劉 毅

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

從政府“越位錯(cuò)位”看供給側(cè)改革

劉 毅

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

十八屆三中全會(huì)規(guī)劃了全面深化改革新藍(lán)圖，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府提出了新的改革要求。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，把加快轉(zhuǎn)變政府職能作為加快行政管理體制改革，完善政府自身建設(shè)的首要任務(wù)，并明確指出，全面深化行政管理體制改革的核心是加快轉(zhuǎn)變政府職能。

全面深化改革是實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革的核心內(nèi)容，加快轉(zhuǎn)變政府職能，有利于使政府在要素市場(chǎng)中的主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為資源配置的決定因素。改革開放以來的30年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成果，但隨著人口紅利的減少，粗放型發(fā)展方式對(duì)環(huán)境的破壞，低端制造業(yè)利潤(rùn)越來越小等因素，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展方式已成為不得不面臨的首要問題，而轉(zhuǎn)變政府職能則顯得尤為重要。三中，四中，五中全會(huì)提出的供給側(cè)改革凸顯改善要素的自由流通，以新的要素供給來創(chuàng)造新的需求，這就對(duì)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，完善要素流通環(huán)境提出了新的要求。

當(dāng)代中國(guó)面臨最大的問題不是GDP接連下降的新常態(tài)困境，而是如何通過制度改革來更加完善的約束政府權(quán)利，劃清公權(quán)力與私權(quán)利的界限關(guān)系，打破通過行政手段主導(dǎo)資源流向的窘境。工業(yè)革命為什么首先起源于英國(guó)，就是英國(guó)完善的社會(huì)制度和對(duì)政府權(quán)利的有效限制才使得資源流向有發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新突破的民營(yíng)資本，從這個(gè)角度來講，稱為”制度革命“可能更加貼切，政府作為制度的制定者，理應(yīng)通過改革的手段使制度更加完善化。

自十一屆三中全會(huì)提出改革開放為基本國(guó)策以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了前所未有的發(fā)展，之所以有這樣的成就歸結(jié)起來有兩方面原因：一，以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，發(fā)揮行業(yè)領(lǐng)頭羊作用，帶領(lǐng)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展?jié)M足市場(chǎng)供需關(guān)系，在此方面政府發(fā)揮強(qiáng)有力的支配作用。二，對(duì)內(nèi)改革使得民間資本自由流通，由于資本的逐利性滿足了一些新興企業(yè)的發(fā)展壯大，在此方面政府的市場(chǎng)化改革解放了人的創(chuàng)業(yè)思想。兩個(gè)原因看似矛盾，但為什么還能取得如此大的成就呢？筆者以為，市場(chǎng)與政府從來都是對(duì)向運(yùn)動(dòng)而不是同向。改革開放初期由于百?gòu)U待興的市場(chǎng)各方面都不夠成熟，市場(chǎng)與政府都可以找到各自的發(fā)力點(diǎn)，全力奔向?qū)Ψ椒较?。但由于市?chǎng)資源的稀缺性，隨著社會(huì)的高速發(fā)展，兩者毫無疑問要發(fā)生頭碰頭的“資源搶奪戰(zhàn)”。過去的幾十年間，政府強(qiáng)有力的行政手段使資源得到了一定的合理配置，但也帶來了不少負(fù)面問題。

凱恩斯的有效需求理論曾經(jīng)在上世紀(jì)的西方國(guó)家風(fēng)靡一時(shí)，該理論認(rèn)為總需求是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增持的唯一支柱。由于居民的消費(fèi)偏好不易改變，造成上一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期遺留的例如鋼鐵，水泥，煤炭等資源得不到有效消化，所以只能靠政府加大投資力度，新建公共基礎(chǔ)設(shè)施來消化上個(gè)周期的多余產(chǎn)能。短期來看，投資拉動(dòng)消費(fèi)確實(shí)使GDP得到了一定增長(zhǎng)，但凱恩斯主義并不考慮政府投資和寬松的貨幣政策長(zhǎng)期以來造成的后果，那就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡和由此帶來的消費(fèi)需求不足，政府投資于鋼鐵水泥能源等資本密集行業(yè)，造成這些行業(yè)泡沫般的空前發(fā)展，但由于我國(guó)大部分居民處于低工資增長(zhǎng)率的勞動(dòng)密集型第二產(chǎn)業(yè)，就造成居民的消費(fèi)需求跟不上投資供給，加大了政府對(duì)市場(chǎng)的擠出效應(yīng)。根據(jù)生產(chǎn)函數(shù)Y=AF(K，L)，凱恩斯政策所追求的是保持K，L存量不變和全要素生產(chǎn)率A，生產(chǎn)方式F不變的情況下，如何通過加大投資增加就業(yè)達(dá)到有效需求。而現(xiàn)如今我們要面臨的問題是如何改變A和F來提高產(chǎn)能，與凱恩斯的短期需求目標(biāo)貌合神離。

