尚曉+鄭高強+樊淑紅

摘 要：隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略的推進，區(qū)域金融合作不斷深化，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心“一區(qū)跨兩國”的合作模式也為區(qū)域金融合作增添創(chuàng)新內容，同時也帶來金融風險防范與管理新課題。本文通過分析中哈霍爾果斯國際邊境合作中心面臨的潛在金融風險，探討區(qū)域金融合作中的金融監(jiān)管協調機制，為區(qū)域金融合作中的金融風險防范與管理提供借鑒。

關鍵詞：霍爾果斯；合作中心；風險防范；管理

中圖分類號：F830.92 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（11）-0052-03

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡稱“合作中心”）是中哈兩國元首為促進中哈兩國經貿合作與文化交流而共同推動的國家戰(zhàn)略項目，是世界首個橫跨兩國的國際邊境合作中心，也是上海合作組織框架內區(qū)域合作的示范區(qū)。作為國家批準的霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)的重要組成部分，合作中心“一區(qū)跨兩國”的合作模式，擔負著示范中哈乃至上海合作組織區(qū)域經濟投資貿易便利化、自由化的使命。金融服務是合作中心一項重要基礎服務功能，為中心內貿易提供金融支撐，但新的模式必將帶來新的監(jiān)管難題，通過對合作中心金融監(jiān)管協調合作的研究，既能為推動合作中心金融發(fā)展、強化金融服務功能起到重要作用，也將對完善區(qū)域金融合作中風險防范與管理體系起到積極作用。

一、合作中心現有金融業(yè)發(fā)展及管理現狀

合作中心于2011年12月正式封關運營，目前合作中心內共進駐6家銀行業(yè)金融機構，包括工、農、中、建、交以及兵團農行分支機構各1家，從業(yè)人員23人。合作中心的管理架構主要是基于2005年7月4日中哈兩國政府簽署的《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國關于中哈霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定》以及2006年12與20 日中哈兩國政府簽署的《關于霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定修訂議定書》，在《管理協定》及《修訂議定書》中，就中心面積、中哈兩國邊防部門職責、中心位置布局、管理機構性質、法律適用的確定等方面做了詳細規(guī)定，中哈雙方合作中心粗略管理機制形成——兩國之間的邊境貿易合作機構主要由兩國的地方政府和商務部門共同管理，涉及中央和地方兩條主線，具體管理工作落實到雙方各自建立的管委會。目前，合作中心內部管理主要采取“境內關外”、“一線放開，二線管住”的模式，對于金融業(yè)的管理仍然主要依賴中哈雙方各自金融管理部門，參照國內金融機構監(jiān)管，中心內并無明確金融管理部門，金融管理信息采取層層上報的方式。

2013 年 8 月，經人民銀行總行批復同意，合作中心正式啟動了跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務試點業(yè)務。試點政策實施以來，在拓寬企業(yè)融資渠道、緩解資金短缺、降低融資成本等方面已取得實質性進展和顯著成效，切實增強了金融服務實體經濟發(fā)展的功能。截至 2015年末，試點銀行在跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務板塊開立人民幣融資賬戶48戶，人民 NRA 賬戶135戶。試點銀行吸收非居民存款48.08億，向合作中心發(fā)放貸款2.66億元；辦理人民幣擔保業(yè)務21.97億元。 試點銀行在創(chuàng)新離岸人民幣業(yè)務板塊開立創(chuàng)新離岸人民幣賬戶13戶，辦理貸款業(yè)務150.9億元，余額139億。2016年3月末，合作中心銀行金融機構各項貸款239.49億元，較年初增加91.67億元，其中跨境人民幣離岸貸款227.94億元，較年初增加88.94億元，各項貸款中貿易融資214.13億元，占比達89.41%。

二、合作中心面臨的潛在金融風險分析

（一）未建立區(qū)域征信體系，獲取客戶信息難度大，信用風險高

在區(qū)域金融合作中，由于缺乏區(qū)域征信體系，離岸金融機構難以深入調查服務對象的信用表現及企業(yè)的實際運營情況，從而引發(fā)企業(yè)隱瞞實際負債率轉嫁金融風險的現象。如合作中心離岸金融市場業(yè)務是針對非居民，其儲蓄者和貸款者皆來自國外，且來自不同國家，跨境人民幣離岸貸款占總貸款的95%以上，跨境人民幣離岸貸款業(yè)務占居主導。這種情況下，在開展離岸金融市場業(yè)務時，無論是中方試點銀行還是將來進駐哈方銀行，相比各自境內金融市場業(yè)務，風險更難防范一方面，借款對象的信息，包括信用狀況、財務信息、經營狀況等難以準確掌握；另一方面，由于屬地管理的局限性，借款對象貸款用途難以監(jiān)測，貸后風險管理難度加大，成本增加，容易產生跨區(qū)域的信用風險。

