郎曉波

(杭州行政學院,浙江 杭州310024)

結構性與公共性二元視野下的“三社聯動”模式及其完善
——以杭州市為例

郎曉波

(杭州行政學院,浙江 杭州310024)

結構性與公共性是當前中國社會建設面臨的雙重困境,由此形成社會治理理論中“社會管理派”和“社會重建派”的二元分野。如何實現由政府主導的社會管理和基于公民能動的社會自治兩者之間的互動銜接也成為社會治理實踐的基本內容。社區(qū)作為政府縱向科層制管理結構和社會橫向開放系統的交點,是社會治理中結構性和公共性張力產生的主要場域,因此,構建有序、自治的社區(qū)是推進中國社會治理的重要目標和方式。2013年,杭州市提出“社區(qū)、社會組織、社區(qū)工作者”三社聯動的建設模式,通過“三社聯動”架構“黨委領導、政府負責”與“社會協同、公眾參與”的匹配機制,并以“三社聯動”激活公共領域的協商互助機制,在一定程度上為當前推進基層社會治理提供了啟迪。

三社聯動;社區(qū)治理;結構性;公共性;杭州;社區(qū);社會組織;社區(qū)工作者

一、問題的提出

在歷經了近40年以市場改革為主旋律的經濟建設后,中央政府密集地釋放出各種關于“社會”的信號,“小康社會”“和諧社會”“社會建設”“社會管理”“社會治理”“社會組織”等成為諸多紅頭文件、大眾媒體和學術文獻中使用最密集的概念[1]。近年來,不同的學術流派和相關職能部門均對中國特色的社會治理進行了理論探討和實踐探索,但在社會治理治“什么”以及如何“治”等實質性問題上仍沒有清晰的共識。追根溯源,在某種程度上歸因于“社會”是“界定不清的實體”[2],關于“結構-主體”(structure-agency)的爭論也一直是經典社會學理論中時隱時現、揮之不去的情結,可以說,社會學從產生之初就走上了一條不歸的“發(fā)現社會之旅”[3]。社會治理中的多重指向事實上也仍然糾結于社會學中這個永恒的話題:變動、活躍的社會個體和群體之于龐大復雜的社會結構之間的關系。從理論研究來看,社會治理的重要意義在于回應市場經濟消解了傳統的社會聯結機制后,面對日益原子化和失范(anomie)的社會潰敗如何重塑社會整合,這關乎社會治理的基本方向。從管理的層面來看,社會治理的重要目標是優(yōu)化社會治理結構和重建基層社會的穩(wěn)定秩序,這關乎社會治理的基本路徑。前者主要基于西方市民社會、社會資本和社會整合等理論傳統,后者更多受到治理理論,尤其是近年來新公共管理學派的影響。在政府語境中原來使用“社會建設”“社會管理”等概念,黨的十八大以后更傾向于“社會治理”的提法。按實踐主體和追求目標的差異區(qū)分,陸學藝將國內學界關于社會建設的理解劃分為“社會事業(yè)建設派”“社會管理派”“社會結構派”(陸學藝更傾向于此派)“社會重建派”[4]。李培林從當前社會建設的主要任務出發(fā),將社會建設的主要內容分為基本民生建設、一般性社會事業(yè)的發(fā)展和社會安全建設三個方面[5]。張靜認為從中國的傳統經驗和當前面臨的挑戰(zhàn)來看,社會建設看起來是求諸管理之道,實質上是探尋社會成員共享的利益及價值的協調機制,即公共制度建設[6]。孫立平從對“社會”的不同理解出發(fā),將社會建設的理解分成兩種思路:如果把社會看成是子系統,那么,社會建設構成中央關于“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設”五位一體中的一個重要組成部分;如果將社會看成與國家、市場相對應的主體,那么社會建設的目標是“制約權力、駕馭市場、制止社會潰敗”[7]。按照這種區(qū)分,陸學藝所劃分的前三種類型以及李培林主張的前兩個方面都認為“社會”是一個領域,從社會結構性出發(fā)并側重于從社會管理、民生服務和秩序穩(wěn)定等角度理解社會建設,廣義上屬于“社會管理派”。以張靜、孫立平等為代表的學者更側重從“國家-社會-市場”的關系來把握社會建設的本質,強調培育具有獨立自主和自我行動能力的社會,即“社會重建派”。

