王 鋒

公共行政的后現代話語

王 鋒

(中國礦業(yè)大學 公共管理學院,江蘇 徐州221116)

建立在理性官僚制基礎上的現代行政管理無法適應人類進入后工業(yè)社會的現實,因而作為對以往行政理論進行矯正的新公共行政、新公共管理等理論也無濟于事。正是面對這樣一個客觀現實,在后現代主義影響下的麥克斯懷特的合法性話語、法默爾的反行政話語以及?？怂古c米勒的話語民主等理論都是一種理論謀劃。麥克斯懷特的理論更激進,持一種徹底的批判性立場,當他以一種批判性的姿態(tài)來回溯以往的行政理論時,就意味著所有都是需要懷疑的。法默爾居于中間,先解構以往的行政理論,然后再建構,但其貢獻僅僅是提出想像與他在性,因而其理論是不徹底的。?？怂古c米勒的話語民主理論具有建設性,盡管他們只是解決了做什么的問題,但畢竟提出了建設性的方案。后現代話語反映的是后工業(yè)社會的現狀,上述三種話語盡管屬于后現代陣營,但在某種程度上來說存在話語獨白的傾向,他們的共存共在說明公共管理學科本身的自主化程度還不高,還不足以有力地解釋現實。

公共行政;后現代;合法性;反行政;話語民主

自20世紀60年代以來,人類社會正進入后工業(yè)社會階段,以效率為目標、以官僚制為典型組織形式的傳統公共行政,在回應充滿高度不確定性與高度復雜性的后工業(yè)社會現實時,從理論到實務都日益顯得捉襟見肘。正是在這一背景下產生的新公共行政,雖然高舉社會公平的旗幟,重新讓人們關注公共行政中的價值性或道德性,但面對紛繁復雜的現實,它們除了在理論上不斷強調公平這一詞語外,并沒有辦法讓思想成為現實。新公共管理則重新拾起效率的旗幟,并把企業(yè)管理的方法名正言順地引入政府管理,以企業(yè)家精神來重塑公共管理,進而演變成為一場運動。但是這些熱鬧非凡的理論話語,存在著一個致命的缺陷,這就是它們提供的方案都無法有效回應或面對人類社會進入后工業(yè)社會這一根本性背景。正是在這種情況下,以麥克斯懷特(O C Mcswite)、戴維·約翰·法默爾(David John Farmer)、查爾斯·J·?？怂?Charles J Fox)、休·T·米勒(Hugh T Miller)等為代表的后現代主義者提出了自己的后現代方案。盡管他們之間存在理論旨趣上的差異,但他們的后現代方案確實在某種程度上回應了后工業(yè)社會這一現實,正是在這個意義上,他們的工作是值得肯定的。

一、合法性話語

對麥克斯懷特來說,合法性成為建構其理論體系的一種分析工具,正是以合法性這一概念為基礎,麥克斯懷特才建構起合法性話語理論。根據這一理論,所有的理論文本都是社會地和歷史地建構的,是各種敘述要素的重新配置,是各種意義的敘述以及重敘。公共行政的合法性就成為我們對公共行政的一種談論方式,是我們在一定理論與社會語境中對公共行政的一種意識形態(tài)表達。從這一視角出發(fā),麥克斯懷特把美國公共行政學說史置于合法性的考察之下。在某種意義上來說,雖然公共行政的合法性話語就是圍繞合法性問題而建構起公共行政的學說史,但是麥克斯懷特因合法性而建構起的公共行政的學說史不是對公共行政思想理論的簡單描述,“而是以話語分析的方式對各個時期美國公共行政的思想和理論的形成機制的揭示,是對這些思想和理論圍繞著合法性問題不斷地相互重寫、相互構建過程中的意識形態(tài)動機的解碼”[1]前言3。

