黃美容

引 言

隨著技術(shù)便捷與服務(wù)質(zhì)量的不斷提升,網(wǎng)約車逐步代替?zhèn)鹘y(tǒng)出租車成為很多城市居民出行的首選方式。新業(yè)態(tài)對(duì)傳統(tǒng)格局和現(xiàn)有法規(guī)產(chǎn)生的沖擊,導(dǎo)致網(wǎng)約車、傳統(tǒng)出租車及管理部門三者間沖突不斷。在相關(guān)法律法規(guī)未出臺(tái)前,網(wǎng)約車主對(duì)行政處罰持有異議會(huì)通過行政訴訟尋求司法救濟(jì)。例如,2015年濟(jì)南市民陳某使用網(wǎng)約車軟件在送客途中被執(zhí)法人員查處并處以罰款,因?qū)π姓幜P行為不滿,提起行政訴訟要求撤銷行政處罰。這起案件被媒體稱為“專車第一案”,引起了全社會(huì)對(duì)網(wǎng)約車合法性問題的公開探討,立案后多次延期審理顯現(xiàn)出法官裁判的遲疑,將網(wǎng)約車合法性之爭推向高峰。①唐清利:《專車類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》,載《中國法學(xué)》2015年第4期。網(wǎng)約車行政爭議不斷進(jìn)入訴訟領(lǐng)域,法官無法拒絕裁判,就必須應(yīng)對(duì)該類糾紛作出回應(yīng)。

一、“專車第一案”的背景解析

專車第一案的發(fā)生并非偶然,而是近年來關(guān)于網(wǎng)約車這一新的運(yùn)營方式合法性問題爭論的集中表現(xiàn)。網(wǎng)約車合法性之爭并非我國獨(dú)有,但網(wǎng)約車的發(fā)展卻有本土化特色。

(一)案件背景:風(fēng)口浪尖上的網(wǎng)約車

網(wǎng)約車服務(wù)的快速發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)及政府管制產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊,由此引發(fā)的矛盾沖突在各地頻繁上演。筆者以“網(wǎng)約車糾紛、專車糾紛”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,顯示有1762000條相關(guān)網(wǎng)頁,2556條相關(guān)新聞報(bào)道。搜索結(jié)果顯示,一方面自Uber入駐中國及滴滴打車等本土打車軟件誕生以來,網(wǎng)約車因其方便快捷的服務(wù)贏得大眾好評(píng)得以迅速占領(lǐng)中國交通市場。另一方面,網(wǎng)約車運(yùn)營者因補(bǔ)貼戰(zhàn)略需求不停融資使經(jīng)營吃緊。隨后因傳統(tǒng)出租車市場受擠壓,各地開始爆發(fā)出租車罷運(yùn)事件。網(wǎng)約車合法性和安全性問題引起地方政府和國家層面的重視,并出臺(tái)相應(yīng)政策予以回應(yīng)(詳見表1)。這表明網(wǎng)約車合法性問題已處在了風(fēng)口浪尖上。

表1 主要新聞事件表① 本表是根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)資料整理而成。

(二)糾紛解決:網(wǎng)約車?yán)娌┺闹兴痉ň葷?jì)的使用現(xiàn)狀

任何新型權(quán)利或新興權(quán)利總先在當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛,利益相關(guān)者會(huì)通過采取公力救濟(jì)和私力救濟(jì)兩種方式來進(jìn)行權(quán)利主張。公力救濟(jì)會(huì)采取行政復(fù)議和訴訟,私力救濟(jì)則采取激進(jìn)方式,例如罷工和群體性事件。如圖1所示,本文以“滴滴打車、Uber”為關(guān)鍵詞搜集網(wǎng)約車有關(guān)的案件數(shù)據(jù),案件數(shù)從多到少排序?yàn)槊袷?、行政、刑事。民事以交通事故及合同類糾紛為主,刑事則較多與毒品有關(guān)。行政案件主要為網(wǎng)約車主對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政信息公開提起的訴訟。

圖1 司法救濟(jì)圖

民事及刑事案件中網(wǎng)約車扮演的是工具角色,行政案件中網(wǎng)約車作為主體參與,爭議焦點(diǎn)為政府對(duì)其管理的合法性問題。如表2所示,涉網(wǎng)約車行政訴訟案件中,原告均在庭審中主張使用打車軟件拼車或運(yùn)營不屬于國家禁止的非法客運(yùn)行為,被告則強(qiáng)調(diào)沒有運(yùn)營資質(zhì)的車輛和司機(jī)不得進(jìn)入市場參與營運(yùn)。判決結(jié)果表明,法官一般認(rèn)定原告的行為構(gòu)成非法營運(yùn),被告所做行政處罰適用法律正確而駁回原告訴訟請(qǐng)求,但原告在判決后均表示要上訴或考慮上訴,裁判效果并不樂觀。