當然,理論分野不是絕對的,孫立平認為盡管自認傾向于“社會重建派”,但也要兼顧社會管理的內容,本質上兩者是“互相聯系的”[7]。王小章發(fā)現兩者的溝通點就是作為一系列權利和責任之承當者的公民:政府的民生建設和社會事務服務施用的目標是作為國家之主體的公民,公民作為社會的行動主體,也是決定著社會最終能否真正有活力地“運轉起來”[8],因此,他提出“促成積極的公民權(active citizenship)”是社會建設的核心。持類似觀點的還包括李友梅等,李友梅認為理想類型的社會管理只是為我們提供一種初步的分析框架和認知路徑,但無力在中觀層面上揭示實踐中諸多組織及其機制間的復雜因果鏈條和微妙互動關系[9]。事實上,“社會管理派”和“社會重建派”兩種不同的思路正代表了社會建設中結構性和公共性的雙重困境,也構成了當前中國社會治理能力現代化的目標和挑戰(zhàn),即如何將中央政府所提的社會治理中“黨委領導、政府負責”之民生服務以及相關社會政策最終惠及民眾,如何通過治理結構、管理技術的優(yōu)化來激活和連接“社會協調、公眾參與”的合力,實現政社合作與社會自治。實踐中,不少地方政府將基層社會管理體制創(chuàng)新和優(yōu)化社區(qū)治理格局作為重要的突破口。的確,社區(qū)是政府縱向科層制管理結構和社會橫向開放系統的交點、是社會治理中結構性和公共性張力產生的主要場域。構建有序、自治的社區(qū)也成為推進中國社會治理的有益嘗試,全國范圍內也已提煉出諸多地方模式。在已有的研究基礎上,筆者選取杭州市探索的“三社聯動”模式為分析藍本,力圖呈現結構性和公共性的二元張力,通過“三社聯動”的政策范式和運行方式探尋二者的匹配機制,以期從杭州市的實踐中獲取推進地方基層治理的理論依據和現實啟迪。

二、杭州市“三社聯動”基層社會治理模式的實踐

為破解新形勢下基層社會治理中面臨的諸多困境,杭州市于2013年開展以群眾需求為導向,著力構建以社區(qū)為基礎、社會組織為載體和社區(qū)工作者為支撐的“三社聯動”治理模式,逐步形成政府與社區(qū)、社會組織、社區(qū)工作者“互聯、互動、互補”的大服務工作格局?！叭缏搫印敝卫砟Ｊ揭馕吨l(fā)揮社區(qū)、社會組織及社區(qū)工作者的作用?！奥搫印币馕吨谕晟乒卜盏耐瑫r,釋放管理空間于社會使其成為社會自治的滋生地,培育和利用社會組織推動專業(yè)社區(qū)工作人才的培養(yǎng),培養(yǎng)社區(qū)工作者隊伍來強化社會福利制度的發(fā)送體系,并將“黨委領導、政府負責”的民生服務以及相關社會政策惠及民眾?！叭缏搫印敝卫砟Ｊ降膶嵸|要義是通過治理結構和治理機制的優(yōu)化來激活和連接“社會協同、公眾參與”的合力,從而實現政社合作與社會自治,最終,經由“三社聯動”構建一個科學有效的現代化基層社會治理結構。

(一)樹立現代治理理念,為“三社聯動”提供內源

“三社聯動”社區(qū)治理模式的源動力在于理念先行。從“全能政府”到“有限政府”、從權力本位到權利本位、從管理群眾到服務群眾的理念轉變,不僅非常契合現代治理理念的本質要求,也為杭州市不斷深化社區(qū)治理結構創(chuàng)新提供了持續(xù)不斷的內源動力。

第一,實現從“全能政府”到“有限政府”的轉變。長期以來,我國政府在治理社會過程中一直扮演著管制型和全能型的政府角色,“有限政府”是政府治理理論的基本內涵之一。首先,從政府與社會的關系來看,政府的權力來自于社會。其次,從資源配置的角度來看,行政投入不可能面面俱到,政府本身也會失靈,因此,政府的權力不應該也不可能無限。杭州市在創(chuàng)新社會治理過程中不斷擺正政府和社會的關系,以銳意改革的魄力和開拓創(chuàng)新的意識加快政府職能轉變,由“全能政府”向“有限政府”轉型。