合法性具有歷史性。因為是對公共行政學說史的重寫,但又不是對學說史的簡單重復,而是以合法性為分析框架,進而厘清不同時期圍繞公共行政在民主治理中的合法性是如何建構的。這樣,基于不同的歷史語境,合法性顯然有著不同的表現形式與內涵。當這樣書寫公共行政的學說史時,麥克斯懷特是圍繞著理性行政人而展開的。對創(chuàng)立時期的公共行政來說,由于當時持有政治-行政二分的觀點——政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執(zhí)行,因而,行政就成為實施既定目標的中立工具,這就意味著呼喚一種客觀化的行政管理,公共行政的合法性在這里就表現為如何保護客觀化的公共行政免受質疑。因而,行政管理并不關注去做什么,而是關注如何做或者如何有效地做。正因為行政管理把自己定位于如何有效地實施政策,它就可以專注于如何不斷地提高效率,這就為以科學與技術符號為基礎的科學行政的建立提供了前提基礎[1]157-158。當行政管理專注于如何有效地完成既定任務目標的時候,也就意味著創(chuàng)立時期的公共行政給我們塑造出了一個行政人的形象——專家型的公共行政者,這個行政管理者是理性的,既與政治分離,但又受到政治一定程度上的支配與控制。

緊隨其后的是傳統主義關于公共行政合法性問題的思考。傳統主義拋棄了政治與行政分離的觀點,認為行政管理者不可避免地要卷入政策制定過程。基于政治與行政不可分的認識,傳統主義者為行政管理的合法性重新奠定了基礎,這就是“通過把行政者歸屬于總統的因選舉而獲得的合法裁決,巧妙地解決了合法性問題。行政官員的任務是制定政策,但必須是在最高行政官員的權限之內”[1]164。這樣,在傳統主義者那里,理性行政人的基點發(fā)生了改變,理性人的合法性是以認同另一些理性的人為基礎,一個精英集團的權威是建立在對總統效忠的基礎上來得以維持的。正因為如此,我們看到,在傳統主義那里,理性行政人的合法性不再建立在效率基礎上,不是依靠其專業(yè)知識來行動,而是如何在整體語境中對不同的影響因素進行權衡從而作出決斷。

而赫伯特·西蒙(Herbert A Simon)的合法性立場又建立在對事實與價值二分的基礎上。西蒙認為以往的行政管理不能稱之為科學,至多只是一些行政諺語而已。從事實與價值二分出發(fā),西蒙認為,行政管理者就是在一系列事實當中根據效率原則進行選擇。西蒙所關心的效率是嚴格意義上的效率,是建立在投入-產出基礎上的效率。為了追求效率,“決策者必須對情境中的各要素(獨立的變量)的影響或生產所追求的結果或成效(依賴性的變量)有有效的認識。問題在于,在任何復雜的情境中,獨立的變量系列可以看作實際上是向著無限性的連續(xù)過程”[1]171。這也就是說,從理性出發(fā),最后走向的是無限理性的結果,但因為無限理性事實上的不可能性,所以理性行政人最終只能是有限理性,只能選擇那些對于實現既定目標具有重要影響的變量。這樣,西蒙所描繪出的是一個新的理性行政人的形象——他是一個能夠理性決斷、具有科學認知、關心效率的行政工程師。

上個世紀60年代,由于社會環(huán)境及行政管理研究內容的變化,使得既有的行政管理理論面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在這種情況下,以第一次明諾布魯克會議為起點,新公共行政運動的興起就代表了一種與傳統公共行政絕然不同的努力。正如我們所熟知的那樣,新公共行政之所以新,就在于它拋棄了原來建立在效率基礎上的理性行政人形象,把公平置于行政管理的核心,因而行政管理者的角色就在于如何實現公平。由于這一新形象,使得公共行政者所依賴的組織形式也必然要發(fā)生變化,為此,新公共行政提出了一種隨情境而變的組織發(fā)展(organizational development,簡稱OD)?！半S情境而變的OD把高度結構化和緊密管理的過程歸于共識的建立和集體性決議的形成”,這一組織結構的關鍵在于它能確保組織所有成員都能做出實質性貢獻,而不是主流的民主理論中的“少數服從多數”[1]207。

合法性話語是一種批判性的理論思維方式,當我們把某一理論話語置于合法性思維的拷問之下時,也就意味著任何理論都必須接受合法性的檢視。在這個意義上,合法性意味著一種懷疑與批判精神,任何東西都不可能是神圣永恒的東西,都必須經受合法性的辨護。正是在這個意義上,我們可以合理想像,麥克斯懷特的敘事只到新公共行政,但新公共行政之后的新公共管理、新公共服務等理論,當它們同樣置于合法性拷問之下時,也就意味著這些理論注定了只不過是為一種意識形態(tài)進行辨護。正是這種批判性的自我反思,一方面,促成了公共行政理論的不斷進步,另一方面,這種批判性反省在不知不覺解構著我們長期以來所建構起來的知識體系,當這些東西都被解構之后,我們便一無所有。批判不等于建設,批判也不能取代建設,合法性話語除了提供這種批判性反思的精神及姿態(tài)之外,并沒有為我們建構什么,相反,它把我們長期積淀下來的關于公共行政的話語都消解了。