表2 涉網(wǎng)約車行政訴訟案件審理情況表

(三)現(xiàn)實(shí)審視:網(wǎng)約車不同運(yùn)營模式所帶來的合法性問題

以經(jīng)營平臺(tái)、經(jīng)營企業(yè)、司機(jī)類別、車輛性質(zhì)、計(jì)價(jià)方式等五要素進(jìn)行區(qū)分編號(hào),劃分6種網(wǎng)約車經(jīng)營模式(見表3)。就發(fā)現(xiàn)同一主體可能采取不同運(yùn)營模式,產(chǎn)生不同的法律后果。根據(jù)《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》可知,6種經(jīng)營模式不都屬于出租汽車經(jīng)營業(yè)務(wù)范疇。模式1-4在現(xiàn)行法律框架內(nèi)有法可循,而模式5-6為新的市場主體利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)就計(jì)價(jià)方式達(dá)成新的合意,在現(xiàn)行法律框架內(nèi)屬空白狀態(tài),合法與否需出臺(tái)新的法律予以界定。Uber及滴滴打車等運(yùn)營商依靠C2C模式(即模式5)吸引了大量參與者,同時(shí)也引來較多爭議。①C2C即Customer(Consumer)to Customer(Consumer)。C2C的意思就是個(gè)人與個(gè)人之間的電子商務(wù)。因行業(yè)補(bǔ)貼下行、網(wǎng)約車規(guī)模與用戶增長曲線變緩和政府要求網(wǎng)約車上行到高端市場,網(wǎng)約車為減少發(fā)展阻力無奈向B2C模式(即模式6)轉(zhuǎn)變,避開C2C模式的合法性探討。②B2C是Business-to-Customer的縮寫,而其中文簡稱為“商對(duì)客”?！吧虒?duì)客”是電子商務(wù)的一種模式,也就是通常說的商業(yè)零售,直接面向消費(fèi)者銷售產(chǎn)品和服務(wù)。管理部門在規(guī)制網(wǎng)約車行業(yè)時(shí),一刀切地對(duì)待不同經(jīng)營模式下的網(wǎng)約車服務(wù),違背共享經(jīng)濟(jì)整合社會(huì)剩余資源創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的發(fā)展需求。

表3 網(wǎng)約車的6種不同經(jīng)營模式

二、網(wǎng)約車政策的公共性博弈:市場主體自由與政府經(jīng)濟(jì)管制

網(wǎng)約車是信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和交通變革期的綜合性產(chǎn)物,對(duì)傳統(tǒng)出租車的資源享有產(chǎn)生極大沖擊。在市場公平理念下,網(wǎng)約車如何存續(xù)的問題引發(fā)不同群體開展激烈的爭鳴與交鋒。市場主體的利益訴求與政府經(jīng)濟(jì)管制的公共性博弈難題亟待學(xué)者深入破題、理性指導(dǎo)。

(一)網(wǎng)約車?yán)娌┺闹懈鞣狡妾?dú)斷的“公平概念”

網(wǎng)約車如何存續(xù)的爭論已經(jīng)白熱化,主要爭論群體為網(wǎng)約車參與者、傳統(tǒng)出租車主、管理部門及消費(fèi)者,爭論的焦點(diǎn)為對(duì)網(wǎng)約車放開參與出租車市場的標(biāo)準(zhǔn)與程度。與網(wǎng)約車有關(guān)的利益群體使用“公平”這一旗號(hào)來聲索自己的利益,但“公平”旗號(hào)高舉,并不能完成使各方都滿意的利益分配結(jié)果。畢竟各自為陣的偏頗論證方式,太過片面獨(dú)斷又過于簡單暴力。

