梁玉忠

（鞍山廣播電視大學(xué)，鞍山 114000）

當(dāng)前我國公眾參與城市環(huán)境治理的困境與消解

梁玉忠

（鞍山廣播電視大學(xué)，鞍山 114000）

隨著我國城市化進程的不斷推進，大氣污染、水污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染等城市環(huán)境問題愈發(fā)突出，亟待解決。城市環(huán)境治理不僅需要政府主導(dǎo)，更需要公眾的積極參與。本文首先闡述了城市環(huán)境治理中公眾參與的基本理論，其次分析了當(dāng)前我國城市環(huán)境治理中公眾參與面臨的主要困境，最后提出了公眾有效參與城市環(huán)境治理的對策與建議。

城市環(huán)境治理；公眾參與；困境；消解

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速增長，城鎮(zhèn)化進展顯著。但與此同時，巨大的能源消耗和資源環(huán)境的迅速惡化，也引起了人們的高度警覺。2014年新《環(huán)境保護法》對環(huán)境治理模式進行創(chuàng)新，由政府單一主體治理轉(zhuǎn)向多元主體共同治理，強化了公眾參與環(huán)境治理。其中公眾參與治理，必然提高公共政策的民主性、科學(xué)性、有效性，可以調(diào)動公眾的輿論監(jiān)督積極性。而現(xiàn)實中，公眾有效參與治理仍面臨很多難題。因此研究公眾參與城市環(huán)境治理不僅具有必要性，也具有重要的現(xiàn)實意義。

一、有關(guān)城市環(huán)境治理中公眾參與的基本理論

（一）有關(guān)概念

1.城市環(huán)境的概念

本文中的城市環(huán)境，特指城市的環(huán)境污染，是指由于城市的各種生產(chǎn)活動、人們的生活而向自然環(huán)境排放的各種污染物，超過了自然環(huán)境的凈化能力，破壞生態(tài)平衡，危害人們的身心健康、以及生產(chǎn)和生活。城市的環(huán)境污染主要體現(xiàn)在大氣污染、水污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染等方面。

2.城市治理與城市環(huán)境治理的概念

目前國內(nèi)學(xué)界對城市治理概念見仁見智。學(xué)者丁健認為，城市治理指城市中各公共組織、個人組織和公民一起治理事務(wù)的眾多方式的和。[1]孫榮、徐紅和鄒珊珊則認為，城市治理是城市各治理主體對城市事務(wù)實施治理的過程，其目的是為了解決城市共同問題和保護共同權(quán)益。[2]

本文所指城市環(huán)境治理，是指為了實現(xiàn)我國城市的可持續(xù)發(fā)展，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由各級政府主導(dǎo)，各類企業(yè)、社會組織，以及公眾等多元主體根據(jù)我國環(huán)境政策、法律法規(guī)，對城市環(huán)境實施共同治理，限制人類損害城市環(huán)境質(zhì)量的活動、制度、方式、模式與機制的總稱。

3.公眾參與的概念

公眾參與即指公民、自然人和社會組織主動參與到與自身權(quán)益有聯(lián)系的公共政策和活動中去，以此來表達其意愿和利益訴求，強調(diào)公眾在整個公共事務(wù)中參與決策和管理的全過程。城市環(huán)境治理中的公眾參與是指公眾對城市環(huán)境的認識和參與到政府主導(dǎo)的城市環(huán)境治理的過程。

（二）公眾參與城市環(huán)境治理的途徑

1.參與環(huán)境宣傳活動

城市環(huán)境治理中，公眾既是重要的宣傳主體，也是重要的被教育對象。目前社會呈現(xiàn)出的宣傳方式日益增多，有以組織的方式參與宣傳，比如環(huán)境保護組織、社區(qū)、學(xué)校的宣傳教育等。還有與環(huán)境有關(guān)的節(jié)日，如世界環(huán)境日、植樹節(jié)等也是重要的宣傳形式。

2.聽證會、論證會和座談會

公眾參與政府環(huán)保部門組織的聽證會、論證會和座談會，發(fā)表意見、表達訴求，對行政決策進行評議，監(jiān)督政策執(zhí)行，評價政策實施成效，進而提高政府城市環(huán)境治理的決策能力、執(zhí)行能力，提升治理效果。

3.投訴、舉報、信訪等方式

信訪是指公民通過固定電話、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、信件等形式，向政府有關(guān)部門反映城市環(huán)境問題，并提出自己的訴求。這是一種被動參與的事后監(jiān)督。