二、反行政話語

法默爾深受德里達解構理論的影響,因而其理論首先就在于對現代性公共行政的全面解構。由于現代公共行政占主導地位的組織形式是官僚制,因而,法默爾認為,只要這一組織形式不改變,公共行政在其實踐過程中就會遭遇一系列矛盾,這種矛盾就是特殊主義、科學主義、技術主義、私營企業(yè)以及解釋學方法[2]3。法默爾認為,建立在現代性基礎上的公共行政其基本語調是科學主義的,并把行政管理看作一種技術,進而在純技術化的路線上越走越遠。由于受工具理性的深刻影響,現代公共行政是基于成本-收益的考慮運行的,因而公共行政在其實際運轉過程中就不能不以企業(yè)化的形式進行。在這樣一種反思性姿態(tài)下,現代性基礎上公共行政的問題也就暴露無疑。

在反思現代行政弊端的基礎上,法默爾提出了自己對公共行政的方案,他的理論核心如果用一個詞來概括的話,那就是反行政。反行政由反行政意識、反行政態(tài)度、反行政目標三方面構成。所謂反行政意識,包括反對沖動和贊同沖動兩個方面,就反對沖動一面來說,是要反對在公共行政思維與行動方式中阻礙開放性的那些東西;而贊同沖動則是贊同那些有助于公共行政思維與行動方式開放性的觀念,或者說它是鼓勵“反行政意識”的開放性的那些觀念。反行政意識的這兩個方面互相影響,反對的方面在形塑著贊同的方面,而贊同的方面反過來也在塑造著反對的方面[3]。所謂反行政態(tài)度,在法默爾看來,既有懷疑主義的形式,也有希望的形式。就前者來說,有限的或最小程度的懷疑主義能夠促進反行政的形成,而后者則不是充分條件除非它在履行中包括信仰。所謂反行政目標,其首要目標就是要在公共行政理論與實踐中達成反行政意識,亦即反行政意味著要扭轉傳統公共行政中占主導地位的行政思維模式,其第二目標則是通過在相關學科鼓勵意識變化來增強公共行政思維的開放性[3]。

那么,如何做到反行政?法默爾認為,所謂的反行政就是想像、解構、非地域化、他在性。在法默爾看來,如果說理性是現代社會的主導性概念,那么想像則是后現代社會的核心概念。“后現代性的想像也擴展到整個社會。社會中的個體和社會的各要素都力圖將想像置于其相互關系和其生活的核心地位,如同現代主義者以前對理性所做的那樣”[2]250。由此,想像也就成為公共行政的應有之義,成為一種行政精神。在法默爾看來,解構既不是一種方法,也不是一種運作,既不是一種分析,也不是一種批判。那么,解構是什么?解構是一種對文本的批判性闡釋,但這種批判也是有差異性的?！八粫b模作樣去提供一個正確的批判或闡釋;同時它也不會對真理性的闡釋做出錯誤的或個人的評價”[2]284。解構針對現代或后現代的文化,因而也是對敘事的解構。解構是一種沒有終局的策略,如果說根本不存在可以確定的意義,那么這意味著在文本被解構之后,解構轉而就要指向自身,解構自身。對于公共行政來說,解構首先要針對的是傳統公共行政的宏大敘事,法默爾選擇了兩個例子,一個是針對公共行政的客觀性,另一個是針對公共行政實踐的效率目標。前一個敘事是對現代主義理論基礎的闡述,后一個敘事涉及到許多實踐的建構。法默爾認為,后現代性導致了思維方式和思考對象的結構方式的根本轉變,因而非地域化就成為一個可供選擇的方式。所謂非地域化意味著對強加于論題和情境研究的語碼或格式的移除。對公共行政來說,在后現代語境中來進行研究,也就意味著要采取非地域化的方式,即要試著移除那些形成我們的觀看方式的語碼,這包括我們的思維特征以及學科的組織結構。而他在性則意味著對他者的開放、對差異性的偏愛、對元敘事的反對以及顛覆已有的秩序,意味著要破除政府本位,根除政府行政過程中的傲慢。這也就是說,從反行政的視野來看公共管理,政府行政只不過是眾多管理主體之一,由于打破了政府行政的壟斷地位,因而政府在服務當中就必須站在他者的立場上去思考和行動。這里的他者不僅包括那些居于社會主流地位、在社會中具有話語權的群體與個體,更包括那些被邊緣化或排除在主流群體之外的群體,包括社會上那些處于弱勢地位的群體以及那些不被關注的話語。由于要對非主流群體的話語予以關注,甚至在某種程度上要給予更大關注,這就意味著公共行政過程必須保持開放性。因此,政府不再是封閉性的,而必須在主流群體與非主流群體之間尋求相互理解,不同群體之間要做到相互理解,還必須有足夠的空間和途徑使他們能夠互相理解。