圖2 4種博弈策略

從圖2可知,網(wǎng)約車參與者采取技術(shù)優(yōu)先性的博弈策略,從降低議價(jià)成本、完成信息匹配提高效率和更合理利用資源等角度出發(fā),論證政府對(duì)出租車市場的管制應(yīng)放開并包容網(wǎng)約車的發(fā)展,依據(jù)市場競爭規(guī)則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。①STRONG K C.When apps pollute:regulating transportation network companies to maximize enviromental benefit.University of Colorado Law Review,2015,(3).傳統(tǒng)出租車則采取付出優(yōu)先性的博弈策略,認(rèn)為其需繳納份子錢和經(jīng)營權(quán)使用費(fèi),并承擔(dān)強(qiáng)制報(bào)廢和購買保險(xiǎn)等運(yùn)營成本,無法與網(wǎng)約車公平競爭,主張政府加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車的管控力度。從消費(fèi)者角度出發(fā),服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)成本較為重要,顯然網(wǎng)約車的快速、優(yōu)質(zhì)服務(wù)更占上風(fēng)。政府進(jìn)行秩序行政時(shí)優(yōu)先考慮公共利益,處于對(duì)自然壟斷導(dǎo)致的市場失靈、出租車的負(fù)外部效應(yīng)及不完全競爭的考量,選擇對(duì)出租車市場進(jìn)行規(guī)制以維護(hù)秩序。①陳明藝:《國外出租車市場規(guī)制研究綜述及其啟示》,載《國外經(jīng)濟(jì)與管理》2006年第8期。且因網(wǎng)約車隱性服務(wù)缺失、安全隱患大,有逃避稅收的嫌疑,更應(yīng)嚴(yán)厲管制。②陳明藝:《進(jìn)入限制、價(jià)格管制與黑車泛濫》,載《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第11期。上述4種博弈策略各自張力,表明通過話語旗號(hào)難以解決網(wǎng)約車存續(xù)問題。

(二)不同“博弈策略”使網(wǎng)約車各利益方難以達(dá)成共識(shí)

傳統(tǒng)出租車因政府特許經(jīng)營所附加的運(yùn)營成本,使其在競爭中處于劣勢,渴求政府革新,但溫和的訴求方式無法引發(fā)足夠的社會(huì)關(guān)注,于是采取罷工、誘發(fā)群體性沖突等激烈方式來表達(dá)自己的不滿。網(wǎng)約車群體認(rèn)為在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代,自身結(jié)合共享經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)創(chuàng)新技術(shù)手段參與市場競爭是與時(shí)俱進(jìn)并造福于民的,拒絕網(wǎng)約車是干預(yù)市場的不公行為,是既得利益者對(duì)新事物權(quán)利的剝奪,遂通過行政復(fù)議與行政訴訟來維護(hù)自身權(quán)益。

表4 網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車博弈建模

因資源、時(shí)間的有限性,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者必須進(jìn)行行動(dòng)的協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。③指的是資源分配的一種理想狀態(tài),假定固有的一群人和可分配的資源,從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,使得至少一個(gè)人變得更好。如上表建模所示,網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車想要獲取更多回報(bào),雙方必須協(xié)調(diào)自己的行動(dòng),否則結(jié)果俱損。如天津市大規(guī)模出租車與網(wǎng)約車對(duì)峙事件中,警察管制無效,雙方無法正常運(yùn)營。④http://wenhua.cjn.cn/dxxl/social/201606/00025888.html,訪問日期:2016年6月17日。事實(shí)上由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高、效率低下等原因,其博弈策略處于劣勢。盡管傳統(tǒng)出租車通過激烈的方式來表達(dá)不滿,但地方政府和國家層面無法忽視網(wǎng)約車在城市交通中的作用而出臺(tái)相應(yīng)政策予以回應(yīng)。①魏淑艷:《多源流理論視域下網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政策議程設(shè)置現(xiàn)代化》,載《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第2期。不同博弈策略間難以達(dá)成共識(shí),原因在于互相對(duì)抗很難形成思想的交匯,所以任何利益群體企圖通過輿論、誘發(fā)群體性沖突事件等方式來達(dá)到操控決策的目的,從根本上是不可取的,只會(huì)導(dǎo)致公共決策管道的進(jìn)一步堵塞而于理性決策本身無益。放任各自為陣的對(duì)抗,很難促進(jìn)我國出租車行業(yè)的良性發(fā)展,需要整合利益各方的需求,完善公共治理決策機(jī)制。