（二）匯率、利率的市場化，易形成市場風險，影響區(qū)域金融穩(wěn)定

合作中心作為跨國境區(qū)域合作的一個窗口，作為向西開放的橋頭堡，隨著國家利率市場化改革的不斷深入，其內的人民幣利率與匯率的市場化程度將活躍于中心外的境內，將在一定時間內會形成中心內與“中心外境內”明顯的利差與匯差，為短期資本的套利提供了空間。同時由于境外資金成本要低于境內，合作中心內銀行的存貸款利率將會低于境內其他區(qū)域，同時境外大量資金受合作中心優(yōu)惠政策吸引匯集而來，會形成一個龐大的利率洼地，當合作中心內的人民幣累計到一定程度，而需求沒有達到足夠數量的情況下，就會產生人民幣的過剩，人民幣利率相應就會降低，如果管控不當，資本在短期之內將會從合作中心大幅流入到境內其他區(qū)域，這個過程當中會對在岸的金融市場產生很大的影響，沖擊國內金融市場體系。

（三）金融管理差異致使風險評判標準不一，容易導致風險交叉蔓延

金融監(jiān)管方面，與我國相比，中亞國家商業(yè)銀行監(jiān)管采取行政手段，監(jiān)管體系不健全導致金融風險防范能力薄弱，由于金融市場及監(jiān)管差異，導致在區(qū)域金融合作中容易產管理風險。合作中心的管理按照區(qū)域不同由中哈雙方各自完成，雖然目前尚無哈方金融機構進駐，但隨著將來哈方機構的進駐，雙方金融管理政策及方式、方法差異，導致金融管理及風險評價標準存在差異，一旦某一方金融機構出現風險，將會在合作中心內進行交叉蔓延。

三、合作中心金融業(yè)管理與服務框架構建設想

合作中心金融服務與合作，由于年限短，起步較晚，跨境金融合作仍處于初級階段，在強調風險防范的同時，也要達到進一步促進合作中心建設與提升的目的，深入推動中亞區(qū)域金融合作向縱深發(fā)展。總體上，要嘗試向原則性監(jiān)管模式傾斜，減少管理性條款以及具體指標，賦予被監(jiān)管類金融企業(yè)足夠的空間，建立既有利于“先行先試”又有利于規(guī)范發(fā)展的模式，給予合作中心內金融機構充分創(chuàng)新的動力和自由。在具體過程中，要處理好四種關系，即放開與管制、管理與服務、對內與對外、事前與事后的關系，做到“寬”與“嚴”、管理與服務、內部合作與外部合作、事前與事后的有機結合和相互促進。

（一）處理好管制與放開的關系，激發(fā)金融機構創(chuàng)新活力

目前，合作中心僅有6家銀行類金融機構，而作為建設合作中心重要方的哈國無一家金融機構進駐，相對于一個國家戰(zhàn)略層面的跨國合作項目，金融機構數量偏少、無哈方金融機構將會影響后期合作中心金融服務質量的提升和業(yè)務規(guī)模的擴大。同時，合作中心內的金融機構業(yè)務主要集中在跨境離岸融資、貿易結算等服務，跨境投資等其他金融服務尚未開展，業(yè)務單一，雖然有利于防范風險，但不利于合作中心的長期發(fā)展。鑒于合作中心處于初步發(fā)展階段，初期在加強管制、規(guī)避風險的同時，應做到適當放開，避免過分管制影響金融機構積極性，降低金融服務效率。在放開與管制上，總體上要做到寬嚴適度，既能吸引金融機構進駐、開展跨境業(yè)務，又能引導金融機構防范風險。

（二）處理好管理與服務的關系，強化對金融機構信息服務

跨國金融服務因地域、政治、文化等各種因素，致使金融機構了解服務對象信息的成本增加，影響金融服務效率。合作中心內的金融機構主要為中心內企業(yè)及境外企業(yè)提供跨境融資及人民幣結算服務，在跨境融資服務中，金融機構辦理人民幣離岸貸款占到九成以上。而目前，合作中心內金融機構主要遵循“了解你的客戶、了解你的業(yè)務、盡職審查”的原則對服務對象進行篩選，既體現了金融機構獲取服務對象信息的途徑、手段有限，也體現了獲取準確信息成本高昂的問題。鑒于此，對合作中心金融管理的同時，更應該注重服務，這種服務一方面是對中心內金融機構準入、政策引導的服務，更應該突出對金融機構信息滿足的服務，降低金融機構獲取信息成本，為金融機構獲取信息提供信息平臺。

（三）處理好對內與對外的關系，加強多方金融管理合作

中亞區(qū)域金融合作涉及到雙邊，甚至多邊國家，合作中心的建設涉及到中國與哈國，金融管理也將涉及雙方、多方的合作。目前，中方已經初步建立起類似境內風險管理的合作中心內金融風險管理框架模式，而對于哈方因為無金融機構進駐合作中心，其金融風險防范與管理少有提及。合作中心作為一個跨國境合作窗口，外資金融機構進駐是時間問題，風險跨國境，風險管理與防范亦將跨國境，對于風險管理也要做好對內與對外的兼顧。對內，要完善自身風險管理模式，強化對合作中心內中方金融機構風險管理；對外，要樹立合作中心全局意識，加強與哈方的合作，共同構筑風險管理與防范體系。