這樣看來,法默爾的反行政話語是極富思想沖擊力的,他解構了我們所熟悉的一整套行政話語體系,要求公共行政充滿想像,要求公共行政具有他在性,這讓我們對后工業(yè)社會的公共行政有了豐富的想像空間。問題在于,無論是想像,還是他在性,抑或是開放性,如何實現呢?單純地靠言說,并不能解決問題,哪怕千百次地言說甚至于重復,如果找不到一種合適的組織形式,那么法默爾的反行政話語也注定了和其他理論一樣的命運。

三、話語民主

在?？怂购兔桌湛磥?傳統公共行政是建立在一種他們稱之為“環(huán)式民主”的基礎上。這種“環(huán)式民主”的基本邏輯是,個人自由表達意愿,然后形成公共意志,進而由立法機關予以法典化,再由行政機構負責實施。盡管這是一個完美的鏈條,但這種“環(huán)式民主”在?？怂沟热丝磥砣狈尚判?并且其實際運行并非理論上那樣完美。面對公共行政的合法性危機,憲政主義者要超越政治體制,直接從憲政原則那里尋找公共行政的合法性依據。羅爾(John A Rohr)認為,憲法不只是由文獻記述的特定合約,憲法更多的是訂約者之間在精神上的契合[4]20-21。但是,正如福克斯所批評的那樣,憲政主義之所以不適合,就在于其保守性?！耙詰椃ㄑ芯康姆绞絹頌楣残姓q護反而是向后看。為使公共行政擺脫原始自由主義的凡夫俗子的攻擊而展開的戰(zhàn)斗是在一個錯誤的基礎上進行的。這一戰(zhàn)斗最后以被迫承認許多安排反而應該變革而告終”[4]21。這樣看來,作為一種替代性方案,憲政主義并沒有什么值得稱道的地方,其治理模式還是依賴于原有的治理結構,而其理論論證更多地成為一種狡辯和歪曲。

傳統民主代表制的弱點提供了社群主義復興的機會?！吧缛褐髁x者提倡能實現公正的強勢民主。人民應該參與影響他們生活的決策,不僅是為了正義,而且也是為了實現他們作為人的潛能的發(fā)揮。人民必須參與到社區(qū)中來以擺脫使他們的生活模式化的現代異化”[4]24。盡管作為一種直接民主治理形式,社群主義鼓舞人心,但在?？怂沟热丝磥?就后現代社會的實際情況來看,社群主義太過于理想化了,它虛構了一個“共同體”,因而社群主義具有極權主義的可能,“因為人的生活的各個方面實際上被統攝到了朝著良好秩序的和諧方向發(fā)展的目的論方面”,不僅如此,社群主義對社會整體利益的追求可能隱含著對個人權利的剝奪。

由于傳統公共行政及其替代方案存在的種種不足,?？怂?、米勒等人提出了自己的后現代方案。在福克斯等人看來,能量場是一個比領域更生動也更為貼切的術語。“把場的概念與能量概念合為一體意味著一種時空的廣延性,能量在其中潛在地或能動地表現著?！芰繄雒枋隽艘粋€由人的意向性控制的現象學的在場或目前。所謂現象學的在場或目前,并非指鐘表或日歷上的某個特殊時刻或時段。目前作為一種擴展的在場是在此情境中謀劃未來的積淀性行為的集合。能量場是由人在不斷變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構成的”[4]77。因而,公共能量場不同于公共領域,它更關注事件的真實情境,也把人們引向建構理解過程的社會互動,所以,公共能量場更強調參與者的相互依賴以及滲透性。

