李吉寧

(遼寧公安司法管理干部學院公安法治系，遼寧沈陽 110161)

基于遼西精準扶貧調查的啟示

李吉寧

(遼寧公安司法管理干部學院公安法治系，遼寧沈陽 110161)

本文根據對遼西貧困農村的調查，提出了貧困標準的制定應包括硬標準和軟標準兩個方面；針對確定貧困人口、貧困程度存在的“關系?！薄ⅰ叭饲楸！?，提出建立道德化、社會化、專業(yè)化、民主化的精準監(jiān)督機制；針對幫扶措施存在的“失準”問題，提出了依據貧困的性質選擇幫扶措施，有效地實現(xiàn)扶貧、脫貧的目標；最后，圍繞“三個精準”，提出了精準扶貧法治化的框架。

精準扶貧標準；貧困程度；扶貧措施

2015年5月以及2016年5月，筆者先后兩次到遼寧省遼西一個貧困縣的鄉(xiāng)村進行扶貧調查，該村有630戶，2 360人。貧困人口分為低保戶、低保邊緣戶、五保戶。根據本地的貧困標準，低保戶為60戶，低保邊緣戶為160戶，五保戶為4人。按每戶平均人口4人計算，低保戶為240人，低保邊緣戶為640人，全村的貧困人口約為880人，占全村總人口的37.23%①該數據由筆者本人提供。后文類似情況，同此，不再一一作注。。

根據習總書記“精準扶貧”的重要講話，黨中央、國務院提出了“六個精準”、“五個一批”的實施方略。六個精準是：扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。五個一批是：發(fā)展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。精準扶貧的根本是：誰生活困難就幫扶誰，把人、財、物準確地用到貧困家庭。因此，實現(xiàn)精準扶貧，就是要做到：貧困標準的確定要精準；貧困人口的確定要精準；幫扶的措施要精準。

一、貧困標準的確定要精準

貧困線標準的確定是一個隨著社會發(fā)展的動態(tài)過程，改革開放以來，中國政府多次上調國家扶貧標準。2008年以前，中國政府設定兩個扶貧標準，即絕對貧困標準和低收入標準。1986年的絕對貧困標準為206元，2007年為785元，2000年的低收入標準為865元，2007年底為1 067元。2008年，絕對貧困標準和低收入標準合一，統(tǒng)一使用1 067元作為國家扶貧標準。2011年，中央決定將農民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標準。

上世紀80年代的國家貧困標準是解決貧困人口最基本的“吃飯”問題，是通過卡路里計算得到的。隨著改革開放的發(fā)展，我國的貧困標準已由單一“吃飯”標準，發(fā)展為包括吃飯、穿衣、教育、醫(yī)療、住房等方面的硬標準；同時還包括尊嚴、公正等方面的軟標準。無論是硬標準還是軟標準都是以滿足人的生存、發(fā)展的最低條件為依據來確定貧困標準的。

（一）硬標準

硬標準旨在提供生存所需的基本條件，這是確定貧困標準最基本的、最重要的一條。這條標準是滿足人的身體健康和精神智力活動的基本要求。人一方面要吃飯、穿衣、住房、就醫(yī)，以滿足生命活動的需求，另一方面，要滿足精神智力活動的需要，這就對文化、教育條件提出了要求。扶貧的目的是通過教育來促進人的精神和智力發(fā)展，改變自己貧困的境況，從而實現(xiàn)脫貧。需要注意的是，貧困標準確定的是人生存和發(fā)展的“基本條件”或必要條件，如果把特定社會條件下人的生存和發(fā)展的條件分為上、中、下三個水平，那么基本條件就是“下”，而“基本條件”的意義有二。第一，對喪失勞動能力的貧困人口，政府和社會應提供吃飯、穿衣、住房、就醫(yī)等生存的必要條件。第二，對沒有喪失勞動能力的貧困人口，政府和社會應提供改變其貧困狀況所需的必要條件，通過這些條件，使其有能力改變自己貧困的狀態(tài)。兩者在幫扶形式上相同，但本質不同，前者是由政府和社會供給，旨在維持其基本生存條件，保障其不陷入貧困狀態(tài)；后者旨在提高貧困人口改變自己貧困狀況的能力，通過能力的提高，達到脫貧致富的目的。