第二,實現從“權力本位”到“權利本位”的轉變。順應社會發(fā)展變化,杭州市在推進社區(qū)治理結構創(chuàng)新過程中,摒棄傳統的“權力本位”治理思維,親近基層群眾、貼近社會民生,在社區(qū)治理過程中通過發(fā)揮“三社”主體作用,更大力度地向社會賦權、分權,將實現和維護居民的社會權利(如參與社區(qū)管理的權利、獲得社區(qū)公共服務的權利)作為基層社會服務管理工作的主要價值導向,從而在激發(fā)社會參與社區(qū)治理積極性的同時也有效促進了社區(qū)自治。

(二)厘清政社關系,為“三社聯動”擴寬空間

明確政社職責邊界,實現政府與社會各歸其位、各司其職是社會治理的永恒追求。為避免行政權力過度干預社區(qū)自治,緩和社區(qū)行政化傾向,杭州市不斷完善基層社會治理結構,注重增強社區(qū)服務與自治功能,探索共謀、共建、共管和共享的社區(qū)治理新格局。

第一,探索政社權責分開,建立現代社區(qū)工作標準和服務規(guī)范。2014年杭州市出臺的部門“責任清單”和“權力清單”抓住了政社分開的核心。在杭州市已有的準入制制度基礎上,依據法律規(guī)定,通過對部門清理和社會需求,出臺了社區(qū)減負文件(《市政府辦公廳關于深入整治社區(qū)(村)“牌子多”等問題的通知》)。對政府權力進行確權勘界,法無授權的行政事項退出自治組織,明確政府可以購買的服務內容及其制度規(guī)范。上述減負文件劃清了“行政權力”與“自治權利”的界限,是“政社互動”的前提和基礎。

第二,實行居站人員分離,讓渡社區(qū)居委會自治空間。2000年以后全國主要城市設立社區(qū)公共服務站(社區(qū)工作站)是進行基層社會治理體制改革的新探索,由此掀開了中國社區(qū)建設的新帷幕。繼分設模式、下屬模式、條屬模式和專干模式等四種模式之后,杭州市創(chuàng)立了“三位一體”的社區(qū)公共服務站設置模式,即實行黨組織、居委會和工作站人員交叉任職、分工負責、條塊結合以及合署辦公的復合模式。實踐表明,幾種模式各有利弊。為了優(yōu)化社區(qū)內部治理結構,杭州市進一步厘清社區(qū)自治事務、社區(qū)行政事務和社區(qū)公共服務的職權范疇,在選優(yōu)配強社區(qū)正職的同時,在當選委員中挑選責任心強并且有一定工作能力的專職社區(qū)工作者擔任公共服務站站長,嘗試社區(qū)居委會和公共服務站人員分離,為強化社區(qū)居委會自治和“三社”聯動奠定基礎。

(三)啟動“大社區(qū)主義”新規(guī)劃,為“三社聯動”打造平臺

“大社區(qū)主義”是集大黨建統籌、大社區(qū)治理和大服務滲透的新型基層社會治理運作理念,最早由杭州市江干區(qū)提出并運用。江干區(qū)的區(qū)域規(guī)劃從本質上來說是一種“大社區(qū)主義”的規(guī)劃,它把江干區(qū)域作為一個地方性社會系統(地域性社區(qū)),把不同的街鎮(zhèn)作為子系統,社區(qū)是子系統下屬的基本單元?！按笊鐓^(qū)主義”的規(guī)劃注重部門、街鎮(zhèn)和社區(qū)之間的協同聯動,強調運用現代治理技術和信息手段打通區(qū)域分割實現資源整合,依據社區(qū)的自然、人文和經濟優(yōu)勢統籌規(guī)劃空間布局,在一體化的基礎上又能保留獨特性。