（四）處理好事前與事后的關系，完善金融機構市場退出機制

目前，合作中心已有6家中方試點銀行進駐。隨著合作中心的進一步發(fā)展，必將有更多的銀行以及外資銀行進駐。目前，對于金融機構的進駐，合作中心具有行政審批綠色通道等優(yōu)惠，但對于后期可能因風險引發(fā)金融機構處置問題尚無明確規(guī)定。進入與退出并重的市場才是完善金融市場重要表現，完善的市場退出機制，也是激勵金融機構合規(guī)經營、預防風險的重要手段。新的金融合作模式前期需要政策支持，包括準入政策支持，才能快速適應市場、不斷發(fā)展壯大，但也應未雨綢繆，做好將來合作中心內高風險金融機構市場退出的準備，完善市場退出機制，形成一個有進有退的市場體系。

四、建議和措施

（一）實現多方金融管理與合作，搭建管理信息共享平臺

完善現有金融管理體系，加強與國外金融管理部門合作，具體到合作中心，就是邀請哈方金融管理人才進入合作中心金融管理與服務中心，實現人員的雙方配合，便于溝通交流雙方金融管理政策及社會政治經濟等其他信息。同時，分類別、分層次、分步驟推進信息共建共享與互聯互通，加強信息平臺建設，一方面要加強對合作中心金融機構基礎信息平臺建設，強化對合作中心金融機構風險監(jiān)測預警；另一方面，發(fā)揮金融管理與服務中心服務功能，收集匯總國際政治經濟信息以及合作中心金融機構服務或者潛在服務對象企業(yè)資產、財務以及信用等信息，建立區(qū)域重點企業(yè)征信體系，為中心內金融機構金融創(chuàng)新與服務提供信息支撐。

（二）建立金融機構風險評價體系，預警金融風險

加大對區(qū)域金融合作中金融風險的預警與提示，參照金融合作雙方國家境內金融機構風險評價體系，結合合作中心這種特殊金融合作區(qū)域金融業(yè)發(fā)展現狀及實際，制定不受各自境內干預影響的、獨立的金融機構風險評價體系，完善風險評價內容及指標，明確風險評價流程，由合作中心定期開展風險評價。針對評價結果及時向合作中心金融機構進行風險提示，對于風險防范給予指導及建議，但要本著市場化運作原則，不干預機構自身經營情況，保持機構業(yè)務經營獨立性。

（三）放寬金融機構準入，列明機構退出條件和方式

放寬金融機構準入條件，對于符合條件的金融機構（含哈方金融機構）給予審批綠色通道政策，同時在稅收、土地使用等方面給予優(yōu)惠，加大吸引境內外機構入駐力度。在放寬準入的同時，完善合作中心金融機構市場退出機制，對于自身資金周轉不靈或是金融業(yè)務發(fā)展方向需要調整的金融機構在發(fā)生危機時可以向合作中心金融管理部門申請退出合作中心金融市場；而對于那些在運作過程中違反了合作中心法律法規(guī)的規(guī)定，合作中心金融管理當局可以強制其退出。

（四）建立金融防火墻，實現風險內外隔離

遵循“一線放開、二線管住”模式，實現風險內外隔離，避免合作中心內風險溢出，進而向境內擴散。具體來講，實現合作中心內NRA賬戶和人民幣境外融資專用賬戶單獨設賬、單獨統計、單獨核算，與居民業(yè)務分賬管理，并強化監(jiān)督管理；加強對主要大戶的監(jiān)管，提高違約成本，對境外融入資金嚴格管理，嚴格控制相關的賬戶資金用途，不能融出用于套利，只能用于合作中心內企業(yè)及境外機構，嚴格“境外資金、境外使用”要求。

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The Analysis and Prevention and Management of Potential Financial Risks of China-Kazakhstan Horgos International Border Cooperation Center

SHANG Xiao ZHENG Gaoqiang FAN Shuhong

（Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002）

Abstract： With the continuous pushing of “The Belt and Road” strategy and deepening of the regional financial cooperation， “a zone crossing two countries” cooperation model of China-Kazakhstan Horgos International Border Cooperation Center has also added new innovative content to the regional financial cooperation. But meanwhile， it brings new issues of financial risk prevention and management. The paper analyses the potential financial risks of China-Kazakhstan Horgos International Border Cooperation Center， and discusses financial supervision and coordination mechanism of the regional financial cooperation to provide reference for the financial risk prevention and management of the regional financial cooperation.

Keywords： Horgos； cooperation center； risk prevention； management

責任編輯、校對：黨海麗