（二）軟標準

軟標準旨在讓貧困人口過上有尊嚴的生活。所謂有尊嚴的生活是指，貧困標準要尊重貧困人口的人格，讓其享有平等的待遇。例如，平等地保護貧困人口的隱私權、名譽權；不得把貧困人口置于骯臟的生活環(huán)境里生活；不得把貧困人口置于違反公序良俗的環(huán)境里生活。所謂公正，是指貧困標準的確定，不得高于必要的生存條件，如果高于必要的生存條件，一方面，會影響國家和社會的健康發(fā)展，另一方面，會讓貧困人口產生對國家和社會幫扶的“福利依賴”心理，進而產生消極的社會影響。公正，一方面是為沒有勞動能力的貧困人口提供維持其生存的必要條件；另一方面，是為有勞動能力的貧困人口提供提高其勞動能力的必要條件，使其獲得脫貧致富的能力。筆者調查的貧困鄉(xiāng)村的扶貧標準是：3 134元 – 2 900元/年?每人，3 134元 – 2 900之間為低保邊緣戶，2 900元以下為低保戶（困難戶）。低保邊緣戶沒有低保金，對低保戶，政府每月每人發(fā)放80 - 120元不等（分三級）的低保金，按平均數計算，每人每年低保金約為800元。筆者在調查過程中，走訪了村里所有的貧困戶，在一個貧困戶家里，作者看到箱柜上放著一個飯缽，用臟兮兮的毛巾蓋著，這是這家主人早上吃剩的飯（大米飯），中午接著吃，晚上還要吃，我問吃啥菜？主人說：“咸菜”。一年800元的低保標準，只能讓困難戶吃上飯。村書記說，他們縣要在2018年實現(xiàn)全縣脫貧，比中央要求提前兩年，按照這個標準是完全可以實現(xiàn)的。

硬標準和軟標準相結合才能符合扶貧的標準。硬標準反映的是人對物質條件的要求，軟標準反映的是人對人格、精神、理性的要求，這是扶貧標準的根本性所在。只有硬標準沒有軟標準，貧困人口的尊嚴就會受到傷害，社會公正就會受到影響。因此，硬標準必須符合軟標準的要求，或者說，軟標準是硬標準的靈魂。

二、貧困人口的確定要精準

2016年9月14日，中央電視臺播報了題為“嚴查基層腐敗，確保精準扶貧”的節(jié)目，報道指出中央紀委監(jiān)察部網站曝光了325起扶貧領域里的腐敗事件。其中危房改造資格認定及資金發(fā)放案件86起，占總數的26%；低保名額確定及資金發(fā)放案件68起，占總數的21%①參見網站：https://v.qq.com/x/page/j00216vvx9r.html?ptag=iqiyi.news.。這些情況反映了貧困人口的認定出現(xiàn)了問題，把達到標準的貧困人口排除在外，把不夠標準的非貧困人口確認為貧困人口，出現(xiàn)了“人情?！薄ⅰ瓣P系?！?、“開著寶馬拿低?！钡墓窒蟆Ｔ诠P者調查的貧困村里，這種情況同樣存在。2015年之前，“人情?！闭钾毨丝诘?0%；2015年清理之后，“人情?！比哉?0%。導致“人情保”、“關系保”的根源是什么呢？根據中央紀委監(jiān)察部網站曝光的數據可以分析得出結論。在農村，貧困人口的確定先由村推選并審核，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，最后由市縣審核并確定，最終由市縣民政部門直接把低保資金打入貧困人口賬戶。形成了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣三級共同確定貧困人口的審核體系。根據紀委監(jiān)察部網站公布的數據，村官扶貧涉腐案件數量占總數的67%，縣鎮(zhèn)干部涉腐案占總數的19%，剩下的是縣市負責干部的涉案比例，涉案比例與權力的大小成反比。在這個村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣三級貧困人口推舉、審核體系中，對不符合貧困標準的人口通過暗箱操作、上下利益輸送被確認為貧困戶，拿低保。

拉關系、利益輸送形成上下級利益共同體，于是，這個利益共同體就可以暗箱操作。一是關系人可以被“合法”地確認為貧困人口，按照一些村官和政府官員的說法，就是填個表、簽個字、蓋個章的事兒，所以，在筆者調查的貧困村，“人情?！钡谋壤哌_90%。二是可以有效地控制、壓制其他村民的不滿。由于確認程序不透明，使其他村民拿不到控告的有效證據；而且，即使能拿到有效證據，也告狀無門，因為村民面對的是自下而上的利益共同體，因而會被拒之門外。

