)力：企業(yè)改革發(fā)展的引導(dǎo)權(quán)、重大決策的參與權(quán)、重要經(jīng)營管理干部選用的主導(dǎo)權(quán)、黨員干部從業(yè)行為的監(jiān)督權(quán)、職工群眾合法權(quán)益的維護(hù)權(quán)、思想政治工作和企業(yè)文化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。各國企應(yīng)當(dāng)在章程中明確黨建工作的總體要求，將黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、工作任務(wù)納入企業(yè)的管理體制、管理制度、工作規(guī)范，明確黨組織在企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式以及與其他治理主體的關(guān)系。但問題是，目前《公司法》中還找不到紀(jì)委的位置，紀(jì)委的地位、職權(quán)和責(zé)任如何通過現(xiàn)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織化、制度化、法律化，還需要進(jìn)一步的探索。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)和人力資源

目前，企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍不健全。在很多企業(yè)，紀(jì)檢監(jiān)察部門多與黨群部、辦公室，甚至人力資源部合署辦公，紀(jì)檢工作人員經(jīng)常被抽調(diào)從事其他事務(wù)。我們調(diào)研陜西省大型國企A集團(tuán)①A集團(tuán)是中共陜西省委、省政府順應(yīng)金融發(fā)展改革大趨勢2011年新組建的大型國企，其在省管國企中具有一定的代表性和普遍性。截至2015年底，集團(tuán)總資產(chǎn)達(dá)210億元，凈資產(chǎn)105億元，擁有一級企業(yè)25家，在職職工1238人。集團(tuán)內(nèi)部的企業(yè)種類較多，既有國有獨(dú)資企業(yè)，也有混合所有制企業(yè)；既有生產(chǎn)型的企業(yè)，也有投資型的企業(yè)。大中小型企業(yè)俱全，企業(yè)經(jīng)營范圍較廣，涉及投資基金、創(chuàng)新金融、要素交易、資產(chǎn)管理四大業(yè)務(wù)板塊。，因?yàn)槠鋵傩陆M建單位，下屬企業(yè)數(shù)量雖多但人員規(guī)模比較小。有些下屬企業(yè)人員少，將綜合管理部、黨辦、紀(jì)檢合署辦公，具體負(fù)責(zé)紀(jì)檢工作的只有兩個人（企業(yè)監(jiān)事長和綜管部辦公室副主任）。總之，因?yàn)槿藛T偏少且兼職，能完成上級要求和檢查已屬不易，工作上容易顧此失彼，開展黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的主動性不強(qiáng)、實(shí)效性較弱，已不能適應(yīng)十八大以后黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要。同時，為了適應(yīng)新形勢的發(fā)展，近年來A集團(tuán)也擁有了為數(shù)不少的混合所有制企業(yè)，但它對旗下的混合所有制公司大多都是參股不控股。據(jù)了解，這些混合所有制企業(yè)內(nèi)普遍都沒有設(shè)置專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，部分企業(yè)僅僅配備兼職人員負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察日常工作。對于這些混合所有制企業(yè)的黨風(fēng)廉政建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等工作，該集團(tuán)紀(jì)委目前還缺乏有效干預(yù)的渠道和方式。

（三）企業(yè)廉政風(fēng)險防控能力

企業(yè)的廉政風(fēng)險防控管理機(jī)制目前尚未健全：一是缺乏完善的廉政風(fēng)險分析、評估、預(yù)防系統(tǒng)。二是制度不夠健全。企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)制度大同小異，沒有很好地結(jié)合企業(yè)實(shí)際，這無疑加重了落實(shí)困難。有的下屬企業(yè)和部門雖然也有一些建章立制工作，但存在脫離實(shí)際、重形式、配套性和可操作性差、不能與時俱進(jìn)的問題。三是措施不夠得力。如何將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、反腐倡廉與企業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)行有效融合目前仍在探索中，而應(yīng)付檢查，表面工作多、主動工作少，內(nèi)容不全面、不具體等問題依然存在。四是監(jiān)督考核的形式單一。黨風(fēng)廉政建設(shè)工作主要是完成上級布置的“規(guī)定動作”，結(jié)合企業(yè)實(shí)際的“創(chuàng)新動作”不多，考核黨員干部黨風(fēng)廉政建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)尚未完善。

