□張韻楊

(長沙理工大學， 湖南 長沙 410004)

現代大學治理視角下的高校內部控制評價研究*

□張韻楊

(長沙理工大學， 湖南 長沙 410004)

從現代大學治理的視角來探討高校內部控制評價的問題，闡述大學治理現代化的內涵，明確七條綱領性的評價指標，在此基礎上結合我國大學特點，建立細化指標，形成高校內部控制有效性評價指標體系。

現代大學治理；高校內部控制；有效性評價

一、引言

近年來我國高等教育發(fā)展水平明顯提高，無論是資金投入，還是人才培養(yǎng)模式都在不斷改善，加上黨中央作出加快建設世界一流大學和一流學科的戰(zhàn)略決策，更是開創(chuàng)了我國高等教育事業(yè)發(fā)展新局面。加強高校內部控制，提升內部管理效率、構建風險防范機制、保證國有資產及財務信息安全完整成為了實現高?！半p一流”戰(zhàn)略目標的重要保證。

1992年9月美國COSO發(fā)布了《內部控制——整體框架》，這一框架被世界上很多組織普遍接受，它規(guī)定內部控制構成具體包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)控等五個要素。我國高校內部控制評價相關研究起步較晚，但發(fā)展迅速。2008年我國財政部聯合五部委發(fā)布了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，此規(guī)范圍繞COSO五要素展開，成為高校內部控制要素評價的雛形?？v觀目前的研究文獻，關于高校內部控制評價的研究都是基于COSO五要素展開，對內部控制設計與運行情況進行全面評價。

本文在諸多學者研究的基礎上，從現代大學治理的視角，探討高校內部控制有效性評價問題?！吧浦巍笔且凰髮W持續(xù)良性發(fā)展的根本?；诂F代大學治理視角下的高校內部控制評價體系才能與時俱進，適應中央關于“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革的總體目標。

二、大學治理現代化的內涵

在諸多關于治理的界定中，最具權威性和代表性的是全球治理委員會給出的定義：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同的事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續(xù)的過程。”治理不同于管理，管理主要通過計劃、組織、領導和控制等環(huán)節(jié)來展開，而治理則是通過分配所有權和控制權，確定組織目標以及對目標完成的評估和監(jiān)督。

大學治理是指大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程。大學治理現代化是大學治理符合現代社會治理要求的一種目標狀態(tài)。袁貴仁提出，大學治理現代化是要“以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局”[1]。錢穎一提出，現代大學制度下的大學治理基本框架“辦學自主、政校分開、教師治學、校長治?！盵2]。成洪波提出，大學治理現代化是要 “秉持與時俱進、改革創(chuàng)新的精神，在法治框架下推進高等教育管理體制和內部治理結構改革，不斷完善科學規(guī)范的大學教育治理體系”[3]。甘暉認為，大學治理現代化是指 “治理主體作用于治理對象時，展現出的具有標準化、制度化、科學化和民主性等現代性特征的行為素質”[4]。綜上所述，大學治理現代化就是要對外處理好高校與政府、社會的關系，對內處理好學術與行政的關系。

大學是一個相對而言松散的社會組織，也是最復雜的法人組織。權力與權利交織在一起，內部權力與外部權力交錯在一起?；诂F代大學治理的內部控制就是在理順各種關系的基礎上，使政令暢通，在不同主體中合理分配權力和資源，確保內部管理和內部控制的有效性，從而最大程度地解放和發(fā)展教育生產力、釋放學術創(chuàng)造力。

三、 基于現代大學治理的內部控制有效性評價體系構建

衡量高校內部控制的水平，需要構建具體的評價指標，本文基于現代大學治理的視角，明確了7條綱領性的評價指標(一級指標)，即大學章程、組織環(huán)境、組織文化、決策機制、議事機制、作業(yè)流程、目標體系，在此基礎上，設計符合中國大學特點的細化指標，從而形成了一個高校內部控制有效性評價指標體系。

