曾 龍

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

《環(huán)境噪聲污染防治法》修改研究

曾 龍

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

環(huán)境噪聲污染已經(jīng)成為人們最為敏感的環(huán)境問題之一。我國現(xiàn)行《環(huán)境噪聲污染防治法》在立法層面有許多地方還不完善，對新情況沒有切實(shí)可行的防治和處罰措施，導(dǎo)致發(fā)生了環(huán)境噪聲污染沒有明確的法律依據(jù)進(jìn)行處理。要想從源頭上防治、消除環(huán)境噪聲污染，給人民創(chuàng)造一個安寧、舒適的生活環(huán)境，對其進(jìn)行修改，才是解決這一問題的關(guān)鍵所在。

《環(huán)境噪聲污染防治法》；環(huán)境噪聲污染；修改；完善

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活方式越來越多元化，經(jīng)常出現(xiàn)舊噪聲污染源還沒有來得及有效控制，新的污染源又不斷增加的情況，環(huán)境噪聲污染已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壁壘，特別是農(nóng)村地區(qū)更為嚴(yán)重。我國現(xiàn)行《環(huán)境噪聲污染防治法》是1997年3月1日開始施行的，二十年來，在控制城市地區(qū)環(huán)境噪聲污染方面收到了良好的效果，聲環(huán)境得到了很大改善。然而，限于出臺時間較早，一些規(guī)定已經(jīng)不足以解決時下環(huán)境噪聲污染的新問題，尤其是法律責(zé)任這一章節(jié)的規(guī)定，幾乎只涵蓋對城市地區(qū)的處罰，而對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境噪聲污染規(guī)制仍處于空白狀態(tài)。因此，重新修改《環(huán)境噪聲污染防治法》，對于我國全面建成小康社會、構(gòu)建和諧社會以及推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是極其重要的。

一、進(jìn)一步完善立法目的

《環(huán)境噪聲污染防治法》第1條規(guī)定了立法目的：“為防治環(huán)境噪聲污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，制定本法?！笨梢姡摲ǖ闹贫▽?shí)施有四個目的：防治環(huán)境噪聲污染是根本目的，保護(hù)和改善生活環(huán)境、保障人體健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是終極目的。但本法中并未對財產(chǎn)安全保障作出明確規(guī)定。現(xiàn)實(shí)生活中，受環(huán)境噪聲污染直接導(dǎo)致財產(chǎn)損失的案例很多，比如強(qiáng)烈噪聲致動植物死亡，建筑物地基、墻體破壞等。此外，噪聲對生態(tài)環(huán)境的影響也不容忽視，特別是對生態(tài)系統(tǒng)中比較敏感的動(植)物，可以影響其繁育周期，導(dǎo)致行為失控，甚至導(dǎo)致死亡。因此，有必要在條文中增加“保障財產(chǎn)安全”這一終極目的。此外，2015年1月1日生效的《環(huán)境保護(hù)法》(以下稱新環(huán)保法)提出了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的立法目的，可以借鑒一用，不但順應(yīng)國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新要求，而且符合科學(xué)發(fā)展觀的理念。因此，筆者認(rèn)為可將《環(huán)境噪聲污染防治法》第1條修改為：“為防治環(huán)境噪聲污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境，保障人體健康，保障公眾財產(chǎn)安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，制定本法?！?/p>

二、修改環(huán)境噪聲污染的定義

《環(huán)境噪聲污染防治法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境噪聲污染，是指產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人的正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象?！庇纱丝梢姡瑯?gòu)成環(huán)境噪聲污染必須同時滿足兩個要件：(1)環(huán)境噪聲超過了國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；(2)干擾到他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)，二者缺一不可。因而，如果某企業(yè)建廠在郊區(qū)，四周都是樹林，沒有居民居住，即便它所排放的環(huán)境噪聲遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家排放標(biāo)準(zhǔn)，由于沒有干擾到居民，那么就不能認(rèn)定該企業(yè)構(gòu)成環(huán)境噪聲污染。反之，雖然環(huán)境噪聲排放未超過國家規(guī)定排放量，但實(shí)際上影響到了居民的正常學(xué)習(xí)、工作和生活，按照法律規(guī)定是不屬于環(huán)境噪聲污染的。顯然，這兩種情況都是不符合生態(tài)文明建設(shè)要求的。對于后一種情況，如果有居民投訴，環(huán)境保護(hù)主管部門一般進(jìn)行調(diào)節(jié)處理。若調(diào)節(jié)無效，經(jīng)確定損害確由噪聲引起，當(dāng)事人可以向人民法院起訴請求民事賠償，法院一般根據(jù)《民法通則》第九十條①和《侵權(quán)責(zé)任法》第二十二條②規(guī)定判決。