（四）效能監(jiān)察和企業(yè)管理

效能監(jiān)察是一個新事物，也是國企紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)日常化的重要抓手。但是，對于哪些工作屬于效能監(jiān)察范圍，目前仍存在概念認(rèn)識模糊、定位困難等問題。一是在制度設(shè)計(jì)的過程中，對于監(jiān)察工作和實(shí)際需要沒有給予充分考慮。如效能監(jiān)察與審計(jì)管理制度、工程管理制度等沒有充分配套，制定制度與實(shí)際執(zhí)行制度之間的銜接也有待進(jìn)一步完善，有些制度只是寫在紙上、掛在墻上，而實(shí)際執(zhí)行落實(shí)起來往往會遇到層層阻礙，無法真正有效開展，具有針對性的效能監(jiān)察也難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用與功能。二是效能監(jiān)察與查辦案件尚未有機(jī)結(jié)合。要重視針對效能監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題建章立制，實(shí)行規(guī)范管理。在業(yè)務(wù)層面，要求效能監(jiān)察人員要有案情意識，對可能成案的線索必須深入核查，能立案的要堅(jiān)決立案查處，嚴(yán)肅查處各種違紀(jì)違法行為。

（五）職工民主監(jiān)督的力度和群眾廣泛參與的程度

現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理采用的是“委托-代理”模式，即國家通過政府行政管理體系選拔和任用國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，委托其行使占有、支配、經(jīng)營和使用企業(yè)國有資產(chǎn)的權(quán)力。這就造成了國企所謂的“代理人危機(jī)”，企業(yè)經(jīng)營者內(nèi)部存在較為普遍的道德風(fēng)險行為，一些經(jīng)營者利用權(quán)力對委托人的利益造成了侵害，形成腐敗溫床。從某種程度上說，這也是國企管理者既是企業(yè)的決策者和執(zhí)行者，又是企業(yè)的管理者和監(jiān)督者的體制造成的。在此背景下，普通職工、群眾的參與和監(jiān)督對黨風(fēng)廉政建設(shè)具有十分重要的意義，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)揮人民群眾在廉政建設(shè)中的積極作用。國企黨風(fēng)廉政建設(shè)能否取得實(shí)效，一個重要因素就是職工、群眾是否積極參與、監(jiān)督途徑是否暢通。應(yīng)加大群眾的民主監(jiān)督力度，保障普通職工的建議、批評、檢舉權(quán)，暢通員工和群眾檢舉揭發(fā)腐敗行為的渠道，建立舉報人保護(hù)機(jī)制和舉報人獎勵機(jī)制，使得群眾能夠積極廣泛地參與到國有企業(yè)廉政建設(shè)中來，從而在企業(yè)運(yùn)作中建立一道有力的反腐防火墻和隔離帶。

三、深化國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制的建議

大力加強(qiáng)國企反腐倡廉建設(shè)，既是推進(jìn)國企改革發(fā)展的應(yīng)有之義，也為國企的改革發(fā)展提供了有力保障。因此，完善國企黨風(fēng)廉政建設(shè)工作機(jī)制，可以著重從健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、完善企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制、構(gòu)建高效的廉政風(fēng)險防控機(jī)制、以效能監(jiān)察為重要抓手推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)落地、加強(qiáng)民主監(jiān)督提升群眾廣泛參與的熱情等方面予以強(qiáng)化。

