姚婭婕

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

過(guò)境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策研究

姚婭婕

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

過(guò)境免簽政策對(duì)提高對(duì)外開(kāi)放水平、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的意義。隨著過(guò)境免簽的范圍擴(kuò)大、時(shí)間延長(zhǎng)，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也在增加。本文通過(guò)對(duì)過(guò)境免簽政策依據(jù)、過(guò)境免簽發(fā)展趨勢(shì)、過(guò)境免簽存在風(fēng)險(xiǎn)及管控對(duì)策分析研究，為規(guī)范過(guò)境免簽管理、有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)路徑。

過(guò)境免簽；風(fēng)險(xiǎn)；管控；

過(guò)境免簽政策是世界各國(guó)實(shí)施的免簽制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指外籍人士依據(jù)過(guò)境國(guó)的法律或有關(guān)規(guī)定，從一國(guó)經(jīng)轉(zhuǎn)某國(guó)前往第三國(guó)時(shí)，不必申請(qǐng)過(guò)境國(guó)簽證即可過(guò)境，并可在過(guò)境國(guó)進(jìn)行短暫停留的政策。[1]由于這一政策能夠大量吸引外籍人員過(guò)境中轉(zhuǎn)，帶動(dòng)航空運(yùn)輸、旅游、商貿(mào)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全國(guó)各地都在積極爭(zhēng)取擴(kuò)大過(guò)境免簽范圍和時(shí)間。繼上海、江蘇、浙江三地實(shí)施跨省級(jí)行政區(qū)域144小時(shí)過(guò)境免簽政策之后，今年京津冀地區(qū)也有望實(shí)行144小時(shí)過(guò)境免簽政策。隨著過(guò)境免簽的范圍擴(kuò)大、時(shí)間延長(zhǎng)、人員增多，也給過(guò)境我國(guó)的外國(guó)人的服務(wù)和管理工作帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，迫切需要對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，針對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的管控措施，切實(shí)處理好便利往來(lái)與維護(hù)安全穩(wěn)定之間的關(guān)系。

一、過(guò)境免簽政策依據(jù)

（一）過(guò)境權(quán)的來(lái)源

過(guò)境免簽制度來(lái)自于第六航權(quán)——橋梁權(quán)。航權(quán)是指跨國(guó)運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，是國(guó)與國(guó)之間進(jìn)行談判，以協(xié)議的形式確認(rèn)的。[2]過(guò)去航班中轉(zhuǎn)停靠往往是因?yàn)榧夹g(shù)類(lèi)原因，如加油、檢修等，現(xiàn)在航班中轉(zhuǎn)除了技術(shù)考慮之外，還希望通過(guò)中轉(zhuǎn)給予旅客充分選擇行程的自由空間，從而增加航班的吸引力。而且國(guó)際上對(duì)大型樞紐機(jī)場(chǎng)的評(píng)價(jià)主要取決于其中轉(zhuǎn)能力，機(jī)場(chǎng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)是先天的，而機(jī)場(chǎng)的中轉(zhuǎn)能力是可以通過(guò)相關(guān)過(guò)境免簽政策和相應(yīng)的服務(wù)來(lái)提升的。

（二）過(guò)境免簽政策的法律依據(jù)

《國(guó)際民航公約》附件九對(duì)締約國(guó)的過(guò)境程序和要求作出了基本規(guī)定，這是國(guó)際法上關(guān)于過(guò)境免簽的主要依據(jù)。 《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第二十二條第三款規(guī)定： “持聯(lián)程客票搭乘國(guó)際航行的航空器、船舶、列車(chē)從中國(guó)過(guò)境且不離開(kāi)口岸，或者在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定區(qū)域內(nèi)停留不超過(guò)規(guī)定時(shí)限的，可以免辦簽證”，這是國(guó)內(nèi)法關(guān)于過(guò)境免簽的主要法律依據(jù)。