第一,條塊協同、組織聯動,實現公共資源效益最大化?！吧厦媲l線、下面一根針”,社區(qū)層面反映的問題往往牽涉諸多公共部門的職責,同樣,社區(qū)層面提出的需求也要依靠部門的合力才能滿足。市直相關職能部門及駐區(qū)單位依托社區(qū)黨建組織搭建部門-街道-社區(qū)三級條塊協同聯合網絡,對社區(qū)中出現的矛盾和問題進行“一攬子”解決,在各司其職的基礎上相互配合,提升了政府解決問題的能力和效率。

第二,信息整合、平臺一體,打造現代社區(qū)數字化平臺。在基層社會治理領域,以社區(qū)信息化為主題的智能平臺開發(fā)進入政府視野?！爸腔凵鐓^(qū)”“社區(qū)數字平臺”極大改善了以往部門主導的信息平臺使用中投入分散和效率低下等弊病,為大社區(qū)時代社會治理、政府職能和社會服務的智慧化打下基礎。2013年,杭州市推出智慧養(yǎng)老服務平臺,以居家養(yǎng)老服務為中心,統一整合社區(qū)服務資源和社會化服務資源,利用信息化等先進手段及時高效地為老年人提供養(yǎng)老服務。2014年,杭州市濱江區(qū)突破社區(qū)配套用房傳統設置框架,樹立“以居民需求定位配套功能”的理念,建設智慧服務大廳,全面實施社區(qū)工作者全能的服務模式,全面提升社區(qū)服務管理信息化水平,打造智慧社區(qū)。

(四)實施社會組織培育新政,為“三社聯動”增強活力

在基層社會治理結構中,社會組織的培育和壯大既有利于厘清政府和社區(qū)之間的權責分配,也有助于回應社區(qū)居民全面增長的服務需求,同時,社會組織更是培養(yǎng)專業(yè)化社會工作人才的天然搖籃。

第一,市、區(qū)、街三級驅動和專項政策扶持,構建社會組織健康發(fā)展的公共支持體系。杭州市建立了市、區(qū)、街三級社會組織服務中心。以“按需培育、重點發(fā)展”的原則,放寬準入、降低門檻,在基層重點扶持發(fā)展社區(qū)生活服務類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動類和社區(qū)專業(yè)調處類社會組織。借鑒“愛德”“恩派”“滴水恩”等國內著名社會組織孵化器的實踐經驗,加大政府在人才培養(yǎng)、財稅政策等方面的扶持力度。以《杭州市社會組織評估實施辦法》為引導,充分利用廣播、電視、網絡和報紙等媒體的輿論監(jiān)督功能,建立以誠信教育、信息披露、社會評估和分類監(jiān)管為主要內容的社會組織統一評估監(jiān)督制度和網絡信息平臺。

第二,拓展購買范圍、明確投入預算,深化購買社會組織服務的制度保障體系。優(yōu)先將社區(qū)事務、養(yǎng)老助殘、社工服務、公益服務、心理疏導、社區(qū)矯正、慈善救濟、社會救助和法律援助等項目下放和轉移的職能納入購買服務范圍,重點培育扶持城鄉(xiāng)社區(qū)民生重點領域和居民需求的社會組織,構建并優(yōu)化科學合理的城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織結構布局。

(五)加強專業(yè)社區(qū)工作者人才培養(yǎng),為“三社聯動”提供人才保障

社區(qū)工作者是社區(qū)建設、社會服務治理工作的具體實踐者和推動者。杭州市通過建立健全社工管理、使用和激勵機制,借助“三社聯動”的大平臺,極大調動了社區(qū)工作者工作學習的積極性,提升了社工隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化水平。

第一,推行“全科社區(qū)工作者”向“全能社區(qū)工作者”轉變培養(yǎng)計劃,夯實社區(qū)工作者基本服務技能。杭州市每個社區(qū)平均8～12名的社區(qū)工作者通常要管理至少上千人的社區(qū)。為了避免社區(qū)工作者“連軸轉”以及社區(qū)居民“找不到人、辦不了事”的尷尬處境,杭州市改革社區(qū)工作者的培養(yǎng)方式,推行“全科社區(qū)工作者”向“全能社區(qū)工作者”轉變的培養(yǎng)計劃,夯實社區(qū)工作者的基本服務技能。通過“導師制”、傳幫帶和技能大比拼等多項培訓和實踐,使每名社區(qū)工作者都能基本掌握居民事務性咨詢、辦理知識和民政、計生以及糾紛調解等基礎社區(qū)工作技能。