（一）進(jìn)一步健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

首先，加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督力度。國企監(jiān)事會、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，建立健全紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。要進(jìn)一步對企業(yè)“一把手”的權(quán)力范圍進(jìn)行科學(xué)界定，明確任職條件，重點(diǎn)突出“德才兼?zhèn)?，以德為先”的原則。其次，建立規(guī)范的董事會制度。實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，用內(nèi)部制衡機(jī)制解決企業(yè)“一把手”在決策、用錢、用人等方面權(quán)力過大的問題。推行實(shí)施外派董事試點(diǎn)工作，優(yōu)化董事會成員結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化監(jiān)事會監(jiān)督的實(shí)效性，加強(qiáng)對重大決策、重要經(jīng)營管理活動的實(shí)時動態(tài)監(jiān)督。最后，修改《公司法》設(shè)定國企紀(jì)委監(jiān)管職權(quán)和責(zé)任條款。要增加監(jiān)管主體的細(xì)節(jié)規(guī)定，如何針對國企的特點(diǎn)，制定適合國企實(shí)際情況的制度，同時借鑒《公司法》制度安排，讓國企領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在享有權(quán)利的同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，是當(dāng)下國企治理中的重要課題。通過加強(qiáng)企業(yè)制度建設(shè)，真正把國企黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭納入制度化、法制化和規(guī)范化的正確軌道。

（二）完善企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制

1.加強(qiáng)對企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的人員配備和管理。打造精干高效的企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)隊(duì)伍，加強(qiáng)對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員的培訓(xùn)，定期邀請有豐富理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家對干部進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加培訓(xùn)頻次，豐富培訓(xùn)形式，重視培訓(xùn)效果，切實(shí)提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)與履職能力，使其能真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重任，讓企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正有位、有為、有威。優(yōu)化企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，配備專職紀(jì)檢監(jiān)察工作人員，推進(jìn)企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，在一級企業(yè)探索建立紀(jì)檢監(jiān)察人員專業(yè)技術(shù)職務(wù)評定體系，符合條件的企業(yè)可建立紀(jì)檢監(jiān)察人員等級考核和晉升制度，使優(yōu)秀的紀(jì)檢監(jiān)察人員能夠享受企業(yè)相應(yīng)的技術(shù)等級及職務(wù)待遇。

2.完善企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制。企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織在企業(yè)黨組織和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但主要以上級紀(jì)委為主。即改革“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行“條塊結(jié)合，以條為主”的工作體制。增加上級紀(jì)委考評意見的權(quán)重或者探索集團(tuán)對下屬企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察人員直管模式，對下屬企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察人員，人員由上級企業(yè)紀(jì)委統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌調(diào)配。

3.對不同類型企業(yè)采取不同做法。第一，對國有資本投資公司，應(yīng)當(dāng)按照《若干意見》的精神，盡快設(shè)立黨組，黨組成員通過法定程序進(jìn)入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。通過雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作能和企業(yè)董事會、監(jiān)事會、股東會、內(nèi)部審計(jì)等機(jī)制有機(jī)結(jié)合。集團(tuán)黨組織及其組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強(qiáng)對下屬公司領(lǐng)導(dǎo)人員的管理。第二，對于混合所有制企業(yè)中監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的體制機(jī)制建設(shè)，要按照《若干意見》的精神：“根據(jù)國有資本比例、控制力等情況，分類確定不同類型混合所有制企業(yè)黨組織的職責(zé)定位。國有資本絕對控股、相對控股或者具有實(shí)際控制力的混合所有制企業(yè)，黨組織發(fā)揮政治核心作用；其他混合所有制企業(yè)，比照非公有制企業(yè)開展黨建工作，黨組織在職工群眾中發(fā)揮政治核心作用，在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮政治引領(lǐng)作用?！盵1]基于此，我們認(rèn)為，在發(fā)展混合所有制企業(yè)時，由于非公有制經(jīng)濟(jì)的參與，國有資本的出資比例不同，紀(jì)檢監(jiān)察職能的運(yùn)作模式也需要多樣化。在國有資本絕對控股的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察職能依托紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行；而在國有資本不占有控制權(quán)的情況下，其運(yùn)作模式并非必須成立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而是要利用多種形式履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。