（三）過(guò)境免簽適用條件

享受該政策的外籍人員應(yīng)當(dāng)滿足以下條件： （1）規(guī)定范圍內(nèi)的國(guó)家公民； （2）持有能證明本人國(guó)籍身份的有效國(guó)際旅行證件； （3）符合前往國(guó)家或地區(qū)入境條件；（4）持有規(guī)定時(shí)間內(nèi)從辦理口岸出境前往第三國(guó)及地區(qū)的聯(lián)程機(jī)票或者相關(guān)證明并已確定日期及座位； （5）搭載其入出境的航空公司提前向邊檢機(jī)關(guān)進(jìn)行申報(bào)。

二、過(guò)境免簽發(fā)展趨勢(shì)

寬松的簽證政策是世界各國(guó)和主要旅游城市刺激入境旅游市場(chǎng)的通用法則。如新加坡允許過(guò)境停留 48小時(shí)，馬來(lái)西亞允許過(guò)境停留72小時(shí)，韓國(guó)針對(duì)來(lái)自不同國(guó)家中轉(zhuǎn)人員實(shí)施7天至30天不等的過(guò)境免簽政策。[3]我國(guó)過(guò)境免簽從時(shí)間看，有24小時(shí)、48小時(shí)、72小時(shí)、144小時(shí)過(guò)境免簽；從出入境口岸看，有航空口岸、海港口岸、陸地口岸；從范圍上看，有單個(gè)城市、一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域、跨省級(jí)行政區(qū)域；從過(guò)境檢查方式看，有過(guò)境免檢、加蓋直接過(guò)境章過(guò)境和簽臨時(shí)入境許可過(guò)境。由于過(guò)境免簽政策紅利日益凸顯，各地都在積極爭(zhēng)取，總體發(fā)展趨勢(shì)將是時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)、方式越來(lái)越多、范圍越來(lái)越廣。例如，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2016年1月30日起，在上海海港口岸、陸地口岸、航空口岸以及江蘇省南京航空口岸、浙江省杭州航空口岸，對(duì)部分國(guó)家持有效國(guó)際旅行證件和144小時(shí)內(nèi)確定日期、座位前往第三國(guó) （地區(qū)）聯(lián)程客票的人員，實(shí)行過(guò)境免辦簽證政策。這是我國(guó)第一個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)域的過(guò)境免簽政策，過(guò)境免簽人員停留的地域范圍大幅擴(kuò)大，停留的時(shí)間大幅延長(zhǎng)，適用的口岸大幅增加，一方面提高了相關(guān)機(jī)場(chǎng)的中轉(zhuǎn)能力，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)睾娇者\(yùn)輸、旅游和商貿(mào)的發(fā)展，但是同時(shí)隨著過(guò)境人員的增多，過(guò)境范圍的拓展，出入境管理機(jī)關(guān)面臨的管控壓力也同時(shí)增大，對(duì)我們的服務(wù)水平也提出了更高的要求。

三、過(guò)境免簽面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）思想認(rèn)識(shí)有偏差

認(rèn)識(shí)不到風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)。一些地方在爭(zhēng)取和實(shí)施過(guò)境免簽政策過(guò)程中，從吸引外籍人員過(guò)境、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮問(wèn)題多，希望時(shí)間越長(zhǎng)越好、范圍越大越好、過(guò)境的人越多越好，對(duì)由此帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)往往考慮的不充分、研究的不深入、防范措施跟不上。一些出入境管理部門(mén)，基于服從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的考慮，對(duì)過(guò)境免簽政策風(fēng)險(xiǎn)管控方面該提要求的沒(méi)有提，該堅(jiān)持的原則沒(méi)有嚴(yán)格堅(jiān)持。

（二）政策法規(guī)不配套

目前我國(guó)過(guò)境免簽由地方政府申請(qǐng)，報(bào)國(guó)務(wù)院或相關(guān)部門(mén)審批，尚未針對(duì)過(guò)境免簽制定全國(guó)統(tǒng)一的政策法規(guī)。開(kāi)展工作的主要法律依據(jù)是 《中華人民共和國(guó)出入境管理法》 《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》和國(guó)際慣例，缺乏對(duì)過(guò)境免簽實(shí)施細(xì)節(jié)和工作程序統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定。由于調(diào)查研究不夠，沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，地方各自為政，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)職責(zé)不清，工作機(jī)制不夠科學(xué)，風(fēng)險(xiǎn)管控難以規(guī)范，信息資源不能共享。