在能量場中,參與者進行對話,能量場要求對話的參與者是平等的,但它反對形式上的平等,更關注實質上的平等?！敖煌笃降鹊膮⑴c者。不平等的交往是矛盾的說法;不平等的主體間的交流或者是命令或者是默許”[4]85,因而,必須通過制度安排防止對話的歪曲,也就是說,制度性的不平等往往會導致真實話語的喪失,從而使話語本身失去了正當性。要保證對話的真實性,就要求所有的參與者都必須具有:“(1)均等的機會來選擇并實行言說行為;(2)承擔對話角色的有效均等機會……去提出話語并使之永恒化,去提出問題,制造問題,給出對陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由;(3)相同的機會去表達態(tài)度、感受、目的等,以及去命令,去反對,允許或禁止等等?！盵4]86

為了保證對話者話語的正當性,?？怂购兔桌仗岢稣嬲\、切合情境的意向性、自主參與以及具有實質意義的貢獻四個原則。所謂真誠意味著“真實的話語需要參與者彼此間的信任。不真誠的態(tài)度會破壞彼此間的信任。因此,有關嚴肅問題以及公共難題方面的話語,需要對話者有對真誠的渴望。我們說‘渴望’,是因為甚至最真實的話語中最受尊敬的參與者,也很少能完全做到真誠,即使對他們自己。人們總是自負地把一切都固定化”[4]88。而切合情境的意向性則意味著對話者“會考慮問題發(fā)生的語境,受到語境影響的人們的生活以及公眾的利益,使意向性直接指向于手邊的問題意味著對其他人的容納,……切合情境的意向性對抽象的意識形態(tài)姿態(tài)有所戒備,當討論者沒有要思考的問題,沒有宣講的情境,沒有確立其抽象的理論化的語境時,這種姿態(tài)就會出現。換句話說,當問題的具體性增強時,陷入后現代的超現實的危險性就會減少。通過把他們的訴求和一種情境聯系起來,討論者能更好地把每個人的注意力集中在公共政策問題上”[4]90。而自主參與則要求對話者具有一種積極主動甚至熱情參與的精神狀態(tài),一方面它鼓勵對話者自愿去爭論、冒險甚至犯錯誤,另一方面它也要求對話者關注事實、過程以及通過深思熟慮得來的結果。自主參與意味著“密切注意那些影響特定政策討論的事件,同時也意味著在充分尊重其他人合理的觀點的基礎上,實實在在地努力跟上討論的整個進展。要學會去聽和善于聽明白,也要學會言說”[4]91。實質性貢獻則是指對于進入公共能量場的參與者來說,要通過自己的真實話語來為爭論本身的深入發(fā)展有所貢獻,這就意味著公共能量場的對話者并不是個人表現的舞臺,因而它是把不真誠、傲慢、追名逐利和自我吹噓等排除在對話之外的,盡管對話的標準是包容性的?！罢嬲\、切合意境、自主參與和實質性貢獻比說謊、自高自大、不贊同卻又默認和妨礙議程要好得多”[4]92-93。