（三）構(gòu)建高效的廉政風(fēng)險防控機(jī)制

堅(jiān)持關(guān)口前移，預(yù)防為主，建立健全融教育、制度、監(jiān)督于一體的廉政風(fēng)險防控機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)源頭治理和全覆蓋。首先，建立廉政風(fēng)險防控體系。一是建立廉政風(fēng)險分析系統(tǒng)，制定崗位職責(zé)和權(quán)力清單，對廉政風(fēng)險進(jìn)行排查。二是建立風(fēng)險評估系統(tǒng)，通過自我評估、民主評估、第三方評估等形式，對照企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營業(yè)務(wù)的流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，對廉潔風(fēng)險進(jìn)行等級劃分，旨在找準(zhǔn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重點(diǎn)。三是建立風(fēng)險預(yù)防系統(tǒng)，從企業(yè)人才選用、作風(fēng)、生產(chǎn)經(jīng)營等方面入手，有針對性的落實(shí)多種預(yù)防控制措施。要以崗位為中心，業(yè)務(wù)流程為主線，利用風(fēng)險防控制度，防患于未然。其次，將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作融入企業(yè)業(yè)務(wù)全過程。監(jiān)督工作應(yīng)覆蓋企業(yè)業(yè)務(wù)決策、執(zhí)行全部領(lǐng)域，要提前有效介入，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。進(jìn)一步推進(jìn)完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，及時準(zhǔn)確地披露國有資本整體運(yùn)營和監(jiān)管，特別是公司法人治理、經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)狀況等信息，方便國資委和公司干部職工的監(jiān)督。將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門和群眾監(jiān)督力量充分調(diào)動起來，并在業(yè)務(wù)開展的整個階段發(fā)揮作用。最后，構(gòu)建有特色的企業(yè)廉政文化。建立健全具有企業(yè)特色的廉政文化體系，充分發(fā)揮廉政文化的教育、示范、熏陶和引導(dǎo)作用，營造濃厚的企業(yè)廉政文化氛圍，增強(qiáng)職工對企業(yè)的認(rèn)同感、歸屬感和凝聚力。

（四）以效能監(jiān)察為重要抓手推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)落地

效能監(jiān)察工作不僅能通過對企業(yè)各項(xiàng)管理和環(huán)節(jié)履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)干部職工增強(qiáng)責(zé)任心，提高工作效率和管理效能，而且是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)落地、企業(yè)紀(jì)委發(fā)揮作用的重要抓手，應(yīng)進(jìn)一步扎實(shí)推進(jìn)。

1.保證立項(xiàng)工作的準(zhǔn)確性。選題的確定是效能監(jiān)察工作的首要問題。要立足企業(yè)實(shí)際，找準(zhǔn)最迫切需要解決的問題。選題要符合法律法規(guī)和黨的政策，掌握界限，循序漸進(jìn)，逐次實(shí)現(xiàn)效能監(jiān)察全覆蓋?？梢赃x擇從易到難，先根據(jù)企業(yè)具體需要，從簡單易操作的問題抓起，顯現(xiàn)出成效之后，逐漸過渡到深層次的棘手問題。

2.提高相關(guān)業(yè)務(wù)部門及領(lǐng)導(dǎo)的重視、理解和認(rèn)同。相關(guān)業(yè)務(wù)部門的認(rèn)識及參與是推進(jìn)效能監(jiān)察工作的基礎(chǔ)，而效能監(jiān)察的有效開展也需要業(yè)務(wù)部門的配合參與。如果相關(guān)業(yè)務(wù)部門認(rèn)識不到位，配合度不高甚至對抗抵制，會直接影響工作的整體效果。企業(yè)紀(jì)委要借著貫徹《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《若干意見》的“東風(fēng)”，促使國有企業(yè)經(jīng)營管理者及廣大職工重視和支持監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、效能監(jiān)察工作?！度舾梢庖姟访鞔_提出，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、審計(jì)、監(jiān)事會等監(jiān)督作用，要強(qiáng)化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)管，特別是加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)履職行權(quán)的監(jiān)督約束。嚴(yán)厲查處利益輸送、侵吞揮霍國有資產(chǎn)、腐化墮落等違紀(jì)違法問題。[1]我們認(rèn)為，做好企業(yè)黨建工作，既要考核經(jīng)濟(jì)效益，也要考核效能監(jiān)察工作。對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任不落實(shí)，推進(jìn)效能監(jiān)察不力的相關(guān)人員，要嚴(yán)肅問責(zé)，及時調(diào)整不勝任、不稱職的領(lǐng)導(dǎo)人員。用考核傳導(dǎo)壓力、激發(fā)動力，推動下屬企業(yè)黨組織履行黨建、紀(jì)檢職責(zé)。