（三）免簽審核難度大

簽證是對(duì)外國(guó)人進(jìn)行管理的一項(xiàng)重要機(jī)制。通常，來(lái)華外國(guó)人需要到我國(guó)駐外使、領(lǐng)館申請(qǐng)辦理相應(yīng)類(lèi)型的中國(guó)簽證。通過(guò)簽證辦理環(huán)節(jié)，對(duì)申請(qǐng)來(lái)華的外籍人員進(jìn)行初步的審核，對(duì)于可能危害我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)秩序的人員不予簽發(fā)簽證。根據(jù)過(guò)境免簽政策規(guī)定，外國(guó)人只要在符合相應(yīng)的條件下，即可向邊檢機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理過(guò)境免簽手續(xù)，對(duì)入境外國(guó)人的身份和來(lái)華目的的審查工作全部依靠口岸出入境邊防檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行。但從實(shí)際情況看，僅依據(jù)外國(guó)人提供的本人國(guó)際旅行證件、前往第三國(guó)或地區(qū)的機(jī)票和相關(guān)證明，難以查明其真實(shí)身份和入境目的。

（四）過(guò)境人員易失控

根據(jù)規(guī)定過(guò)境免簽人員停留范圍限定在一定行政區(qū)域，有特殊事由需要離開(kāi)指定區(qū)域的，應(yīng)依法向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)申請(qǐng)辦理簽證。從實(shí)際情況看，過(guò)境免簽人員在相關(guān)口岸辦理入境手續(xù)后到離開(kāi)相關(guān)口岸前往第三國(guó)期間，辦理過(guò)境免簽手續(xù)的出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和對(duì)外國(guó)人進(jìn)行管控的公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)由于警力不足，信息有限，技術(shù)限制等原因，難以對(duì)過(guò)境外國(guó)人的行動(dòng)軌跡進(jìn)行有效的監(jiān)管。有時(shí)僅靠追蹤住宿登記信息了解過(guò)境免簽人員的大致方位。在當(dāng)事人違反過(guò)境規(guī)定的停留區(qū)域情形下，只要最后出境的口岸在過(guò)境免簽的口岸范圍內(nèi)，出入境管理機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)其存在的違法違規(guī)行為。一些地方的口岸邊防檢查機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不愿管、不善管，存在監(jiān)管死角和盲區(qū)，不僅易發(fā)生過(guò)境人員違法違規(guī)行為，而且還有可能導(dǎo)致過(guò)境政策被境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力和恐怖分子所利用，危害我國(guó)的安全和穩(wěn)定。

（五）違法處罰力度小

對(duì)過(guò)境免簽中出現(xiàn)的偽造行程單騙取臨時(shí)入境許可、超出過(guò)境規(guī)定的時(shí)間和范圍等新情況新問(wèn)題法律中沒(méi)有明確規(guī)定，如果按照當(dāng)事人違反過(guò)境規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處理，缺少法律依據(jù)；如果單純從認(rèn)定當(dāng)事人的行為構(gòu)成非法居留情形進(jìn)行處理，則變相承認(rèn)了當(dāng)事人符合過(guò)境規(guī)定，明顯與其實(shí)際進(jìn)行的出入境活動(dòng)相違背。[4]根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對(duì)出境時(shí)逾期1日的，處以警告；對(duì)逾期1日以上10日以內(nèi)的，處以每日500元人民幣的罰款。由于處罰力度小，違法成本低，難以發(fā)揮警示和震懾作用，造成一些人員濫用過(guò)境政策規(guī)避簽證辦理程序。