(三)地方管制差異化致網(wǎng)約車生存空間迥異

在有關(guān)網(wǎng)約車合法性的爭議里,一方面,政府秩序行政之目的在于平衡網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的利益沖突;另一方面,政府為保障公共利益對(duì)網(wǎng)約車采取的管制遭到了網(wǎng)約車的極力抵制。目前我國地方政府對(duì)網(wǎng)約車的管制態(tài)度不一,有點(diǎn)地方政府創(chuàng)新管理思路出臺(tái)新政策,而有的政府則選擇全面封殺。目前上海、義烏、杭州等地已經(jīng)率先創(chuàng)新管理模式,積極探索網(wǎng)約車監(jiān)管之路,各具特色。上海允許私家車掛靠運(yùn)營,并且實(shí)施網(wǎng)約車保險(xiǎn),創(chuàng)造性地解決了網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的產(chǎn)業(yè)矛盾。而武漢市政府因加價(jià)打車軟件違反物價(jià)部門收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),開出聲討打車軟件的歷史第一槍,隨后沈陽、濟(jì)南、南京、北京等地也開始對(duì)網(wǎng)約車展開嚴(yán)厲打擊。目前我國政府尚未賦予網(wǎng)約車明確的合法地位,導(dǎo)致地方政府執(zhí)法不一。而網(wǎng)約車在訴求權(quán)利的過程中受到公權(quán)力的影響和規(guī)制,需要經(jīng)歷權(quán)利與權(quán)力的博弈與整合,在這過程中需要謹(jǐn)防權(quán)力對(duì)權(quán)利的過度僭越,侵害公民權(quán)利而引起對(duì)抗。②陳傳啟:《憲政:權(quán)利、權(quán)力的博弈與整合》,載《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2007年第6期。

上文表明權(quán)利與權(quán)力的充分博弈需要寬松有序的空間,市場主體在聲索權(quán)利的同時(shí)也能促進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管制能力的提升。要實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的充分博弈,需要探索建立良善的決策機(jī)制,使用立法設(shè)計(jì)完成機(jī)制的外在建構(gòu)和預(yù)留實(shí)驗(yàn)條款生成機(jī)制的內(nèi)在要義(如圖3所示)。法律的激勵(lì)合作、協(xié)調(diào)預(yù)期和傳遞信號(hào)的功能可以助益市場實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)和納什均衡,③張維迎:《博弈與社會(huì)》,北京大學(xué)出版社2013年版,第68頁。但立法需要從不同利益訴求角度去展開精密設(shè)計(jì),拋棄傳統(tǒng)的“分大餅”模式,避免靠劃分比例限制競爭,公平對(duì)待網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的成本投入與收益回報(bào),從而推動(dòng)兩者發(fā)展。機(jī)制的完善不是一蹴而就的,需要實(shí)踐檢驗(yàn)。《德國客運(yùn)法》在立法時(shí)從公共交通利益角度出發(fā)設(shè)置了實(shí)驗(yàn)條款來調(diào)整客運(yùn)方式,④Formm/Sellmann/Zuck,Personenbef?rderungsrecht,4.Aufl.2013,§ 1 Rn.1a.我國立法時(shí)可嘗試通過實(shí)驗(yàn)條款來彌補(bǔ)立法的滯后,賦予地方政府更多的創(chuàng)新空間。

圖3 協(xié)調(diào)與整合示意圖

三、域外制度考察:反思我國網(wǎng)約車司法救濟(jì)的調(diào)和之路

以Uber為代表的網(wǎng)約車載客服務(wù)在全球范圍大幅蔓延,但其營運(yùn)模式也在全球各地引發(fā)法律及監(jiān)管問題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)踐已經(jīng)在各國及地區(qū)刮起法律變革之風(fēng),主要有兩種立場,一種是以法國為例的對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行禁止,另一種是以美國為例的通過修法或特別立法認(rèn)可網(wǎng)約車的合法性。我國網(wǎng)約車管理法律設(shè)計(jì)不夠完善,需要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。

(一)紅燈逼停:禁止網(wǎng)約車服務(wù)

Uber自創(chuàng)立以來運(yùn)營范圍囊括全球55個(gè)國家和地區(qū)、260多個(gè)城市,①DAVIS J.Drive at your own risk:uber violates unfait competition laws by misleading Uber X drivers about their insurance coverage.Boston College Law Review,2015(3).對(duì)于Uber利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行乘坐匹配的運(yùn)營模式,遭到了較多國家及地區(qū)的禁止。臺(tái)灣地區(qū)交通部認(rèn)定Uber違法營業(yè)和破壞市場并進(jìn)行處罰,同時(shí)否決Uber成為丁種運(yùn)輸業(yè)的申請(qǐng)。韓國檢察廳以非法提供出租服務(wù)、增加乘客安全風(fēng)險(xiǎn)和危及出租車生計(jì)為由向Uber起訴并在國會(huì)通過法案禁止私家車主提供出租汽車服務(wù)。法國巴黎街頭爆發(fā)焚燒Uber車輛的大游行,導(dǎo)致政府認(rèn)為Uber嚴(yán)重?cái)_亂公共秩序并予以禁止(見表5)。雖然Uber公司將自身定義為技術(shù)公司,但多數(shù)國家通過裁判或政府回應(yīng)認(rèn)定其提供的是準(zhǔn)出租車客運(yùn)服務(wù),因不具備客運(yùn)服務(wù)資質(zhì)違反了相關(guān)法律和本身所具備的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致被封殺。

