程勇平

西寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展集團有限公司

新常態(tài)下地方政府投融資平臺建設的思考

程勇平

西寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展集團有限公司

伴隨著適度寬松的貨幣政策，地方投融資平臺在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。但隨著經(jīng)濟增長的變緩，大多數(shù)地方政府投融資平臺存在著巨大風險。本文通過借鑒國內外一些成熟的投融資模式，擬在整合搭建地方投融資平臺，探索出一條地方政府投融資模式的新思路。

地方政府投融資平臺思考

一、引言

地方政府投融資平臺是地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，所組建的各種不同類型公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建公司，在公司的資產(chǎn)及現(xiàn)金流大致可以達到融資標準時，再輔之以財政補貼等作為還款承諾，然后將融入的資金投入到公用事業(yè)、市政建設等項目之中。

從我國的經(jīng)濟形勢來看，投資一直是推動經(jīng)濟增長的主要因素之一，在高投資拉動經(jīng)濟增長中，政府起著十分重要的作用。近些年，地方政府借助各種投融資平臺從銀行進行融資，從而促進地方經(jīng)濟的發(fā)展和推動城鎮(zhèn)化建設。本文通過學習國內外成功的投融資模式，拓展資金的來源，降低融資的風險，開創(chuàng)新的運營模式，在新常態(tài)下實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府投融資平臺建設的必要性和存在問題

地方政府投融資的主要領域是基礎產(chǎn)業(yè)、公共基礎設施，如道路、交通、學校、公共衛(wèi)生等政府的投資。政府的投資對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展有很重要的作用，適度的投資在給民眾帶來方便的同時可以使經(jīng)濟的發(fā)展順暢。

近年來，中國經(jīng)濟快速的增長，政府投資成為拉動經(jīng)濟增長的重要來源。國家《預算法》明確的規(guī)定，地方政府不能直接負債以及大多地方政府不被允許發(fā)行地方政府債券。眾所周知，中央政府通常以GDP來衡量地方政府經(jīng)濟發(fā)展的狀況，這使得各級政府都成立政府投融資平臺，為地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展湊集資金。最關鍵的是在地方投融資過程中，銀行推波助瀾，銀行需要通過放貸來提高業(yè)績和提升行業(yè)規(guī)模的排名，而且有地方政府的擔保，銀行不擔心收不回貸款。在這樣的背景下，地方政府成立大量的投融資平臺，緩解地方財政的壓力，拉動了民間資本，實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟快速的發(fā)展以及推動城鎮(zhèn)化建設進程。令人擔憂的是，隨著經(jīng)濟趨于平穩(wěn)緩和，地方政府依然將基建投資作為經(jīng)濟發(fā)展最佳方式的同時，也面臨了諸多問題：一是大部分投融資平臺公益性資產(chǎn)占比過大，資產(chǎn)收益率很低，市場化程度較低，同時債務負擔越來越重，對其可持續(xù)發(fā)展也帶來一定的威脅；二是融資方式單一，銀行貸款資金占據(jù)了絕大部分的份額，傳統(tǒng)融資模式面臨著重大的挑戰(zhàn)，融資瓶頸壓力巨大，切實需要探索融資模式的創(chuàng)新；三是投融資平臺自身建設與運作不規(guī)范，部分政府融資平臺貸款的投放方式過于粗放，缺乏審慎管理；四是政府投資主體不明確，財政、國資、部門只是地方政府的“出納”，很多職能部門具有投融資的權利，但最終的投融資成本仍然由財政部門承擔；還有政府投融資平臺缺乏中長期規(guī)劃、缺乏財政風險預警和防范機制等問題，使得政府投融資平臺不能充分發(fā)揮作用。

三、國際及國內的地方投融資情況分析

(一)國外地方政府投融資模式

1、美國模式：美國各級政府利用信用等級進行擔保，有權直接發(fā)行市政債券來發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟。美國市政債券主要有三個特點：其一，市政債券的核心是運用地方財政或項目的現(xiàn)金流支持債券發(fā)行，其實質是借助州以及地方政府的信用落實還款資金和擔保問題；其二，市政債券通過金融擔保及保險公司的參與達到債信增級；其三，利息收入免稅。由于免稅優(yōu)惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等級債券低的利率成本進行融資，以此促進市政債券市場的發(fā)展，從而獲取大規(guī)模的資金。