第二,探索社會工作個案服務項目補助辦法,提升社區(qū)工作者專業(yè)化服務水平。為鼓勵持有“社會工作者職業(yè)水平證書”的社區(qū)專職工作者利用業(yè)余時間,以個案服務為主要方法,為居民提供深層次、特殊領域以及解決社區(qū)疑難雜癥的專項服務項目,杭州市出臺了探索社區(qū)工作個案服務項目補助辦法。個案服務的項目包括長期以來影響社區(qū)和諧的社會問題(如綜治維穩(wěn)、信訪上訪、城市管理和衛(wèi)生計生等)、社區(qū)自治事務(如社區(qū)自治、文化教育和黨群團建設等)、群眾反映較多的熱點難點(如便民利民服務、助老托幼和停車出行等)以及其他社區(qū)服務。個案服務的開展實行項目申請制,對個案服務的開展實行組織評審、等級評定,根據難易程度、社會評價和完成情況等給予個案服務項目資金補助。社區(qū)工作個案服務項目補助是對政府購買改革服務的深化,在當前社會組織發(fā)展較慢、專業(yè)性有待提高的情況下,向有資質、有能力的社區(qū)工作者購買個案服務,有助于充分發(fā)揮社會資源并提升社區(qū)工作者的專業(yè)化服務水平。

三、完善“三社聯動”模式的策略方向

基層實踐和地方經驗一般有其時空局限和體制約束,杭州市“三社聯動”模式也不例外,其積極意義在于地方政府正視并厘清社會治理中的結構困境,通過職能歸位和權責分離有效實現縱向科層制和橫向社會系統的整合,同時社會組織的蓬勃發(fā)展回應了多元復雜的民眾需求,日漸成為家庭、社區(qū)之外的新型溝通和交往方式。靈活的社區(qū)工作介入方式也在很大程度上強化了居民、社區(qū)和政府的聯系,改善了政社和居民之間的社會關系?！叭缏搫印蹦Ｊ侥芊癯掷m(xù),在很大程度上取決于是否能成功激發(fā)居民的社會參與及公民意識,形成一般意義上“脫域”的社會成員共享的利益及價值的協調機制,即社會治理的公共制度和規(guī)范需要漫長的磨合與努力。

(一)以社會橫向開放系統為核心重構政府基層社會治理結構

長期以來,基層社會管理結構均以政府縱向的科層制為核心管理結構,導致當前社區(qū)、社會組織等在很大程度上已經淪為政府的行政末梢或派出機構。“大社區(qū)制”的基層社會治理架構將是有益的選擇。在社區(qū)層面,把政府(及其代理部門)和社會其他主體納入到社區(qū)治理框架,打破目前以社區(qū)公共服務站為載體下沉政府職能部門及代理人員的做法,適度舒緩“政-社”的結構張力。

第一,激活各類社會力量,構建社區(qū)“多中心”治理秩序。按照社區(qū)公共事務的屬性以及責任主體的雙重標準,可將社區(qū)公共事務分為三大類:社區(qū)行政事務、社區(qū)公共服務和社區(qū)自治事務。根據三類社區(qū)公共事務的性質和內容差異,科學界定各自的責任主體及其功能邊界,同時,在社區(qū)公共服務領域推廣政府和社會資本、市場的合作模式。提升政府行政機制與社會機制、市場機制的銜接性,實現政府從“主導者”轉變?yōu)椤皡f同組織者”、社區(qū)從“依附者”轉變?yōu)椤胺e極行動者”、市場從“旁觀者”和“被動員者”轉變?yōu)椤捌髽I(yè)公民”和“企業(yè)進社區(qū)服務責任”、社會組織從一般“被動參加者”轉變?yōu)椤爸鲃訁⑴c者”、居民從“被服務與管理者”轉變?yōu)椤叭粘Ｉ罱ㄔO者”的多元共治格局。