對貧困人口的確定、貧困資金的發(fā)放存在的問題，中央電視臺在報道中提出了“精準監(jiān)督”。要實現(xiàn)精準監(jiān)督，一是要切斷利益輸送鏈，打破村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣組成的利益共同體；二是要降低村民的維權成本，為村民維權提供更多有效的法律資源和監(jiān)督手段。

利益鏈的核心是權力，“精準監(jiān)督”的根本就是對村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣三級權力進行有效監(jiān)督。監(jiān)督分為官方監(jiān)督和非官方的村民監(jiān)督。官方監(jiān)督包括政府上下級的監(jiān)督，政府監(jiān)察部門的監(jiān)督，人大的監(jiān)督，司法部門的監(jiān)督，紀檢部門的監(jiān)督。如果這些監(jiān)督部門都被放在同一個利益共同體中，所有的監(jiān)督都將失去作用。在這種情況下，就需要有更上一級的部門來監(jiān)督，如果上一級部門也被牽涉到這個利益共同體中，那么官方監(jiān)督就徹底失效了。如何破解？第一，國家機關的公職人員要向焦裕祿、楊善洲那樣具有全心全意為人民服務、不謀私利的高尚品質，也就是每一個共產黨員和領導干部，都要具有崇高的革命理想，一心想著人民，一心為了人民，這樣，自然就不會以權謀私。還要使整個國家機關建立在共產主義信仰和社會主義道德的基礎上，這樣就不會形成一個特殊利益的共同體而去侵害人民的利益。

第二，自下而上的監(jiān)督，即由全體村民對貧困人口的精準性進行監(jiān)督。村民既要監(jiān)督村委會，也要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還要監(jiān)督縣市政府。要實現(xiàn)村民監(jiān)督，首先，被監(jiān)督的事項需公開，貧困的標準要公開，貧困人口的狀況要公開，扶貧的方式、資金要公開，公開就是讓村民們都知道。其次，村民要有監(jiān)督的權力，權力就是村民要有決定、監(jiān)督、控制村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市縣政府的力量。我國《村民委員會組織法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)，給予了村民監(jiān)督的權利，但村民難以形成有效的監(jiān)督力量，原因在于，法律法規(guī)只給村民提供了個人的權利，村民是以個人的權利舉報、監(jiān)督、狀告有組織的系統(tǒng)化的權力部門，村民的個人權利難以與之抗衡。無論輸贏，其結果經常是遭到有組織的系統(tǒng)化的權力部門的集體報復，如此巨大的監(jiān)督成本，不到萬不得已，大凡能夠過得下去，村民是不會與其進行對抗的，亦即他們不會去輕易觸動權力體系的“奶酪”。再次，村民沒有社會化的體制資源，形成不了社會化的監(jiān)督力量。所以，在筆者調查的貧困村里，有90%享受低保的人口是“人情?！保@就不足為怪了。

由于權力體系是一個自上而下的結構，“精準監(jiān)督”在這個體系內只能通過上對下的監(jiān)督方能實現(xiàn)。十八大以來，黨中央下大決心、大力氣堅決嚴懲腐敗，中央紀委“打老虎”、“拍蒼蠅”，威震了所有領域里的腐敗分子，腐敗問題得到了有效遏制。在中央的高壓態(tài)勢下，筆者所調查的貧困村所在的縣，2015年對“人情?！边M行了清理，“人情?！庇稍瓉淼?0%下降到20%。如果黨中央不下大決心、大力氣反腐，90%的“人情?！边€將繼續(xù)存在，最后的比例可能發(fā)展到100%。如此監(jiān)督是有效的，但是，很顯然，問題沒有在第一時間得到解決，因此，需要尋找一個能在第一時間就能解決問題的道路。這條道路就是對每一個黨員，尤其是對領導干部進行革命理想和黨性教育，讓他們樹立對共產主義事業(yè)的堅定信念，全心全意為人民服務。只有如此，才能把貪圖私利念頭消滅在共產黨員和領導干部的內心，從而將腐敗現(xiàn)象消滅在基層，進而在權力體系內實現(xiàn)“精準監(jiān)督”。另一方面，還需改進村民和社會實現(xiàn)“精準監(jiān)督”的辦法，對此，筆者所調查的貧困村對確定低保人口采取的方法是，村民申請-村民小組審核-村委會審核（公示）-鄉(xiāng)民政審核（公示）-縣民政審核（公示）這樣一個遴選程序，對貧困戶的確定完全處于村民和政府有關部門的監(jiān)督之下。那么，20%的“人情?！庇质窃鯓赢a生的呢？顯然這個程序本身仍存在著漏洞，村里的大戶、有權有勢的人可以操縱這個程序，使“人情?！蹦軌蛞院戏ǖ男问酱嬖凇Ｔ儆?，“關系人”、“內部人”仍可以在這個程序之外獲得低保資格和待遇。無論在這個程序之內，還是之外，村民與村小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至市縣政府之間仍存在著天然的宗法、裙帶關系，形成了包括村民在內的更龐大的、更牢固的利益共同體。中央紀委的反腐之劍可以斬斷村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣以權力為核心形成的利益共同體，卻斬斷不了以宗法、裙帶關系形成的利益共同體，這為“人情保”提供了存在的空間。