(一)大學章程評價

大學章程如同大學的“憲法”，是大學制定內部管理制度及規(guī)范性文件的依據，也是大學利益相關者參與大學治理的依據。因此，大學章程是高校內部治理結構的基礎和關鍵。大學章程規(guī)定了高校的職能、使命、理念和價值等，是高校實施辦學、進行管理活動、開展社會合作的總章程，在高校內部具有較強的權威性和普遍的約束力。[5]

其評價的主要內容有：(1)大學章程的制定和核準工作是否已經完成；(2)大學章程內容是否達到“明確、具體，具有可操作性”的要求，是否真正實現一校一章程、各具辦學特色；(3)是否設有學術委員會等類似機構，是否制定學術委員會章程；(4)理事會章程是否完備；(5)內部規(guī)章制度是否完備。

(二)組織環(huán)境評價

組織環(huán)境包括內部環(huán)境和外部環(huán)境，本文主要是針對內部環(huán)境而言。高校組織的內部環(huán)境包括物理環(huán)境、心理環(huán)境等。物理環(huán)境主要指學校工作的硬件環(huán)境，包括校園環(huán)境、工作場所、科研儀器設備、技術保障、科研條件等；心理環(huán)境主要指教師感受到的組織氛圍，包括和諧的人際關系、師生關系，組織公平公正的氣氛、友好的師生交流氛圍、廣闊的學術交流平臺、完善的決策參與機制、良好的教風學風等。只有加強高校的內部控制力度，營造良好的內部控制環(huán)境，才能從根本上改善大學治理環(huán)境，從而幫助高校實現其發(fā)展戰(zhàn)略目標。

其評價的主要內容有：(1)教職員工的工作場所是否穩(wěn)定，科研儀器設備、技術保障、科研條件是否完備；(2)校園環(huán)境是否優(yōu)雅；(3)學生考核、評優(yōu)的公平度；(4)教師職稱評定的公平度；(5)干部選拔、任用的公平度；( 6)財務狀況的透明度；(7)人事政策、人事事務的透明度；(8)招生、就業(yè)的透明度；(9)師生身心健康評價；(10)校園安全治理評價。

(三)組織文化評價

組織文化是組織在長期的生存和發(fā)展中所形成的，是組織成員共有的信仰信念、核心價值、工作方式和行為規(guī)范等的總和，是組織的精神基礎?，F代大學治理模式不同于傳統(tǒng)治理模式一個很重要的方面就是，從重視制度建設到關注組織文化建設。美國學者溫德爾·弗倫奇指出，組織發(fā)展和轉型首先在于實現從文化認知到行為習慣的轉變。由此可見，文化環(huán)境成為了大學組織的發(fā)展與轉型不可或缺的因素。

對高校組織文化的評價從三個層次展開，一是共有的基本信念和理念，被高校師生接受認可的傳統(tǒng)、慣例、常規(guī)行為和行為方式等；二是帶有規(guī)范性的價值體系，包括師生道德、倫理、師德師風等；三是可被直接觀察到的人為創(chuàng)造物，比如校徽、校訓、校歌、文化儀式等，其中，校訓最能體現辦學理念、辦學精神和辦學特色。

其評價的具體內容有：(1)有無校徽、校訓、校歌、文化儀式等；(2)有無開展大學文化主題活動；(3)高校媒體是否宣傳了校園文化；(4)有無明確的辦學理念、辦學精神和辦學特色。

(四)決策機制評價

大學治理是內部利益相關者參與重大事務決策的過程，大學內部權力的分配和話語權的爭奪既是大學治理過程中的焦點，也是高校內部控制的重要方面?，F代大學治理視角下，應該是“校長治校、教師治學”。所謂“校長治?！?，就是以校長為首，與其他校領導一起組成的管理委員會，對學校重大的行政事務作出決策。包括學校的戰(zhàn)略規(guī)劃、院系的設置、職能部門的設置、學科設置等。所謂“教師治學”，就是所有從事教學和科研的教師發(fā)揮對學術治理方面的問題作出決策，起決定性作用。包括教學的培養(yǎng)目標、教學方案的設計、教師的聘用、教師科研貢獻的評價標準等等。