第二,優(yōu)化社區(qū)治理結構,有效提升社區(qū)自治水平。健全社區(qū)“三位一體”的社區(qū)內部治理架構,完善社區(qū)自治組織制度,全面厘清社區(qū)與物業(yè)兩大自治組織之間的關系。建立由社區(qū)居委會和居務監(jiān)督委員會牽頭實施的居民議事、決策、執(zhí)行和監(jiān)督等規(guī)范性自治、民主協商和特色服務的平臺,充分發(fā)揮居民組織的主體作用,實現有序參與社區(qū)治理。重視社區(qū)服務與文化功能的開發(fā)和提升,組織開展各類健康有益的群眾性文化活動,增強居民對社區(qū)的歸屬感和認同感。

第三,打造街道與社區(qū)有序銜接的地域治理“生態(tài)鏈”。按照“精簡、統一、高效”原則,著眼于面向基層、面向社區(qū)和面向群眾的整合優(yōu)化街道內設機構。兼顧與社區(qū)職能類型的對應度,綜合設置黨群工作、經濟服務、城市管理和社會管理(政法綜合)等服務管理機構,加強對社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)服務、社區(qū)平安和社區(qū)自治等職責與功能的指導和對接。清理并壓縮在街道設立的各類非正式機構,依據相關規(guī)定和要求設立的其他組織、專項工作機構統一納入服務管理機構和便民服務中心運行。強化街道便民服務中心的執(zhí)行力,建立扁平化的基層政務服務運行機制,探索社區(qū)公共服務工作站代辦制度。

(二)以公民需求和公共問題為導向打破傳統的資源配置和整合方式

為了最大限度激活民間力量和利用社會資源,政府在厘清事權的基礎上應進一步圍繞公民需求和公共問題,形成類型多元的社會組織、市場組織與縱向管理主體功能互補、合作共治的良好局面。

第一,完善政府購買服務,探索社區(qū)服務外包轉型模式。建立以群眾需求為導向,以“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐、項目運作”為特色的社區(qū)社會組織聯動服務機制。探索社會工作管理體制創(chuàng)新,全面整合所有業(yè)務專職社會工作人員,組成專業(yè)服務型社會組織,厘清社區(qū)服務中的政社關系和政社職責,整合行政、社會和市場機制,創(chuàng)新社區(qū)服務供給方式,尤其突出社會機制在社區(qū)服務中的功能和作用。引導社會企業(yè)介入社區(qū)服務,打響社會組織專業(yè)服務品牌,探索社區(qū)資源共享共贏機制,切實解決社區(qū)居民多樣化、精細化的服務需求。變體制內為體制外,承接由社區(qū)居委會協助政府的工作事項,政府由“養(yǎng)人”變?yōu)椤梆B(yǎng)服務”,得到“瘦身”;社區(qū)居委會剝離行政負擔,得到“健身”;社區(qū)社會組織實行項目化和績效管理,得到“強身”。

第二,激發(fā)社會資本,服務社區(qū)居民,為社區(qū)營造活力。整合沉睡社會資本,滿足社區(qū)居民多元需要。發(fā)揮杭州市高新企業(yè)多、高校多和省市屬機關多的優(yōu)勢,以政府小部分投入撬動社會資本大投入,推動社區(qū)“容器”中散落的社會資本不斷增值。全面推廣“公益伙伴日”“鄰居節(jié)”“愛心日”等常態(tài)化平臺,以“樹立典范”“以獎代補”等創(chuàng)建機制整合各類社會資源。深度挖掘社區(qū)內層次高的專業(yè)人才資源,如利用社區(qū)內醫(yī)生、律師、教師和技工等技能型人才資源,開展周末義診、義講等服務,深入推動社區(qū)服務社會化創(chuàng)新發(fā)展。

第三,深化社區(qū)志愿服務保障機制,打通社會資本價值鏈。社會主流人群往往參與社區(qū)活動的時間較少,與社區(qū)接觸也較少,因此要根據他們的特點,引進和推出諸如“T-Bank”(時間銀行)、網絡動員等新的方式。設立社區(qū)服務獎、最美社區(qū)工作者獎等激勵措施,獎勵為社區(qū)建設作出貢獻的人士,由政府或有社會聲望的人士來頒獎,并在主流媒介中加以宣傳引導社會正能量。推行國際上流行的以志愿互助服務的單位小時乘以在崗職工單位小時平均工資來計算GDP,以此引起全社會重視并投身志愿互助服務。