此外，當(dāng)有多個噪聲源同時排放時，雖然每單個噪聲源的排放都符合國家標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)樵肼暤牟粩喁B加而對居民及相關(guān)環(huán)境造成損害的擔(dān)責(zé)問題，也值得探討。例如，甲住宅區(qū)周圍有兩家企業(yè)，晝夜同時排放環(huán)境噪聲，經(jīng)過環(huán)保主管部門現(xiàn)場檢測，兩家排放的環(huán)境噪聲均符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)，但對甲住宅區(qū)卻構(gòu)成了環(huán)境噪聲污染，嚴(yán)重影響居民的工作、學(xué)習(xí)和生活，甚至給居民造成了直接經(jīng)濟(jì)損失。此種情況，如果按照環(huán)境法“誰污染誰負(fù)責(zé)”原則，就應(yīng)該由產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的兩家企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任；但依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》對“環(huán)境噪聲污染”的界定，又不構(gòu)成環(huán)境噪聲污染，不能對兩企業(yè)追責(zé)，這就出現(xiàn)了矛盾。因此，該法中的環(huán)境噪聲污染定義既不科學(xué)，也不便于司法實(shí)踐，面對一些明明是環(huán)境噪聲所致的損害，而由于定義不完善，卻無法保障公眾的環(huán)境權(quán)益。[1](P27-33)筆者認(rèn)為，應(yīng)將其修改為：“所產(chǎn)生的噪聲超過了國家規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)或者造成聲環(huán)境質(zhì)量下降，或者干擾他人正常的生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象?！盵2]

三、擴(kuò)大環(huán)境噪聲污染防治的適用范圍

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，城市工業(yè)開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移發(fā)展，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不可低估，在增加國民生產(chǎn)總值及解決大量就業(yè)問題上不可忽視。”[3](P71-72)然而，環(huán)境噪聲污染也越來越成為農(nóng)村日益突出的環(huán)境問題。

造成這一結(jié)果的因素很多，既有經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動又有立法的空缺。首先，隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的逐步推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)也開始劃片區(qū)而成小區(qū)或者社區(qū)，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，縮小與城市的差距，盲目引進(jìn)一些已經(jīng)淘汰的技術(shù)、設(shè)備，從而造成污染；同時一些企業(yè)為節(jié)約生產(chǎn)成本和追求短期利益最大化，鉆法律的空子，不斷向農(nóng)村地區(qū)投資辦廠，加劇了農(nóng)村環(huán)境噪聲污染狀況。其次，《環(huán)境噪聲污染防治法》中對農(nóng)村立法規(guī)定的欠缺，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境噪聲污染防治無法可依。法律中除了“建筑施工噪聲污染防治”和“交通運(yùn)輸噪聲污染防治”這兩個章節(jié)涉及農(nóng)村地區(qū)外，其他條款均針對城市地區(qū)而言的。最后，法律規(guī)定對經(jīng)“限期處理”后仍未達(dá)標(biāo)的企業(yè)要“責(zé)令搬遷”，于是這些環(huán)境噪聲污染企業(yè)帶著淘汰的設(shè)備和落后技術(shù)轉(zhuǎn)移到城市郊區(qū)或者農(nóng)村。又由于法條中缺少如城市污染那樣“鐵手腕”的防治措施，因此給農(nóng)村環(huán)境噪聲污染的預(yù)防和治理增加了難度。

筆者認(rèn)為，在立法層面擴(kuò)大環(huán)境噪聲污染防治的適用范圍是很有必要的。建議去掉法律條文中“城市”地域的限制，讓城市與農(nóng)村在立法和法律實(shí)施上具有一致性，方能實(shí)現(xiàn)立法目的，切實(shí)有效地解決我國環(huán)境噪聲污染問題。