四、話語獨白與話語叢林

話語民主仍然是一種民主治理理論,仍然具有社群主義的特征,仍然是以公民參與為特征,這樣,也就無法回避其內在缺陷。

首先,話語民主可能存在話語霸權。作為一種民主治理形式,話語理論要求話語民主,即參與者之間的平等,而且是實質意義上的平等。盡管?？怂古c米勒一再聲稱要使對話的參與者平等進行對話,但是由于每個對話者的話語能力不盡相同,也就使得其在對話中具有不同的話語權力?！肮駷榭刂谱h程而與技術獨裁者、調查研究員和在政府任職的政策分析家的斗爭和他們反對強有力的經濟利益集團的斗爭相比,顯得蒼白無力”[4]98。由于不同的參與者具有不同的話語能力,因而使得對話當中可能存在強勢者的操縱,從而使對話成為少數人的話語獨白。如果說少數人的對話過于結構化,那么多數人的對話就完全缺乏形式?！熬拖裼嬎銠C的程序設計者使用電子布告板一樣,多數人對話的模式基本上是隨機的用詞和不確定的閑談,并沒有特定的情境來引導話語。沒有意向性的對象,沒有‘下一步該做什么’這樣的問題,用于進行政策思考和有效行動,沒有情境為對話提供語境。參與到閑聊之中,盡管不具有強制性,卻破壞了形成集體意愿的前景,阻止了一致的公眾意見的形成。多數人的對話沒有能匯集形成意愿的謀劃。多數人對話的目的被手段吞噬了,對話本身就是目的”[4]101。也就是說,由于多數人的對話沒有穩(wěn)定的形式,使得對話本身失去了目的,變成為了對話而對話。這種無秩序的結構和對話的無政府狀態(tài)并不能形成公眾意愿,也不能推動政策制定。盡管它比少數人多,但仍然是部分人之間的對話,更何況由于對話者的話語能力的不同,使得對話本身失去了意義。因為至少在?？怂购兔桌盏睦硐雸D式中,對話是所有人參與的,但無論是少數人的獨白式話語,還是多數人的無秩序、無政府狀態(tài)對話都使得對話本身失去了意義。

其次,對話的目的是什么?從?？怂购兔桌盏睦碚撊∠騺砜?是為提出一種替代性方案,但從根本上來說,其理論仍然是一種民主治理方案。也就是說,對話的目的是為了增強公共治理過程的合法性,因而它通過擴大公民參與來使得公共行政的合法性得到加強。但問題在于,后工業(yè)社會的高度復雜性與不確定性,使得對話本身顯得太蒼白無力了。因為面對不確定的情境,更需要公共管理者的行動,如果為了增強行動的合法性而進行討論,甚至陷入無休止的爭論當中,那么,卻有可能錯過社會風險的治理時機。就此而言,話語理論如同社群主義一樣,具有某種理想性,從而使其在實踐中難以實現。盡管福克斯、米勒等人批評社群主義過于理想化,不具有可操作性,盡管他們一再強調話語理論與憲政主義、社群主義之間的區(qū)別,但從本質上來說,話語理論與憲政主義、社群主義一樣,是同一家族之間的內部分歧,甚至福克斯和米勒他們自己也明確談到它們之間的一致性要大過它們之間的分歧[4]29,憲政主義、社群主義存在的不足,也同樣體現在話語理論上。

第三,話語理論的方案仍然是一個現代性的救治方案。在麥克斯懷特看來,話語理論存在著一個悖論:這就是它企圖用傳統的或現代主義的視角和手段來實現或達到一個完全非傳統的、具有新的范式意義的目標,即它運用哈貝馬斯式的交往與對話使行政決策權力從“環(huán)式民主”模式中轉移出來。福克斯和米勒的話語理論要實現兩個目標:一方面,話語謀劃要建構和限制政策對話中的參與,從而使對話免于扭曲;另一方面,使那些被允許參與其中的參與者免于剝奪參與的權利。要實現這兩個目標,在麥克斯懷特看來,?？怂购兔桌盏脑捳Z理論存在一個不言而喻的假設,話語必須準確描述出政策所需要的情境并能夠界定最能解決情境問題的政策。也就是說,關鍵在于如何去發(fā)現問題和情境,并據此而行動?！盀榱送瓿蛇@一目標,他們必須要求參與者不是傻瓜,同時意味著對話中的發(fā)言是真誠的和具有好的信仰”[5]?！皢栴}在于?？怂购兔桌战o予我們的為更好實行理性對話的謀劃,……我們在人類歷史這一節(jié)點及后現代主義所強調的問題是理性自身。理性對話的缺陷需要回朔到其奠基于哈貝馬斯,而哈貝馬斯在其最后的分析中證明其沒有超出一個自由民主家的范疇,也就不得不承受附加于這一理論的所有悖論與矛盾”[5]。這也就是說,雖然傳統的市民參與策略已經破產,如果要去建構市民社會的話,人們更為關注去發(fā)展一種更具有實質性和真實性的新的市民參與形式。但存在于傳統市民參與形式中的局限性在新的參與形式中仍然存在,這就是人們僅僅有興趣討論那些他們主要為狹隘的自我利益驅動的事務[5]。這樣看來,雖然福克斯和米勒揭示出公共行政所面臨的后現代困境,但他們提出的對策卻仍然是現代主義的,這就使得其思想的穿透力打了折扣。