3.推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)科學(xué)規(guī)范見實(shí)效。首先，要繼續(xù)完善效能監(jiān)察相關(guān)制度，協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定科學(xué)的經(jīng)營管理方面的制度，從而保證管理、監(jiān)察的規(guī)范性。其次，要堅(jiān)決杜絕形式主義，避免走過程、搞花架子，不在于浮光掠影、面面俱到，而是要真正推動企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的有效落地，讓每個效能監(jiān)察項(xiàng)目都能發(fā)揮出最大效果，同時要做好分析經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)的工作，從根本上保證國企持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

（五）加強(qiáng)民主監(jiān)督提升群眾廣泛參與的熱情

2008年，全國人大常委會通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對企業(yè)職工民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利作出專門規(guī)定。該法律規(guī)定，國家出資企業(yè)依法通過職工代表大會或者其他形式實(shí)行民主管理。例如，國家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應(yīng)該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。但是，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》只是涉及對“企業(yè)資產(chǎn)”的民主監(jiān)督，并未覆蓋企業(yè)經(jīng)營管理的全部環(huán)節(jié)。因此，必須改變普通職工、群眾被管理者的地位和“打醬油”的心態(tài)，使其發(fā)揮企業(yè)主人翁的精神，加強(qiáng)民主監(jiān)督的力度，全面提升群眾廣泛參與的熱情，這是目前國企黨風(fēng)廉政建設(shè)機(jī)制優(yōu)化的關(guān)鍵。

[1]中央組織部負(fù)責(zé)人就《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》答記者問[N].人民日報，2015-09-21（4）.

[2]國務(wù)院國資委黨委.在全面深化國有企業(yè)改革中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作[J].冶金企業(yè)文化，2016（6）：33-35．

責(zé)任編校 陳 瑤

Optimization of Working Mechanism for Clean Governance in State-Owned Enterprises

CHU Chenge1,CHEN Xingchi2(1.Centre for Coordination and Innovation of Shanxi under the Government of Law,Northwest University of Political Science and Law,Xi’an 710063,Shanxi,China;2.School for Legal Bachelors,Northwest University of Political Science and Law,Xi’an 710063,Shanxi,China)

The working mechanism of clean administration in state-owned enterprises is related to the relationship between Party Committees and Commissions for Discipline Inspection and between Commissions of Discipline Inspection in upper and lower enterprises.The object of supervision is the“key minority.”The content and form can be summarized as prevention,daily supervision,responsibility,handling and coordination.The main factors restricting the construction of clean administration in state-owned enterprises are the relationship between corporate administrating structure,discipline inspection and supervision organizations and human resources,enterprise ability for fighting corruption,working staff’s strength of monitoring and participation.To further optimize the mechanism of discipline inspection and clean administration in state-owned enterprises to ensure a stable and continuous development,the administration structure of legal persons should be perfected,with the organizational structure and working mechanism for discipline inspection to be improved so that disciplines inspection can be practically actuated with broader participation and greater enthusiasm from the common people in their democratic means of monitoring the administrative groups.

state-owned enterprises;Party style and clean administration;working mechanism;discipline inspection and supervision

D267

A

1674-9170（2017）02-0074-07

2017-02-13

褚宸舸（1977-），男，山西汾陽人，西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心平安陜西與法治社會研究所所長，中華法系與法治文明研究院研究員，行政法學(xué)院教授，博士；陳星池（1991-），女，四川都江堰人，西北政法大學(xué)法律碩士學(xué)院碩士研究生。

陜西金融控股集團(tuán)有限公司2016年國有企業(yè)黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作調(diào)研課題