其評價的主要內容有：(1)學術問題與行政問題的界定是否明晰；(2)學術權力與行政權力的配置是否科學；(3)決策過程的民主程度如何。

(五)議事機制評價

議事機制是大學治理重要的環(huán)節(jié)之一，是共同治理模式的體現。大學內部一般分設學校、院系兩級議事機構，學校的主要議事機構包括理事會、黨委會、校務會、學術委員會、教代會等，學院的主要議事機構包括黨政聯席會和學院學術委員會、院長辦公會、書記辦公會、黨總支會議等。高校的議事機構、議事規(guī)則和管理體系要做到關系上厘清、體制上理順，這樣才能有效運行，也是加強高校內部控制的主要方面。

議事機制評價的主要內容：(1)是否制定了理事會的議事規(guī)則；(2)是否制定了校長的事權規(guī)則；(3)是否制定了校級學術委員會議事規(guī)則；(4)是否制定了教代會議事規(guī)則；(5)院系聯席會議的普通教師比例、議事規(guī)則；(6)院級學術委員會議事規(guī)則。

(六)作業(yè)流程評價

作業(yè)流程控制應該按照內部控制要求的規(guī)范的流程圖實施，每個步驟和程序都有明確規(guī)定和實施方法。對其評價應該從權力和事務管理運行流程科學有效、作業(yè)流程操作規(guī)范、作業(yè)流程操作迅速有效三個方面著手。

評價的主要內容：(1)有無作業(yè)流程操作規(guī)范或細則；(2)有無作業(yè)流程運行變更的規(guī)范；(3)作業(yè)流程設計是否科學有效；(4)是否制定落實作業(yè)流程運行監(jiān)控措施；(5)是否制定限時辦結制，是否嚴格按照限時辦結制完成作業(yè)流程；(6)有無違反法定權力的流程和行為。

(七)目標體系評價

內部控制評價的目標應該是從內部控制的目標出發(fā)，來對內部控制的設計和執(zhí)行進行評價，考核內部控制所規(guī)定的目標是否實現。高?；谥卫硪暯撬M行的內部控制評價，其目標就不能僅僅局限于財務報告目標、合法合規(guī)目標和績效考核目標等，還應關注運營目標、戰(zhàn)略目標、社會責任目標的實現程度等。

基本目標體系評價的主要內容：(1)是否符合國家有關法律法規(guī)，是否遵守校內各種制度(合法合規(guī)目標)；(2)財務報告及相關信息是否真實完整(報告目標)；(3)資產是否安全和完整(資產保值目標)；(4)是否出現盲目發(fā)展導致資源閑置的情況，是否出現過度負債導致法律糾紛的惡劣后果(風險控制目標)；(5)信息是否真實。如果沒有信息真實、完整、及時、準確等基本特征作保障，那么高校內部控制就失去了必須必要的基礎，因此，必須特別加以關注(信息真實目標)；(6)績效管理的相關制度是否完備，績效目標是否實現(績效考核目標)。

進一步目標體系評價的主要內容：(1)是否提高辦學效率和效益(運營目標)；(2)是否促進高校實現發(fā)展戰(zhàn)略(戰(zhàn)略目標)，人才培養(yǎng)、科學研究是否達到預期目標；(3)是否履行社會責任和義務(社會責任目標)。

[1]袁貴仁．深化教育領域綜合改革 加快推進教育治理體系和治理能力現代化[J]．中國高等教育，2014 (5)：5.

[2]錢穎一．大學治理：美國、歐洲、中國[J]．清華大學教育研究，2015(5)：36.

[3]成洪波．試論地方大學治理體系現代化[J]．高等教育研究， 2014 (11)：13.

[4]甘暉．基于大學治理能力現代化的大學治理體系構建[J]．高等教育研究， 2015 (7)：37.

[5]教育部.高等學校章程制定暫行辦法[R]．中華人民共和國國務院公報，2012(17)：19-23.

F224.11

A

1008-4614-(2017)04-0030-03

本文系湖南省教育廳課題“高校內部控制有效性評價系統(tǒng)研究”階段性研究成果，課題編號：25570。

2017-7-10

張韻楊(1980— )，女，湖南長沙人，碩士研究生，長沙理工大學紀檢監(jiān)察處紀檢主任干事，會計師，研究方向：財務管理。