付 翔

河北省土地學(xué)會(huì)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地管理制度創(chuàng)新

付 翔

河北省土地學(xué)會(huì)

十八大以來(lái)，我國(guó)面臨著新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，經(jīng)濟(jì)由高速轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整完善。在新的形勢(shì)下，如何創(chuàng)新土地制度與政策，優(yōu)化土地要素配置，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是一項(xiàng)亟待研究解決的重大課題。所以，需要采取有效地措施，提高土地資源配置效率，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地管理；制度創(chuàng)新

1.土地管理領(lǐng)域供給側(cè)改革面臨的突出問(wèn)題

1.1 土地供需關(guān)系緊張，土地規(guī)劃利用效率不高

土地資源的供求不平衡主要是2個(gè)方面的原因。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市對(duì)土地的需求不斷增加，但是現(xiàn)有的土地資源是有限的，日益擴(kuò)大的土地需求成為城市發(fā)展和土地管理亟待解決的難題。另一方面，在部分地區(qū)，政令的隨意性和反復(fù)性造成了土地規(guī)劃不合理，地方政府沒(méi)有對(duì)土地市場(chǎng)做出正確的決策，造成土地資源利用效率低，浪費(fèi)了有限的土地資源。

1.2 土地供給主體單一，土地供應(yīng)方式不合理

以前政府代表國(guó)家行使土地供應(yīng)的權(quán)力，是土地供應(yīng)的唯一主體，壟斷土地供應(yīng)。雖然土地供應(yīng)給地方政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政收入，推動(dòng)了地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的快速發(fā)展，但是，單一的土地供給形式形成了扭曲的土地價(jià)格機(jī)制，不利于土地資源配置的合理化，影響了經(jīng)濟(jì)效率。此外，政府通過(guò)招拍掛的方式出讓土地，企業(yè)通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)土地的獲得。

1.3 土地供應(yīng)忽視了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化

土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)反映著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分布現(xiàn)狀。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，首當(dāng)其沖的就是從土地的供應(yīng)入手，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。但是現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度設(shè)計(jì)，忽視了土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中作用。地方政府為了自身的利益考量，常常制定一些不合理的土地供應(yīng)計(jì)劃，使土地的供應(yīng)背離了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

1.4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)尚不成熟

由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的剛性需求，我國(guó)已經(jīng)積極推行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)工作，在一定程度上豐富了土地市場(chǎng)供應(yīng)的主體，打破了政府對(duì)國(guó)有土地的壟斷。但是，由于相關(guān)法律和制度的缺失，無(wú)法保障土地出讓方的權(quán)益，再加上地方政府的顧慮，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給效率不高，發(fā)展緩慢。而且在實(shí)際的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明晰，管理制度不規(guī)范，土地主要掌握在地方政府和村委會(huì)手中，在利益分配和權(quán)益保障上農(nóng)民常常處于不利的地位，權(quán)益的受損阻礙了土地供給的效率。

2.推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地制度創(chuàng)新路徑

2.1 處理好供與需的關(guān)系，創(chuàng)新土地供應(yīng)制度，促進(jìn)土地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)有機(jī)結(jié)合

2.1.1 土地出讓年限的確定

要與企業(yè)生命周期緊密結(jié)合按照企業(yè)生命周期確定土地出讓年限，實(shí)行工業(yè)用地出讓彈性年期制或租賃制，有利于降低企業(yè)拿地成本，也有利于工業(yè)用地的及時(shí)退出和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，同時(shí)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)土地利用的掌控能力。根據(jù)國(guó)際上大多數(shù)企業(yè)生命周期為10～20年的規(guī)律，建議一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地出讓年期為20年，待首期出讓年限屆滿(mǎn)后，經(jīng)對(duì)合同履約情況進(jìn)行評(píng)估，再采取有償續(xù)期或收回土地使用權(quán)的辦法。

2.1.2 土地供應(yīng)方式要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，支持符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目落地

在新增用地方面，對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地指標(biāo)予以重點(diǎn)保障，實(shí)行用地指標(biāo)單列。在供地方式上，可對(duì)一些急需引進(jìn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施“帶項(xiàng)目出讓”①或定向掛牌的方式。在存量用地方面，為了支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可采取協(xié)議方式供地，并且不改變土地權(quán)利人。比如，在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，土地權(quán)利人可以利用現(xiàn)有房產(chǎn)發(fā)展文化、信息等新興產(chǎn)業(yè)；對(duì)原土地使用者利用已取得的非經(jīng)營(yíng)性用地興辦文化、信息等新興產(chǎn)業(yè)的，可以協(xié)議出讓、作價(jià)出資、租賃等方式供地。

2.2 處理好變與不變的關(guān)系，創(chuàng)新土地用途管制制度

第一，增加產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)不同類(lèi)型土地用途的變更彈性。對(duì)于政府劃定的特定地塊，允許商業(yè)、辦公、居住、工業(yè)等項(xiàng)目在該地塊內(nèi)混合發(fā)展，發(fā)展商也可以改變混合的比例以適應(yīng)市場(chǎng)的需要。通過(guò)設(shè)置不同用途比例區(qū)間，增設(shè)綜合用途用地管理。第二，結(jié)合城市更新，允許部分商服用地改變用途，以消化過(guò)剩的存量商服用地。對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)較差的商服項(xiàng)目，允許其改變用地性質(zhì)，發(fā)展其他業(yè)態(tài)。比如，在辦公用地和商業(yè)用地之間相互轉(zhuǎn)換，將部分商服用地改為住宅用地等。第三，對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的土地，探索實(shí)行負(fù)面清單式的土地用途管制模式，即：對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的特定區(qū)域，由規(guī)劃部門(mén)確定土地用途的負(fù)面清單，市場(chǎng)主體可決定負(fù)面清單以外的任意土地用途使用形式。

2.3 處理好進(jìn)與退的關(guān)系，創(chuàng)新土地稅費(fèi)制度

在現(xiàn)行稅制背景下，重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)，提高土地持有成本。同時(shí)，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施差別化的稅收政策。對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目，降低稅收標(biāo)準(zhǔn)；反之，則提高稅收標(biāo)準(zhǔn)。例如，浙江省平湖市建立了以畝產(chǎn)稅收和節(jié)約集約用地為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制，將企業(yè)分為激勵(lì)類(lèi)、提升類(lèi)、一般類(lèi)和低效類(lèi)四大類(lèi)。通過(guò)實(shí)施差別化的減免政策，對(duì)畝產(chǎn)稅收達(dá)到制造業(yè)畝產(chǎn)稅收平均值200%以上、100%～200%、50%～100%和50%以下的，分別按激勵(lì)類(lèi)、提升類(lèi)、一般類(lèi)和低效類(lèi)四大類(lèi)企業(yè)，實(shí)行城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅分類(lèi)分檔的差別化減免政策。

綜上所述，在我國(guó)土地資源日益短缺以及加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，要從土地管理制度的創(chuàng)新入手，優(yōu)化土地供應(yīng)方式，調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮多元主體的積極性，不斷打破城鄉(xiāng)二元土地分立市場(chǎng)，優(yōu)化土地要素配置。

[1]胡智超,彭建,杜悅悅,宋治清,劉彥隨,王仰麟.基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的空心村綜合整治研究[J].地理學(xué)報(bào),2016,71(12)：2119-2128.

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