表5 域外案例裁判觀點(diǎn)表

(二)綠燈通行:修法或特別立法承認(rèn)網(wǎng)約車服務(wù)

法律的滯后性在新事物面前總顯窘迫,鑒于法律已跟不上科技與創(chuàng)新的發(fā)展速度,各國或地區(qū)已開始探索修正法律或者另立新法。以英國倫敦或美國紐約為例,其針對(duì)Uber的修法是在現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)之上進(jìn)行修正。⑥Black Car Assistance Corp.v.City of New York,110A.D.3d 618(2013).印度德里市政府運(yùn)輸廳將針對(duì)一項(xiàng)管理無線電計(jì)程車的法條進(jìn)行修法。在美國一些城市如明尼阿波利斯、圣保羅、底特律等通過特別立法承認(rèn)網(wǎng)約車的盈利性合乘,使網(wǎng)約車與出租車處于平行地位。⑦張學(xué)軍:《“專車”服務(wù)的法律屬性及有限許可研究》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。

Uber成立于美國舊金山,舊金山政府對(duì)于Uber等共享經(jīng)濟(jì)的興起所做的回應(yīng)值得贊賞。舊金山政府成立“The Sharing Economy Working Group”,成立目的是希望運(yùn)用更加宏觀深入的角度來看待共享經(jīng)濟(jì),并在新興事物與法律規(guī)范產(chǎn)生沖突時(shí)能夠制定出有效管理制度并促進(jìn)新興事物發(fā)展。較之禁止網(wǎng)約車運(yùn)行的管理思路,該做法既承認(rèn)共享經(jīng)濟(jì)帶來的正面經(jīng)濟(jì)效應(yīng),又未運(yùn)用現(xiàn)行法規(guī)規(guī)范,更未就地表態(tài)是否合法。舊金山政府屬于全美第一個(gè)對(duì)共享經(jīng)濟(jì)采取實(shí)際行動(dòng)的城市政府,也是第一個(gè)思考新興產(chǎn)業(yè)與監(jiān)管法規(guī)共存共適,從沖突中尋求平衡發(fā)展的政府。

(三)調(diào)和:司法如何調(diào)控科技在秩序行政的適用空間

網(wǎng)約車作為新生事物,不可避免會(huì)沖擊現(xiàn)有市場格局,觸動(dòng)原有利益分配,產(chǎn)生其特有的新問題。目前許多地方政府將網(wǎng)約車歸入非法運(yùn)營,并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊,大量的行政處罰致使網(wǎng)約車與政府間的矛盾進(jìn)一步升級(jí),涉網(wǎng)約車行政爭議表面上看是網(wǎng)約車合法性問題,但本質(zhì)是客運(yùn)市場秩序的構(gòu)建問題,①張東陽:《專車服務(wù):制度創(chuàng)新抑或違法行為?》,載《清華法學(xué)》2016年第2期。是網(wǎng)約車對(duì)交通管理的秩序行政適用空間的拓展。通過上文域外考察可知,一些國家及地區(qū)通過明確網(wǎng)約車的法律地位,完善相關(guān)監(jiān)管措施來促進(jìn)交通經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。域外的一些法官在處理網(wǎng)約車合法性問題時(shí),不論是否認(rèn)定其合法,都非單純從政府管理角度出發(fā),而是從行政比例原則、職業(yè)自由、公共交通利益等多個(gè)維度入手進(jìn)行裁判。

反觀我國,目前已裁判的案件都是以地方行政法規(guī)為唯一判決依據(jù),故步自封,并未考量司法裁判對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。法律是保障社會(huì)進(jìn)步的重要防線,意圖抑制科技發(fā)展的法律擴(kuò)張,其規(guī)范立法設(shè)想都是虛談,因?yàn)榧冗`反科技發(fā)展的潮流也違背社會(huì)進(jìn)步意愿?？萍佳邪l(fā)的目的是為了促進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展,法律作用為指引科研方向和抑制科技負(fù)面影響,而非阻止科技本身的發(fā)展。行政訴訟的首要目的是保護(hù)權(quán)益,其次是化解糾紛。②蘇天恩:《新<行政訴訟法>立法目的的分析》,載《新西部(理論版)》2016年第7期。在制定法缺失的情況下,法官裁判時(shí)應(yīng)跳出固有邏輯,綜合社會(huì)發(fā)展趨勢及公眾選擇,對(duì)行政行為是否對(duì)市場發(fā)展造成阻撓進(jìn)行界定,履行監(jiān)督的職責(zé)。③郭修江:《行政訴訟法立法目的的修改與完善》,載《中國審判新聞月刊》2013年第91期。