(三)以協商民主和依法治理為機制形塑公共平臺及其制度保障體系

“三社聯動”包括“社會組織”和“社群”的參與?！皡⑴c”可以區(qū)分為“政治參與”和“社會參與”。政治過程的公共透明和民主協商是志愿結社組織進入社會公共過程進而培育公共精神的條件和保障[10]。為了不使各類社會組織流于形式,民主和法治是公共平臺有效運轉的制度保障。公共平臺的發(fā)育和公共性擴張的根本表現在于將利益的客體轉變?yōu)槔娴闹黧w,最終涉及“政府”和“社會”權力邊界的重新劃分和權力關系的重組。

第一,強化“三社聯動”模式的法治保障。明確賦予社區(qū)的法律地位和權力,明確政府行政管理與公共服務責任和社區(qū)自治事項,在此基礎上構建“三社聯動”運行過程中“政社互動、多元參與”的外在制度保障,對社區(qū)、社會組織和社區(qū)工作者賦權增能,以法治化的思維和方式不斷推進社會參與、社區(qū)公共精神和基層民主實踐。

第二,創(chuàng)新居民參與社區(qū)事務的制度。重視社區(qū)服務與文化功能的開發(fā)和提升,組織開展各類健康有益的群眾性文化活動,增強居民對社區(qū)的歸屬感和認同感。動員黨代表、人大代表和政協委員等具有一定社會影響的居民代表參加社區(qū)活動和治理工作,建立“兩代表一委員”聯系和服務所在社區(qū)的制度,發(fā)揮居民參與社區(qū)治理的示范效應,加強居民的誠信體系建設,確保社區(qū)各項事務的有序運行。

第三,拓展社會組織參與社區(qū)治理服務的渠道。建立以群眾需求為導向,以“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐、項目運作”為特色的城鄉(xiāng)社區(qū)與社會組織聯動服務機制。建立和完善市、區(qū)(縣)、街道和社區(qū)四級社會組織孵化服務平臺建設,支持社會組織明確權責、依法自治并且發(fā)揮作用。完善有利于社會組織發(fā)展的財稅政策,鼓勵和引導社會組織承接政府購買服務項目。結合政府職能轉變,制定政府向社會組織購買政府服務的指導意見、購買項目清單與承接服務資質目錄。建立社區(qū)服務基金會,通過基金與公益創(chuàng)投平臺,促進民生服務項目與社會公益資本對接,支持社區(qū)服務業(yè)加快發(fā)展。把社會組織作為基層協商民主的相關參與主體,根據需要邀請社區(qū)社會組織代表參與有關懇談會、聽證會和議事會,協同參與社區(qū)有關公共事務的管理和監(jiān)督。

第四,加強基層法律服務與民主,促進民生機制建設。充分發(fā)揮社區(qū)公約、村規(guī)民約、業(yè)主公約、行業(yè)規(guī)章、社團章程和企業(yè)社會責任等各類社會規(guī)范在城鄉(xiāng)社區(qū)協同治理中的積極作用,加強與法律法規(guī)的有效銜接。加強基層公共法律服務體系建設,推動城鄉(xiāng)社區(qū)法律顧問全覆蓋,重視基層法律服務工作者、人民調解員隊伍培養(yǎng)。推動民情懇談、民主聽證和民情溝通等基層協商民主的制度化、常態(tài)化發(fā)展。推進政府開放式、參與式決策,涉及公共利益等重大民生問題的公共決策,應采取座談、公示和聽證等方式廣泛征求相關方尤其是基層社區(qū)代表和群眾的意見。完善多元化糾紛解決機制,保障群眾利益,暢通權益保障法律渠道。

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[責任編輯 周 莉]

C916

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.05.002

2017-06-12

浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題(編號:16XH017);浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題(編號:ZMYB201721);杭州市科技情報調研計劃項目(編號:20171334M14).

郎曉波,杭州行政學院副教授,博士,主要從事基層社會治理研究.