對此，福州大學法學院湯黎虹教授提出，建立社會化的評估、監(jiān)督體系，所謂社會化，就是在宗法、裙帶、權力所形成的利益關系之外，由社會組織建立對貧困標準制定和貧困人口確定的評估、監(jiān)督體系。社會化的評估體系必須是與村民、村委會、政府部門沒有相互的利益牽連，才能保證社會組織在“精準扶貧”中的中立性、公正性，并賦予社會組織在法律上的話語權。社會組織參與貧困標準的制定，監(jiān)督貧困人口的審核、確定，沒有經過社會評估機構審核確定的人口不得成為貧困人口而享受國家的扶貧資助。這一思路在當前具體的做法是，各省要和貧困地區(qū)建立對口扶貧關系，除了長期派人幫助扶貧之外，還要定期走訪，給貧困地區(qū)提供一些扶貧資金、物資、技術和項目支持。有些省份在上述扶貧工作的基礎上，建立了對貧困地區(qū)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣扶貧工作的監(jiān)督制度，由物質、資金、項目扶貧，進入到制度扶貧。為了杜絕“人情?！薄ⅰ瓣P系?！?，割斷宗法關系、裙帶關系，消除與權錢交易形成的利益共同體對扶貧工作的影響，貧困人口的確定，需由扶貧單位審查把關，對當地政府有關部門提供的貧困人口名單，進行逐戶核實確定，然后當地政府才能對貧困戶進行扶貧。

以上，我們討論了實現(xiàn)“精準監(jiān)督”措施和辦法，最有效的辦法就是通過“三嚴三實”、“兩學一做”的“群眾路線教育活動”，提高黨員領導干部政治覺悟，樹立全心全意為人民謀利益的思想，從道德上、思想上、靈魂深處實現(xiàn)“精準監(jiān)督”，實現(xiàn)“精準扶貧”。同時，通過建立社會化評估、監(jiān)督制度，消除宗法關系、裙帶關系與權錢關系在當地形成的利益共同體，實現(xiàn)“精準監(jiān)督”、“精準扶貧”。

三、幫扶的精準措施及法治化

扶貧的措施要精準，就是扶貧的措施應實現(xiàn)扶貧的目的，要有針對性地、分門別類地采取扶貧措施，實現(xiàn)扶貧目標。

筆者所調查的貧困村所在的鄉(xiāng)，把貧困人口分為三類：低保戶、低保邊緣戶、五保戶。低保戶、五保戶由政府每年提供3 000元左右困難幫扶金，這只能解決低保戶、五保戶吃飯的問題，住房、就醫(yī)、就學問題還得另行解決。對低保戶、五保戶的住房，由政府有關部門勘驗、審查，符合條件的，由政府出資修建；對低保戶、五保戶的住院醫(yī)療，除了醫(yī)保報銷之外（實際報銷50%），由當地民政部門給予幾百元不等的補助；對于孩子上學，學校根據政府的要求對書費、雜費給予減免。低保邊緣戶，不享受政府提供的困難幫扶金和有關措施，只是不定期地接受社會捐助的資金和物品。這樣能基本維持村里貧困人口的最低生活。

目前，我國基本上是按貧困程度對貧困人口進行分類，如此分類，會影響扶貧措施的精準性。筆者在調查中，有村委會領導反映，在扶貧過程中有的貧困戶拿到扶貧款后不是精打細算計劃生活，而是大吃大喝，甚至賭博，然后到處借債度日，最后淪為赤貧、無賴；還有的貧困戶拿到扶貧項目后，不是努力用心經營管理，而是把扶貧項目經費用來過日子，這使扶貧措施完全失去了作用。這就提出了一個問題，對好吃懶做，不會經營、不想經營的人怎么脫貧？