四、網(wǎng)約車司法救濟(jì)路徑的破解:論法官的保守與創(chuàng)新

法官對(duì)于現(xiàn)行法律的守成需要保守,但是面對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的新問題,應(yīng)當(dāng)勇于創(chuàng)新,以推動(dòng)社會(huì)和法律的進(jìn)步。④楊立新:《法官的保守與創(chuàng)新》,載《法學(xué)雜志》2015年第5期。法官在面對(duì)網(wǎng)約車這一新生事物進(jìn)入訴訟領(lǐng)域時(shí),要如何實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)路徑的破解?

(一)司法準(zhǔn)入:行政訴訟對(duì)市場秩序的矯正與維護(hù)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下,共享經(jīng)濟(jì)中個(gè)人、法人及其他組織通過對(duì)信息技術(shù)的使用,使得過?；蜷e置的商品、服務(wù)的分配、共享和再利用成為可能。①鄒傳偉、劉海二:《“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,載《南方金融》2015年第3期。網(wǎng)約車體現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展邏輯,政府無法避開這一趨勢,2016年7月公布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》是政府針對(duì)網(wǎng)約車作出的正面回應(yīng)。②《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》http://news.xinhuanet.com/auto/2015-10/10/c_128304502.htm,訪問日期:2016年6月21日。相比于其他國家去除管制摒棄舊的需求評(píng)估程序的做法,我國目前保持的出租車市場管制實(shí)則保留了濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。③Vgl.Josef Ruthig/Stefan Storr,?ffentliches Wirtschaftsrecht,4.Aufl.2015,Rn.353.類似“專車第一案”的行政訴訟案件是市場主體渴求重建市場秩序而選擇的司法救濟(jì)途徑。將政府與市場主體間的行政糾紛引入訴訟途徑,是矛盾緩沖的最佳方式,賦予其訴權(quán)可以維護(hù)市場秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn),也可推動(dòng)反思我國交通管理法律是否過度管制交通領(lǐng)域而壓制了滿足公共交通出行需求的創(chuàng)新行為。

(二)法官的保守:嚴(yán)守比例原則評(píng)價(jià)行政行為的合法性

法官在處理涉網(wǎng)約車行政爭議時(shí),要致力于維護(hù)法律的權(quán)威,這體現(xiàn)了法官的保守。這要求法官在適用法律時(shí)必須有忠實(shí)于法律的堅(jiān)定信念,不受職業(yè)之外因素的束縛和干擾,堅(jiān)守基本的社會(huì)正義立場。面對(duì)政府執(zhí)法的一般性條款,有學(xué)者指出,必須通過法官在救濟(jì)程序中進(jìn)行解釋和裁量予以明確,并依靠法官的判斷和甄別轉(zhuǎn)化為可救濟(jì)的權(quán)利或義務(wù)。④謝曉堯、吳思罕:《論一般條款的確定性》,載《法學(xué)評(píng)論》2004年第3期。法官常易陷入“有法可依”的誤區(qū),而忘卻司法審查的本質(zhì)在于謹(jǐn)防公權(quán)力的肆意擴(kuò)張。通過專車第一案的審理及類似案件的判決,可以明顯感知目前法官裁判未從保護(hù)公益和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的角度出發(fā)對(duì)處罰力度進(jìn)行批判,也未從公平、比例原則出發(fā)發(fā)揮好約束行政主體自由裁量的作用,有違背行政訴訟立法目的之嫌,難以維護(hù)法律權(quán)威。

在管理部門與網(wǎng)約車主發(fā)生的行政糾紛中,行政行為并非皆合法合理。法官進(jìn)行裁判時(shí),法官需適用比例原則衡量具體行政行為是否超出必要限度,不可只關(guān)注違法情形,同樣需要關(guān)注行政管制手段與目的的合法正當(dāng)性,在網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新與秩序行政中尋找利益平衡點(diǎn)。如表6形式1所示,私家車主利用打車軟件與乘客達(dá)成合意,順路同行平攤費(fèi)用,是公民對(duì)自己合法所有的財(cái)產(chǎn)行使收益權(quán),“搭便車”行為并不屬于經(jīng)營活動(dòng),無需獲得許可,管理部門不能進(jìn)行行政處罰。形式2中,私家車主將自己與車輛同時(shí)進(jìn)行掛靠,以規(guī)避非法營運(yùn)和汽車租賃不得配備駕駛?cè)藛T的規(guī)定。因?yàn)槠囎赓U公司提供車輛和勞務(wù)派遣公司派遣司機(jī)均為合法許可的活動(dòng),而且并非地方行政法規(guī)都明令禁止“雙重掛靠”行為,管理部門也不可貿(mào)然處罰。形式3中,私家車主直接接入打車軟件向乘客提供駕車服務(wù),此時(shí)新增私家車主這一法律關(guān)系主體,已超出現(xiàn)行法律覆蓋的范圍,法官裁判時(shí)不宜以現(xiàn)有出租車管理法規(guī)來認(rèn)定其是否違法。