第四,無論是法默爾的反行政,還是?？怂古c米勒的話語民主理論,它們所要解決的是“我們下一步要怎么做”。也就是說,要從政府自己確定行政目標變?yōu)楦嗟娜藚⑴c到這一目標的形成與制定過程中來,這就是他們定位于公民參與的話語理論的本意。為此,法默爾要求政府具有他在性,?？怂古c米勒則對參與者進行限定,要求他們?yōu)檫_成共識能夠做出實質性的貢獻。但話語理論所解決的是“我們要做什么”,對于如何去做,話語理論并無明確答案。正如有學者指出:“如果話語不能被系統觀察,那么話語在行政管理領域的效用就要被嚴重削弱?！盵6]如果話語不能落到實處,話語本身就變成漫無邊際的閑聊,并不能解決任何實際問題。而法默爾的反行政話語并不比其他話語理論家能夠為我們提供更多的安慰,除了他理論上獨具一格的修辭擁有喚起話語本身所能提供的可靠保證外,法默爾的反行政并無實際意義。而且這還需要一個前提,即話語本身是正確的[7]。

第五,盡管麥克斯懷特、法默爾、?？怂古c米勒的理論旨趣不盡相同,但他們都屬于后現代主義陣營。大體說來,麥克斯懷特屬于左翼,法默爾居于中間,而福克斯與米勒則屬于右翼[7]。他們站在后現代的角度,以不同的方式倡導一種定位于公民的公共行政。福克斯與米勒呼吁建立在平等對話基礎上的公共行政,法默爾則提出了“反行政”的觀點,而反行政的核心就在于如何打破政府本位,使政府行政具有他在性[1]261-262。至于麥克斯懷特的合法性理論,也回應了當時社會中的批判與反思的思潮,對于思考既有行政理論與實踐的正當性與合法性,確實不無益處,甚至在某種程度上也有助于我們站在批判的立場上來思考政府行政行為的正當性,但是這種合法性是誰的合法性、誰的正當性,這一點在麥克斯懷特的理論中并沒有言明。而且更為主要的問題在于,這三者的理論基本上還屬于話語獨白,說得更直白一些,就是他們還只是自說自話,并無論爭。用麥克斯懷特自己的話來說,“這些論戰(zhàn)的指責與其說是為了反對長期以來的正統(甚至當正統已經變得有問題并成為了爭議的焦點時)不如說是為了更有力地反對那些為吸引注意力相互競爭的理論。所有這些的最后影響很可能就是:公共行政領域的某些方面發(fā)生了變化,但總體仍一如既往”[1]263。麥克斯懷特的診斷是恰當的,后現代話語的多元共存所反映的恰恰是后現代社會本身的狀態(tài),而不同話語的獨白狀態(tài)則從某種程度上反映了理論自身的不足。如果理論之間沒有共識,只是一種話語獨白,顯然,這種理論是無法有效回應現實的,它至多只滿足了人們的好奇心。

[1] O C麥克斯懷特.公共行政的合法性——一種話語分析[M].吳瓊,譯.北京:中國人民大學出版社,2002.

[2] 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性(中文修訂版)[M].吳瓊,譯.北京:中國人民大學出版社,2005.

[3] David John Farmer.Mapping anti-administration:introduction to the symposium[J].Administrative Theory and Praxis,2001,23(4).

[4] 查爾斯·J·?？怂?休·T·米勒.后現代公共行政——話語指向(中文修訂版)[M].楚艷紅,曹沁穎,吳巧林,譯.北京:中國人民大學出版社,2013.

[5] O C Mcswite.Public administration post Fox and Miller:what we face now[J].Administrative Theory and Praxis,2005,27(3).

[6] Kenneth N Hansen.Identifying facets of democratic administration:the empirical referents of discourse[J].Administration and Society,1998,30(4).

[7] Orion F White.The ideology of technocratic empiricism and the discourse movement in contemporary public administration:a clarification[J].Administration and Society,1998,30(4).

[責任編輯 彭國慶]

D035

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.05.007

2017-07-22

國家哲學社會科學基金項目(編號:13BZZZ061);江蘇省高?！扒嗨{工程”資助項目.

王 鋒,中國礦業(yè)大學公共管理學院教授,博士生導師,主要從事行政文化、行政哲學研究.