中國(guó)當(dāng)前有超八成的能源產(chǎn)業(yè)虧損，截止2012年底，鋼鐵，水泥，電解鋁，平板玻璃等產(chǎn)能利用率剛達(dá)到70%，2014年水泥利用率甚至不足7成，除此之外，一些新興產(chǎn)業(yè)如太陽(yáng)能電池，光伏產(chǎn)品等有效利用率也在逐漸減弱，市場(chǎng)有效需求呈明顯不足。以山西焦煤集團(tuán)為例，2016年煤企虧損70.37億，山西煤炭工業(yè)廳計(jì)劃關(guān)閉15座煤礦，淘汰2000萬噸煤炭過剩產(chǎn)能，從中可以看到，政府靠投資驅(qū)動(dòng)要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展方式的弊端已經(jīng)充分顯現(xiàn)，過量的煤炭供應(yīng)勢(shì)必造成市場(chǎng)供需關(guān)系扭曲，借助地方政府融資平臺(tái)，通過各種優(yōu)惠措施吸引投資水泥，煤炭等低附加值的開采業(yè)，各地方政府展開了在政治集權(quán)下的“GDP考核錦標(biāo)賽”。張弛教授在《靠市場(chǎng)化解過剩產(chǎn)能，促轉(zhuǎn)型有賴深度開放》中指出：政府實(shí)際上已經(jīng)變成一個(gè)投資型企業(yè)，組織得像一個(gè)公司，通過直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要力量，但又不承擔(dān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果。地方政府在GDP考核錦標(biāo)賽中，盲目擴(kuò)大投資卻不考慮市場(chǎng)需求量與環(huán)境代價(jià)，導(dǎo)致另一個(gè)惡性后果就是負(fù)債率飛升，再加上多投資于基本無收益的“鐵公基”項(xiàng)目，違約風(fēng)險(xiǎn)暴露無疑，最后不得不依靠與財(cái)政部置換債券來避免系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

“越位”的一個(gè)方面便是企業(yè)巨大的審批成本。李克強(qiáng)總理在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視會(huì)上的講話》里舉例：一個(gè)企業(yè)新上的項(xiàng)目要經(jīng)過27個(gè)部門，50多個(gè)環(huán)節(jié)，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)6-10個(gè)月。平均每家企業(yè)每年要向政府申報(bào)審批項(xiàng)目17.67個(gè)。而據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，一家公司從注冊(cè)到開業(yè)，所經(jīng)的平均審批程序：加拿大2天，中國(guó)111天；從審批成本來看，加、美、英平均不到人均年薪1%，中國(guó)內(nèi)地為11%。有地方從事餐飲行業(yè)的小型個(gè)體工商戶，辦理開業(yè)過程中需向公安，消防，工商，房管，衛(wèi)生檢疫等部門蓋十多個(gè)公章。小中企業(yè)不僅要面對(duì)高昂的融資成本，同時(shí)還要面臨全世界最高的審批成本，其市場(chǎng)壓力可想而知。政府在開放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期為了防止重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，設(shè)置一定的審批事項(xiàng)有助于對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行正確導(dǎo)向，但同時(shí)也伴隨著巨大的權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，如果負(fù)責(zé)審批的各部門不能做到公私利益界限明確，那么政府對(duì)于資源配置的扭曲危害將會(huì)更大。十八大以來，黨中央關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)做出了明確指示，近兩年來審批事項(xiàng)取消近千項(xiàng)，未來將加大減少行政審批的力度。盡管取得了如此大的成績(jī)，我們也應(yīng)看到部分地方所存在的一些問題：1.抱住權(quán)力不放，舍不得下放權(quán)力，只喊口號(hào)，卻沒有真正深入貫徹黨中央指示精神的實(shí)際行動(dòng)。2.以“備案管理”代替審批，搞“內(nèi)部審批”，下放的都是一些要么無人問津要么根本沒有資本進(jìn)入的“冷項(xiàng)目”，對(duì)于關(guān)鍵性內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。3.以點(diǎn)帶面，所下放的審批項(xiàng)目受惠面少之又少，簡(jiǎn)政效率整體不高。

同時(shí)伴隨“越位錯(cuò)位”的另一方面是大面積“缺位”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在公共服務(wù)的不到位以及部分行業(yè)監(jiān)管不力。具體表現(xiàn)在以下方面：