表6 私家車網(wǎng)約車服務(wù)的不同形式

現(xiàn)行管理出租車市場的法律規(guī)定已無法滿足網(wǎng)約車的管理需求。當(dāng)下對(duì)網(wǎng)約車的行政處罰主要集中在參與網(wǎng)約車運(yùn)營的私家車主無運(yùn)營資質(zhì)上,一些法官便據(jù)此認(rèn)定行政處罰行為并無不當(dāng)。但從表7可知,私家車網(wǎng)約車服務(wù)與出租車服務(wù)存在極大差別,其性質(zhì)尚待法律予以明確。私家網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車在接入網(wǎng)約車平臺(tái)后,兩者的運(yùn)營模式并無區(qū)別,皆是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)匹配乘坐,且出租車也未使用其特有的巡游模式攬客。兩者不同之處在于私家車主為兼職,而出租車司機(jī)是專職。管理部門主要以私家網(wǎng)約車運(yùn)營缺乏“三證”,即經(jīng)營資格證、駕駛?cè)藛T客運(yùn)資格證和車輛運(yùn)營證為由進(jìn)行處罰。因?yàn)椤叭C”的持有表示該市場行為有了政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)制,在安全方面更有保障。因此法官在裁判時(shí)首先需要厘清私家網(wǎng)約車經(jīng)營是否屬于客運(yùn)管理范圍,其次私家網(wǎng)約車是否對(duì)交通秩序和公共利益造成損害。后者對(duì)法官認(rèn)定管理部門作出的行政處罰行為是否合法合理尤為重要,因?yàn)椴粨p害公共交通利益而盲目粗暴執(zhí)法是不合法理的。

表7 私家車提供的網(wǎng)約車服務(wù)與出租車提供的網(wǎng)約車服務(wù)對(duì)比圖

管理部門所做行政處罰令網(wǎng)約車主不滿的一點(diǎn)還在于其處罰通常按照處罰“黑車”的力度進(jìn)行,法官裁判時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)該處罰力度進(jìn)行評(píng)定。如表8所示,通過對(duì)比可知私家網(wǎng)約車與“黑車”存有實(shí)質(zhì)性差別,對(duì)社會(huì)危害程度明顯不同。私家網(wǎng)約車在接入打車軟件時(shí),需要對(duì)車輛的安全性能、舒適程度及司機(jī)的駕駛年限進(jìn)行嚴(yán)格審核,且司機(jī)與車輛線上線下皆有記錄,交易公開、價(jià)格透明。而“黑車”是在地下交易,車輛及司機(jī)信息不透明,價(jià)格隨意且無記錄,事中監(jiān)督和事后追責(zé)很難。私家網(wǎng)約車除缺乏法律規(guī)定應(yīng)具備的“三證”外,并無其他違反法律規(guī)定或危害公共利益的情形,管理部門用同于“黑車”的處罰力度顯然有違公平原則。法官裁判時(shí)應(yīng)當(dāng)保障訴訟各方的正當(dāng)權(quán)益,不偏袒任何一方,尤其在新的法律法規(guī)未出臺(tái)前,要敢于質(zhì)疑管理部門行政行為的合法性,以維護(hù)法律權(quán)威。

表8 從事網(wǎng)約車服務(wù)的私家車與“黑車”對(duì)比圖

(三)裁判的創(chuàng)新:通過創(chuàng)新裁判思路以解決網(wǎng)約車行政爭議

科技變革直接作用于社會(huì)生活,對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)觀念產(chǎn)生深刻影響,從而直接或間接的滲透入立法與司法實(shí)踐中?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在交通領(lǐng)域的科技發(fā)展為人類社會(huì)帶來福利,解決了當(dāng)下城市出行問題,法官對(duì)網(wǎng)約車合法性進(jìn)行裁判,不可脫離道德評(píng)判,否則難以增強(qiáng)說服力。①[美]布賴恩·Z.塔瑪納哈:《一般法理學(xué):以法律與社會(huì)的關(guān)系為視角》,中國政法大學(xué)出版社2012年版,第239頁。實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)約車的處罰標(biāo)準(zhǔn)不明,執(zhí)法混亂,需要司法進(jìn)行定紛止?fàn)?。秩序行政?司法負(fù)責(zé)督促公權(quán)力更好的治理社會(huì),因此法官通過創(chuàng)新裁判思路以解決網(wǎng)約車行政爭議,是履行依法監(jiān)督的職責(zé),并未違反法律規(guī)定。