四、完善處罰機(jī)制

《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定了以下形式的法律責(zé)任：警告、停產(chǎn)、停業(yè)、罰款、搬遷、關(guān)閉、限期治理、征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)等，但處罰力度不夠，操作性不強(qiáng)。如第16條規(guī)定：“產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行治理，并按照規(guī)定繳納超標(biāo)排污費(fèi)?！笨梢?，對環(huán)境噪聲污染是實(shí)行超標(biāo)準(zhǔn)排污收費(fèi)制度，只有超過了國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的那一部分，才繳納費(fèi)用，顯然這種處罰力度不足以解決當(dāng)下環(huán)境噪聲污染。特別是第52條規(guī)定：“對限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，除依照國家規(guī)定加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外，也可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、搬遷、關(guān)閉。”這樣規(guī)定，只是簡單意義上的征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)和依據(jù)后果給予象征性罰款，不但沒有從源頭上治理環(huán)境噪聲污染，反而使得多數(shù)污染企業(yè)寧可繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)也不愿進(jìn)行治理，導(dǎo)致環(huán)境噪聲污染情況更加嚴(yán)重，達(dá)不到根治的目的。特別是法條中還規(guī)定，“如果限期治理仍不合格的，可以采取搬遷措施”，這勢必會加劇城鄉(xiāng)之間治理效果上的不平衡。這些曾經(jīng)在城市由于環(huán)境噪聲污染被責(zé)令搬遷的企業(yè)，不應(yīng)當(dāng)再是原企業(yè)模式的復(fù)制，更不應(yīng)該是環(huán)境噪聲污染源的異地轉(zhuǎn)移，而是進(jìn)行企業(yè)搬遷的改造、降低或者是消除環(huán)境噪聲污染的一種方式。[3](P73-74)因此，有必要從立法層面把新建、改建、遷建企業(yè)的環(huán)境噪聲污染防治問題作為第一位考慮。

新環(huán)保法被稱為史上最嚴(yán)的環(huán)保法，它創(chuàng)造性地提出了“按日計罰”和“企業(yè)主要負(fù)責(zé)人可被追究刑事責(zé)任”等規(guī)定?！鞍慈者B續(xù)罰”原則無上限，可以罰至企業(yè)破產(chǎn)倒閉，這就加大了處罰力度，增加了企業(yè)違法成本；對污染企業(yè)責(zé)任人可以采取“行政拘留，甚至追究刑事責(zé)任”的處罰方式，這就起到了很好的震懾作用。2016年1月生效的《大氣污染防治法》就率先借鑒了新環(huán)保法中的“按日計罰”手段，那么《環(huán)境噪聲污染防治法》也可以借鑒這兩部法律的創(chuàng)新之處。當(dāng)然，考慮到環(huán)境噪聲污染的特殊性，立法也不可照搬照抄，搞“一刀切”，可以將“按日計罰”的處罰手段應(yīng)用到特定地區(qū)，如對噪聲敏感的建筑集中區(qū)域。因而，建議對第52條內(nèi)容作如下修改：“違反本法規(guī)定，企事業(yè)單位和其他經(jīng)營者在噪聲敏感建筑集中區(qū)域內(nèi)造成嚴(yán)重環(huán)境噪聲污染，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”同時，將第62條拆分成兩條，內(nèi)容修改為“地方各級人民政府，縣級以上人民政府環(huán)境主管部門和其他負(fù)有環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)督管理責(zé)任的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分”和“違法本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。并將“行政處罰”改為“依法給予處罰”，那樣既可以包括行政處罰，還可以對構(gòu)成犯罪責(zé)任人追究刑事責(zé)任，加大對違法行為的處罰力度。

注釋：

①《民法通則》第九十條：不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)。

②《侵權(quán)責(zé)任法》第二十二條：侵害他人人身權(quán)益，造成他人嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償。

[1]鄒雄，竺效，等.環(huán)境侵權(quán)法疑難問題研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2010.

[2]劉聰祥.論《環(huán)境噪聲污染防治法》的修改[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2012，(4).

[3]包晴.中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境污染轉(zhuǎn)移問題法律透視[M].北京：法律出版社，2010.

責(zé)任編輯：孫 暢

TheStudyontheAmendmentof“EnvironmentalNoisePollutionControlAct”

ZENG Long

(Guizhou Nationalities University，Guiyang 550025，China)

Environmental noise pollution is one of the hottest environmental problems. There are many imperfect points in “Environmental Noise Pollution Control Act”. There is no practical measurement for prevention and punishment；as a result there is no law reference for environmental noise pollution. To make modification and amendment is the key point to prevent and eliminate the environmental noise pollution and creation a quiet and comfortable living environment.

“Environmental Noise Pollution Control Act”；environmental noise pollution；amendment；improvement

2016-12-02

曾 龍(1987 -)，男，貴州盤州人，碩士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

1004—5856(2017)11—0058—03

D922.68

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.11.012