1.政府公共責(zé)任的投入有失偏頗。由于地方政府多以GDP為考核導(dǎo)向，導(dǎo)致財(cái)政收入大部分流向高拉動(dòng)型的實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而使得教育，醫(yī)療，科研，社保等公眾服務(wù)得不到有力的資金支持。以西部機(jī)場(chǎng)為例，去年全國(guó)183個(gè)機(jī)場(chǎng)中，有150多個(gè)處于虧損狀態(tài)，虧損金額達(dá)20億。據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，只有客運(yùn)吞吐量達(dá)到150萬次以上才有盈利空間，西部機(jī)場(chǎng)僅有幾十萬次。這些虧損機(jī)場(chǎng)涵蓋全國(guó)70%-80%縣級(jí)城市，20億的虧損至少能帶動(dòng)2萬億的經(jīng)濟(jì)量。

2.行業(yè)監(jiān)管不合理。目前我國(guó)對(duì)于資本市場(chǎng)的監(jiān)管過于嚴(yán)格，資本流通受到阻礙。以熔斷機(jī)制為例，證監(jiān)會(huì)起初引入此制度是作為一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，更好的控制風(fēng)險(xiǎn)，在漲停板發(fā)生前給予市場(chǎng)一定時(shí)間的冷靜期。但由于我國(guó)金融市場(chǎng)的特殊性，投機(jī)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，熔斷機(jī)制的引入非但可能不會(huì)讓市場(chǎng)“冷靜下來”，反而可能起到相反的助跌作用。但政府對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量安全，環(huán)境污染，職工工作環(huán)境等方面的監(jiān)管又發(fā)揮不力，這些年發(fā)生的“蘇丹紅”，“豬肉精”事件和煤礦坍塌，建筑工地事故又凸顯政府沒有盡到合理的監(jiān)管職能。

3.供給主體單一化。由于歷史原因，政府一直是公共基礎(chǔ)建設(shè)的主要供給體，民營(yíng)資本很難進(jìn)入到其中。雖然以政府為主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)建設(shè)可以有效防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，但單一化的投資體面對(duì)龐大的公共服務(wù)建設(shè)略顯力不從心，同時(shí)也可能滋生腐敗，權(quán)力尋租等問題。

4.福利制度的不完善。中國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員每年以200-300萬速度遞減，40歲以上務(wù)工人員由于得不到基本的城鎮(zhèn)養(yǎng)老福利保險(xiǎn)和面臨高昂的社會(huì)成本，再加上新一代進(jìn)城務(wù)工人員價(jià)值觀與消費(fèi)觀的改變，現(xiàn)階段中國(guó)勞動(dòng)力供給面臨巨大短缺，勞動(dòng)力的喪失造成企業(yè)主不得不通過更加剝奪員工的剩余價(jià)值來補(bǔ)償可變資本使企業(yè)勉強(qiáng)達(dá)到生產(chǎn)臨界點(diǎn)，這樣則會(huì)更加加劇勞資矛盾，制度改革迫在眉睫。鑒于此，我們必須做到以下幾點(diǎn)：

一、建立健全“責(zé)任清單”“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”等機(jī)制

1.劃分自身與市場(chǎng)關(guān)系，明確各級(jí)政府具體權(quán)力與責(zé)任范圍，堅(jiān)持具體到事責(zé)任到人，確定權(quán)力具體執(zhí)行者與責(zé)任承擔(dān)者，完善自身法制建設(shè)，做到權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，深入貫徹“法定職責(zé)必須為”的精神綱領(lǐng)。

2.明確“負(fù)面清單”制度，對(duì)于“法無禁止即可為”的非公項(xiàng)目要建立完善的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于不符合清單要求的項(xiàng)目堅(jiān)決予以取締，嚴(yán)禁重復(fù)建設(shè)，有失社會(huì)公平，對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展不利的項(xiàng)目入市。

3.對(duì)于過去職能缺失錯(cuò)位造成的過剩產(chǎn)能與重復(fù)建設(shè)，一定要做好“三去一降一補(bǔ)”工作，打破地方行政壟斷，該管制的資本項(xiàng)目一定做到嚴(yán)格把控，該放開的行業(yè)領(lǐng)域也要做到堅(jiān)決放開，特別對(duì)于僵尸企業(yè)，一定要落實(shí)嚴(yán)格的淘汰機(jī)制。

4.完善地方政府績(jī)效考核辦法，擺脫唯GDP英雄論，嚴(yán)防政府“手伸得過長(zhǎng)”，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，加快由資源主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向配置導(dǎo)向型政府的建設(shè)。

二、加快服務(wù)型政府的建設(shè)