因涉網(wǎng)約車行政訴訟案件涉及的法律問題在當(dāng)前無法律予以明確定性,實(shí)為新時(shí)代下的疑難案件。②曹晟旻:《德沃金對(duì)疑難案件問題的探討及其學(xué)理爭論——一種知識(shí)考古學(xué)的分析視角》,載《行政與法》2015年第3期。該類疑難案件的發(fā)生原因之一在于科技對(duì)社會(huì)觀念的改變與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突,法律滯后性問題突出。如上圖所示,民眾大多希望通過法官裁判來保障網(wǎng)約車合理發(fā)展。法官作出違背社會(huì)公眾判斷的裁判會(huì)受到來自社會(huì)公眾的壓力。①陳景輝:《同案同判:法律義務(wù)還是道德要求》,載《中國法學(xué)》2013年第3期。網(wǎng)約車的發(fā)展解決了人們出行難的生活問題,公共總體判斷其有利于生活的改善,從而對(duì)政府處罰網(wǎng)約車的行為較為反感,這也是導(dǎo)致專車第一案頗受關(guān)注的原因所在。專車第一案之所以遲遲未敢宣判,也是擔(dān)憂倉促裁判引發(fā)更大的社會(huì)爭議從而削弱司法公信力。在躲過媒體聚光燈已悄然裁判的一些案件中,法官已然成為按照現(xiàn)行法裁判的“復(fù)印件”,忽視新問題永遠(yuǎn)與現(xiàn)行法規(guī)不一致的客觀事實(shí),所作裁判對(duì)當(dāng)下網(wǎng)約車爭議的解決沒有做出應(yīng)做的貢獻(xiàn)。

圖5 專車第一案網(wǎng)友評(píng)論圖

法官應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到科技進(jìn)步所帶來的除魅效應(yīng)是無法抵御的,網(wǎng)約車的出現(xiàn)已對(duì)出租車市場及消費(fèi)觀念造成沖擊及改變,使得國家管理出租車市場的秩序行政遭到挑戰(zhàn)。面對(duì)新興疑難案件,法官需運(yùn)用高超的司法智慧在適用法律上進(jìn)行創(chuàng)新。而裁判的創(chuàng)新,需法官有鮮明的社會(huì)立場,能準(zhǔn)確地掌握法律,且有良好的法律素養(yǎng)及判斷力,敢于適用習(xí)慣和法理進(jìn)行邏輯說理。在新興領(lǐng)域,現(xiàn)行法滯后問題突出,法官裁判可適當(dāng)靈活。在有關(guān)網(wǎng)約車的行政訴訟案件中,法官可以從網(wǎng)約車運(yùn)營模式與我國傳統(tǒng)出租車運(yùn)營模式的迥異、行政處罰行為是否符合行政比例原則、政府經(jīng)濟(jì)管制對(duì)職業(yè)自由的過度限制等角度入手,在適用法律時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新裁判。司法天然持有對(duì)行政行為監(jiān)督的職能,對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行邊界把控,既可避免限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又可防止司法裁判無法服眾。法官的保守與創(chuàng)新是統(tǒng)一的,在保守的基礎(chǔ)上擁有創(chuàng)新意識(shí)才是符合時(shí)代需求的法官,做到用裁判推動(dòng)立法,以司法推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

結(jié) 語

網(wǎng)約車所反映的新興業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)格局的利益博弈,科技進(jìn)步對(duì)秩序行政的空間拓展,權(quán)利與權(quán)力的博弈整合,都必然引發(fā)大量爭議,亟待法律回應(yīng)。法律作為化解社會(huì)矛盾的緩沖帶,司法裁判作為社會(huì)進(jìn)步的主要?jiǎng)恿χ?都要求法官在適用法律進(jìn)行裁判時(shí)要有創(chuàng)新意識(shí),對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督審查,回應(yīng)科技進(jìn)步的訴求,助益社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前專車第一案已經(jīng)宣判,涉案司機(jī)勝訴,審案法官的裁判說理凸顯了對(duì)創(chuàng)新的認(rèn)知和對(duì)法律的持守,為更多法官提供了范本,開辟了應(yīng)對(duì)新興經(jīng)濟(jì)模式法律糾紛的思考范式。