2、歐洲模式：歐洲的地方政府通常向銀行進行融資，且由中央政府對地方的借貸進行擔保。英國創(chuàng)新發(fā)展提出“公私合伙制”融資新型模式，構建“合伙制的英國”政府目標，目的是通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領域，確保公共投資項目的按時實施和成功。通過把私人的產(chǎn)權引入到國有企業(yè)，出臺私人融資優(yōu)先權的政策以及授予特許經(jīng)營權等方式，讓私人企業(yè)來承擔責任和建設地方政府，例如，倫敦奧運公共服務的安保措施是由私人企業(yè)承擔辦理，政府充分地發(fā)掘了資產(chǎn)的商業(yè)價值，最大限度地節(jié)省了開支，使得融資效果達到最好。

3、日本模式：日本主要以政策性金融模式支持地方經(jīng)濟的建設。日本政府有著健全的地方公債監(jiān)管制度，發(fā)行地方公債設定了嚴格的要求，在獲得中央政府的批準后，地方政府才能發(fā)行地方政府公債，向國內外進行融資。

(二)國內地方政府投融資模式

早在上個世紀80年代，為了解決城市功能老化、基礎設施落后和產(chǎn)業(yè)結構不合理等問題，上海成立了中國最早的地方投融資平臺，利用外資來建設上海，上海地方投融資的成功發(fā)展與地方政府的政策支持和好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境息息相關，憑借著中國金融中心這樣的地位，設定每個階段城市建設的發(fā)展目標，利用城建規(guī)費、財政資金、銀行貸款、債券股票、土地收入、社會化資本、資產(chǎn)重組和資本運作等方式，實現(xiàn)融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。

與經(jīng)濟發(fā)達城市不同，四川的基礎設施、社會事業(yè)和民生工程等經(jīng)濟建設不足、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，四川的地方融資困難。為了較快的發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟，結合自身條件，四川采用了“1+N”的投融資模式，當?shù)卣闪⒁粋€綜合類的融資平臺，四川聯(lián)合控股發(fā)展公司就是這個融資模式中的“1”。在這個平臺下，根據(jù)省市縣不同的領域設立專業(yè)的投資平臺，就是這個模式中的“N”，如鐵路、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務、能源等產(chǎn)業(yè)。四川能集中所有的優(yōu)勢資產(chǎn)，獲取最大額度的融資，充分地發(fā)揮了各級融資平臺的功能，也減少了各級平臺的債務風險，是一種市場化較高的地方投融資模式。

四、對地方投融資平臺建設和發(fā)展的思考

隨著經(jīng)濟的變緩，地方政府投融資平臺的風險逐漸的暴露出來，但地方投融資平臺在一段時期內仍有存在的作用和價值。為了收緊地方融資平臺貸款，國家出臺了一系列政策來加強地方融資平臺風險監(jiān)管，要求銀行控制給地方融資平臺的資金數(shù)量，對于現(xiàn)金覆蓋率低于100%或資產(chǎn)負債大于80%的融資平臺，將限制銀行貸款的金額。由于各級地方政府無節(jié)制的成立融資平臺，使得地方政府投融資平臺的數(shù)量迅猛的發(fā)展，分散了可支配資金，造成地方資源利用率低。為了解決這些問題，首先，加強地方投融資平臺的債務規(guī)?？刂?，防范財務風險必須將政府投融資平臺債務收支納入預算管理。地方政府可以對平臺公司進行適當?shù)那謇?，整合資源、整合平臺、規(guī)范資金的使用，防范地方政府的債務風險。其次，完善投融資政策，加強資金的保障。不僅如此，土地資源是有限的，除了向銀行擔保貸款外，還可以通過發(fā)行企業(yè)債券和信托資金、資產(chǎn)證券化、出讓基礎設施國有企的股權、向國外政府貸款、爭取世界銀行的貸款等方式改善地方政府投融資的方式解決融資難的問題。而且為了解決地方政府債務拖欠的問題，地方政府應當從投融資公司盈余中或已發(fā)行的債券中按比例提取資金，用來建立基礎設施償債基金去應對地方投融資平臺突發(fā)性的事件。另外，地方政府需要加強對地方投融資平臺監(jiān)管，讓會計事務所、律師事務所等相關的投資機構參與監(jiān)督，使得平臺更加規(guī)范和透明，降低地方政府的債務風險。除此之外，地方政府需要對地方的融資平臺進行模式創(chuàng)新，對這些平臺進行正確的定位，政企分家，使得地方政府投融資平臺更加市場化。最后，聘請專業(yè)的人士進行資本運作，控制債務規(guī)模，合理的安排債務期限，提高地方投融資平臺的效益。

盡管地方政府投融資平臺存在著風險隱患，但是它依然地方發(fā)展經(jīng)濟和建設城鎮(zhèn)化的重要途徑。通過經(jīng)營模式創(chuàng)新，加強對地方融資平臺的監(jiān)管、改變單一的融資模式，降低風險，破解融資難等問題，在新常態(tài)下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。