1.加大對(duì)公共服務(wù)建設(shè)的投資力度，糾正地方投資偏移，著重于科研，教育，醫(yī)療等基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)，完善各級(jí)政府服務(wù)中心軟硬件建設(shè)。

2.打造公共資源交易平臺(tái)，制定完善的公共交易制度管理，將土地使用權(quán)，采礦權(quán)和政府采購(gòu)納入交易中心。

3.加強(qiáng)高素質(zhì)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高基層工作人員服務(wù)意識(shí)，通過系統(tǒng)培訓(xùn)，實(shí)踐鍛煉等方式，提高黨政機(jī)關(guān)干部業(yè)務(wù)處理能力。

4.完善制度建設(shè)，堅(jiān)持制度先行原則，建立一套行之有效的考核激勵(lì)機(jī)制，盡量把工作成果細(xì)化，量化，增強(qiáng)考核的科學(xué)性。

三、加大國(guó)企改革力度

1.細(xì)化行業(yè)分類改革。公益性國(guó)企以改善公共服務(wù)為目的；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，則應(yīng)放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，嚴(yán)格實(shí)行淘汰機(jī)制，同時(shí)加快國(guó)有資本退出步伐

2.做到”黨企分開“，明確各自職責(zé)范圍，黨委與董事會(huì)各司其職。

3.完善高管考核與激勵(lì)機(jī)制。不同類型的國(guó)企承擔(dān)的責(zé)任不同，故考核標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一的以盈利為標(biāo)準(zhǔn)。

4.產(chǎn)權(quán)持有多元化，發(fā)展混合所有制股權(quán)持有。

5完善分類監(jiān)督機(jī)制。不同類型的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)實(shí)行不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到具體行業(yè)有具體監(jiān)管措施。

四、深化土地改革

1.完善農(nóng)村土地承包政策，加快出臺(tái)相關(guān)確權(quán)法律法規(guī)，確保農(nóng)民對(duì)承包地的占有，收益，經(jīng)營(yíng)及抵押擔(dān)保等權(quán)利的施行。

2.減少土地入市的行政限制，實(shí)現(xiàn)土地供給主體多元化發(fā)展，明確農(nóng)民個(gè)人與集體所有的產(chǎn)權(quán)界限，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.完善征地補(bǔ)償制度，實(shí)行多元化補(bǔ)償辦法。

4.建設(shè)用地嚴(yán)控增量盤活存量，優(yōu)化用地布局，完善用地結(jié)構(gòu)，以節(jié)約集約為用地準(zhǔn)則，合理對(duì)待城市建設(shè)用地的剛性需求。

供給側(cè)改革之所以不叫供給側(cè)變革，是因?yàn)楦母锟腕w為舊事物，舊制度，舊的統(tǒng)治階級(jí)意志，勢(shì)必要觸動(dòng)某些既得利益集團(tuán)，而正是因?yàn)檫@些“舊頑固派”的阻撓才使得改革無法順利進(jìn)行下去。古有王安石變法為鑒，均輸法利用無限制的行政權(quán)力強(qiáng)制收購(gòu)市場(chǎng)資源，嚴(yán)重違背市場(chǎng)規(guī)律導(dǎo)致民聲載道，青苗法傷害到資產(chǎn)階級(jí)核心利益，市易法嚴(yán)重?fù)p害了大商人的利潤(rùn)獲得，方田均則觸動(dòng)了官僚資本命脈所在，結(jié)果連開始決心支持變法的神宗也無法招架各方勢(shì)力壓迫而不得不宣告變法失敗。類似這樣因觸動(dòng)既得利益集團(tuán)而使改革早早夭折的案例不勝枚舉，改革之難點(diǎn)不在于政策制定與理論研究，而在于改革主體是否具有一種不畏艱難，壯士割腕，勇于打破既得利益集團(tuán)的堅(jiān)強(qiáng)信念，從這個(gè)角度來講，供給側(cè)改革最大的困難不是市場(chǎng)，而是政府本身。當(dāng)前改革已然步入深水區(qū)，是否還能取得更進(jìn)一步的成績(jī)，對(duì)決策者自身將會(huì)是更加沉重的考驗(yàn)，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

[1]中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 權(quán)威專家解讀“供給側(cè)改革”內(nèi)涵與路徑[J]中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2017-11-20

[2]李佐軍 正確理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[J].光明網(wǎng)-理論頻道，2017

[3]吳敬璉 《供給側(cè)改革不能簡(jiǎn)單理解為“調(diào)結(jié)構(gòu)”》[J].財(cái)經(jīng)界，2016-6

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[5]陳彥斌 《理解供給側(cè)改革的四個(gè)要點(diǎn)》[J].甘肅理論學(xué)刊，2016-3