按照貧困的性質，貧困人口分為兩類，第一，喪失或沒有勞動能力的貧困人口，政府和社會應為其提供吃飯、穿衣、住房、就醫(yī)等生存所必需的條件。第二，有勞動能力的貧困人口，根據具體情況分為兩類，第一類是珍惜扶貧資金和有能力經營扶貧項目的貧困人口，政府可以按照常規(guī)把扶貧資金、扶貧項目落實到貧困戶，由貧困戶自己籌劃、經營和管理。第二類是好吃懶做、吃光分光的貧困戶，他們的扶貧資金和項目應由政府、村委會進行管理、監(jiān)督。對落實到個人的困難幫扶金，為了防止貧困戶吃光分光，政府有關部門應選擇比較短的支付周期，比如，常規(guī)一個月支付一次，對他們一個月支付兩次或三次，以此來控制他們不合理的消費。同時，對他們適當地采取矯正措施，對那些好吃懶做，吃光喝光的貧困戶，建立一個勞動合作社。它旨在一方面為合作社集體提供勞動積累，另一方面為社會提供服務，通過他們自己的勞動生產補貼他們自己的扶貧資金，并以此改造他們好吃懶做的思想。對扶貧項目，由村委會建立扶貧項目合作社，由村里有經營管理能力的人經營。在筆者調查的貧困村里，扶貧項目合作社由村委會成員負責經營管理，合作社把每年的利潤轉化為扶貧資金，按照一定的標準發(fā)到貧困戶的手中。兩個合作社的建立，一方面，對好吃懶做的貧困戶進行了思想和行為的矯正，讓他們珍惜扶貧資金，珍惜黨和政府的扶貧政策、措施，讓他們通過自己的勞動，逐步改變自己的貧困狀態(tài)；另一方面，通過扶貧項目合作社，解決貧困人口經營管理能力弱的問題，幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧致富的目的。

扶貧措施的精準，就是要根據當地的經濟發(fā)展情況、自然資源情況、人口素質情況，分門別類，有針對性地選擇扶貧措施，使國家的扶貧政策、扶貧資金、扶貧物質、扶貧項目、扶貧方法準確地落實到人，落實到戶，從而有效地實現(xiàn)扶貧的目的。

目前，精準扶貧主要是根據黨中央的文件和政策，層層貫徹落實，精準扶貧法治化的水平很低，因此，需要把精準扶貧納入法治化的軌道。精準扶貧法治化就是圍繞上述“三個精準”，在立法體制上依據社會法的原則，有效地結合社會力量，將貧困標準法制化，貧困人口確認程序法制化，并實施扶貧措施法制化。

首先，要建立符合社會法要求的立法體制，通過動員、組織、有效利用社會力量，在正確處理貧困的質和量、公正和效率的基礎上，制定出精準的扶貧標準。其次，建立確定貧困人口、貧困程度法治化的程序，該程序的確立，社會相關的專業(yè)部門、公益慈善和扶貧組織以及當地的村民代表都應參加進來，對貧困人口、貧困程度進行評估、篩選。再次，實施扶貧措施的法治化。扶貧措施法治化的核心是，扶貧措施、方式方法要有針對性、有效性，要能真正有效地起到扶貧和脫貧的作用，以此，設定扶貧主體和扶貧對象的權利義務關系。

Viewpoints Based on the Survey of Precise Poverty Alleviation in Western Liaoning Province

LI Jining
(Department of Public Security and Law, Liaoning Police Administrative Cadre College, Shenyang, China 110161)

Based on the investigation of poor rural areas in western Liaoning province, this paper puts forward the viewpoint that the formulation of poverty standards should include both hard and soft standards. Firstly, it puts forward a precise supervision framework of moralization, socialization, specialization and democratization in order to solve the problem of the abuse of close relationship in identification of poor people and poverty degree. Secondly, it puts forward the viewpoint that the government should choose the alleviation measures flexibly to realize the goal of poverty alleviation so as to solve the problem of “precision deviation”. Thirdly, it provides the framework of legalization based on “the three precisions”.

Standards for Precise Poverty Alleviation; Poverty Degree; Measures for Poverty Alleviation

D922

A

1674-3555(2017)03-0024-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.004 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2016-03-01

李吉寧(1962- )，男，吉林長春人，教授，碩士，研究方向：法理學，社會法學