（六）服務(wù)保障不到位

一方面，多數(shù)過(guò)境免簽口岸出入境邊防檢查人員配備不足，部分同志業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、服務(wù)態(tài)度較差，容易導(dǎo)致審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，對(duì)符合免簽條件的旅客沒(méi)有及時(shí)放行，從而引起過(guò)境免簽人員對(duì)我國(guó)邊檢服務(wù)的不滿，對(duì)不符合的辦理過(guò)境免簽手續(xù)的情況沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，為國(guó)家安全穩(wěn)定埋下隱患。另一方面，一些實(shí)行過(guò)境免簽的地方交通、旅游、食宿、餐飲、商務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，服務(wù)接待能力弱，滿足不了過(guò)境免簽人員的需求，有的地方欺客、宰客問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，對(duì)當(dāng)?shù)啬酥廖覈?guó)的國(guó)際形象和聲譽(yù)造成了不良影響。

四、過(guò)境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)

采取正面宣傳、案例警示等多種途徑，教育引導(dǎo)各級(jí)各部門(mén)全面、系統(tǒng)、客觀、深入地認(rèn)識(shí)過(guò)境免簽政策可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范納入過(guò)境免簽政策的總體規(guī)劃，貫穿過(guò)境免簽政策實(shí)施的全過(guò)程。過(guò)境免簽政策實(shí)施地的黨委、政府要認(rèn)真履行風(fēng)險(xiǎn)管控主體責(zé)任，堅(jiān)決防止片面追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視政治利益、安全利益行為的發(fā)生。公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)、口岸出入境邊防檢查機(jī)關(guān)要積極向當(dāng)?shù)攸h委、政府建言獻(xiàn)策，嚴(yán)把風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)，切實(shí)履行好風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)。負(fù)責(zé)過(guò)境免簽政策審批的部門(mén)要把風(fēng)險(xiǎn)防范作為重要條件，嚴(yán)格實(shí)施評(píng)審，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不到位的一律不予審批。

（二）配套完善政策法規(guī)

由國(guó)家有關(guān)職能部門(mén)牽頭，組織過(guò)境免簽政策方面的專(zhuān)家學(xué)者、職能部門(mén)及一線工作人員，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行梳理、借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法、總結(jié)提煉我國(guó)在過(guò)境免簽政策實(shí)施方面成功經(jīng)驗(yàn)、吸取管控方面的問(wèn)題教訓(xùn)，抓緊研究包括風(fēng)險(xiǎn)管控在內(nèi)的過(guò)境免簽政策法規(guī)體系，使過(guò)境免簽政策的實(shí)施有法可依、有章可循，特別是要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控管什么、誰(shuí)來(lái)管、怎么管作出具體、明確的規(guī)定，為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控提供有力的政策依據(jù)和法律保障。

（三）建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

按照對(duì)等、平等、主動(dòng)、務(wù)實(shí)的原則，加強(qiáng)與過(guò)境免簽人員所屬國(guó)、過(guò)境目的地第三國(guó)的合作，盡可能早、盡可能全地了解當(dāng)事人的相關(guān)信息，特別是誠(chéng)信、違法犯罪等方面的情況。按照政府主導(dǎo)、分工合作、齊抓共管的原則，加強(qiáng)公安、交通、旅游、商貿(mào)等部門(mén)的協(xié)作，增強(qiáng)工作合力。過(guò)境免簽口岸邊防檢查機(jī)關(guān)、過(guò)境免簽區(qū)域?qū)俚毓矙C(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)要分工協(xié)作、相互配合，建設(shè)各相關(guān)部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)。建立信息共享機(jī)制、工作對(duì)接機(jī)制、定期通報(bào)情況機(jī)制，對(duì)過(guò)境免簽人員實(shí)行全員全程全時(shí)管控。建立過(guò)境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任清單，將風(fēng)險(xiǎn)管控任務(wù)落實(shí)到具體單位、部門(mén)和人頭，納入社會(huì)治安綜合考核體系，通過(guò)嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲倒逼過(guò)境免簽風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任落實(shí)。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)

按照立足當(dāng)前、著眼發(fā)展的原則，根據(jù)過(guò)境免簽任務(wù)量，配齊配強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)警力。按照綜合協(xié)調(diào)、現(xiàn)場(chǎng)審查、信息處理、行程跟蹤等任務(wù)需要，科學(xué)設(shè)置口岸邊防檢查機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。以過(guò)境免簽政策、法律、業(yè)務(wù)知識(shí)、溝通能力、作風(fēng)養(yǎng)成為重點(diǎn)內(nèi)容，加大教育培訓(xùn)力度，著力提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題能力和服務(wù)保障水平。應(yīng)加大投入，積極改善相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的裝備設(shè)施條件，為做好過(guò)境免簽工作提供技術(shù)支撐。要嚴(yán)格規(guī)范審查程序，事前，對(duì)申請(qǐng)辦理過(guò)境免簽的旅客在辦理登機(jī)手續(xù)的時(shí)，要求航空公司將旅客的證件信息、行程信息發(fā)送到預(yù)申請(qǐng)過(guò)境免簽的口岸，由口岸出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)過(guò)境旅客相關(guān)信息進(jìn)行初步核查，減少不符合過(guò)境條件的人員進(jìn)入我國(guó)，從源頭上進(jìn)行過(guò)境免簽的控制。事中，當(dāng)過(guò)境旅客來(lái)到檢查臺(tái)提出過(guò)境申請(qǐng)時(shí)，要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格查驗(yàn)，按照程序，驗(yàn)明當(dāng)事人的真實(shí)身份，辨明聯(lián)程機(jī)票的真?zhèn)?，查明?dāng)事人行程的真實(shí)目的。事后，對(duì)辦理過(guò)境免簽的旅客信息進(jìn)行匯總，搭建信息共享平臺(tái)，及時(shí)通報(bào)過(guò)境旅客動(dòng)態(tài)信息，準(zhǔn)確掌握免簽旅客入境后行程動(dòng)態(tài)等情況。

（五）加大懲戒處罰力度

通過(guò)將過(guò)境免簽違法行為列入誠(chéng)信不良記錄、納入禁止過(guò)境 “黑名單”、提高處罰額度、曝光典型案例等措施，進(jìn)一步強(qiáng)化懲戒處罰措施。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、相關(guān)機(jī)關(guān)的宣傳櫥窗、發(fā)送信息、發(fā)放明白卡等方式，告知過(guò)境免簽人員權(quán)利、義務(wù)和注意事項(xiàng)，引導(dǎo)他們自覺(jué)遵守過(guò)境免簽各項(xiàng)政策法規(guī)。要通過(guò)發(fā)揮公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)的職能作用、落實(shí)屬地管理責(zé)任、建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處罰過(guò)境違法行為，真正讓過(guò)境免簽人員在過(guò)境期間嚴(yán)格遵守我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)。

（六）提升服務(wù)保障水平

堅(jiān)持把服務(wù)保障與風(fēng)險(xiǎn)管控有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大力加強(qiáng)交通、旅游、食宿、餐飲、商務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高涉外人員素質(zhì)，及時(shí)、準(zhǔn)確了解過(guò)境免簽人員各方面需要，努力為他們提供精準(zhǔn)、細(xì)致、熱情、周到的服務(wù)。要大力整治對(duì)過(guò)境免簽人員不友好、不文明和欺客、宰客行為，切實(shí)讓過(guò)境免簽人員高興而來(lái)，滿意而去，充分展示我國(guó)開(kāi)放、包容、文明、進(jìn)步、合作、共贏的良好形象。

[1]陳軍.過(guò)境免簽對(duì)于機(jī)票收益和旅游收益的促進(jìn)作用[J].經(jīng)濟(jì)視野,2013,(24)：460-461.

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［編輯：李永新］

D631.46

A

1672-6405（2017）02-0019-03

姚婭婕 （1991-），女，河北石家莊人，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院2016級(jí)警務(wù)專(zhuān)業(yè)邊防檢查方向碩士研究生。

2017-04-24

中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目 “144過(guò)境免簽政策研究”研究成果。