4.法律途徑

即訴訟。隨著社會法制化進程的推進，以單個環(huán)保組織或聯(lián)合協(xié)會的名義進行環(huán)境公益訴訟將成為公眾參與的重要形式。

（三）公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)容

1.公眾直接或間接參與環(huán)境法律法規(guī)的制定

間接參與就是通過選舉人大代表、政協(xié)委員、專家等形式參與立法。另外一種是參與立法聽證會。這種方式相對直接，也更為便捷，參與者范圍更廣。公眾參與立法的程度關(guān)系到立法的科學(xué)、民主程度，也會影響到相關(guān)法律的合法性與公信力。公眾參與環(huán)境保護立法是法律宗旨的要求，也是對城市環(huán)境治理目標(biāo)、價值取向的回歸。

2.公眾參與決策

科學(xué)化、民主化的決策需要公眾參與。政府掌握的環(huán)境信息相比公眾的廣泛性、分散性來說，大多數(shù)情況下不全面、欠時效，因此擴大決策過程中的公眾參與有利于環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)和確認；又由于公眾意愿得到接受而做出的決策，能夠得到公眾的認可。公眾參與有利于決策的執(zhí)行、決策目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.公眾參與監(jiān)督

環(huán)境問題本身具有廣泛性、復(fù)雜性和分散性等特點，而公眾生活與城市環(huán)境息息相關(guān)，因此，相對于政府而言，公眾掌握的環(huán)境信息數(shù)量更多、內(nèi)容更深刻，因此公眾參與監(jiān)督可以避免政府對環(huán)境信息掌握得不全、不準(zhǔn)、不及時而做出錯誤決策的情況發(fā)生。

4.公眾自身的環(huán)保行為

環(huán)境保護本質(zhì)上是人的行為。人的生產(chǎn)、生活或多或少總會對環(huán)境造成破壞，公眾自身的環(huán)保行為是一種對自己的管理。作為環(huán)保的主力軍，公眾自身的行為決定著環(huán)境保護的成效。

二、公眾參與城市環(huán)境治理面臨的主要困境

（一）公眾參與城市環(huán)境治理的意識淡薄，參與能力較弱

從參與意識上看，盡管近些年來，地方政府越來越多地認識到了公眾參與城市環(huán)境治理的必要性與重要性，并為此開展了大量的嘗試和探索，取得了一些積極的效果和成果。但整體而言，公眾參與城市環(huán)境治理的積極性、主動性、自覺性仍有很大的提升空間。有較大比例的公眾沒有意識到愛護環(huán)境既是政府，更是每一個公民應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

從參與能力上看，雖然隨著環(huán)保教育程度的迅速提高，公眾對城市環(huán)境治理的政策的認知程度有了很大的提高。但是由于長期以來的參與意識淡薄，缺乏必要的參與實踐經(jīng)驗和必要的環(huán)境保護知識，加之相關(guān)參與機制不健全，往往導(dǎo)致公眾面對日益增多、紛繁復(fù)雜的城市環(huán)境問題力不從心，無能為力。

（二）公眾參與城市環(huán)境治理的體制欠缺，參與程度較低

首先，政府對公眾參與城市環(huán)境治理的認識不足。不同程度的存在政府部門擔(dān)心公眾參與會給自己的工作帶來壓力。因此對公眾參與持懷疑甚至是抵觸的態(tài)度，不利于公眾對城市環(huán)境治理的參與；其次，公眾參與城市環(huán)境治理的法律法規(guī)尚不完善。盡管當(dāng)前國家和地方政府已經(jīng)出臺了一系列保障公眾參與城市環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)文件，但多是基礎(chǔ)性、綜合性的，缺乏可操作性強的制度設(shè)計，難以適應(yīng)實踐中迅速增長的公眾參與治理需要；再次，公眾參與城市環(huán)境治理的介入渠道不暢。目前公眾參與城市環(huán)境治理的方式有網(wǎng)絡(luò)平臺、聽證、民意調(diào)查、熱線電話等，較之過去有了局部上的創(chuàng)新和改善，但整體而言，公眾參與環(huán)境治理仍然屏障重重，無論是公示時間與范圍的局限，亦或是電子政務(wù)動作的遲緩，都嚴(yán)重影響了公眾參與的實際效果；第四，公眾參與城市環(huán)境治理的主體地位不強。城市環(huán)境治理決策中政府的獨大地位突出，公眾參與往往受制于政府的決策。政府可以決定是否引入公眾參與以及何時引入、參與的方式、參與的程度。公眾參與城市環(huán)境治理的長期性、穩(wěn)定性難以保證；第五，公眾參與的訴求保障不暢。公眾參與后產(chǎn)生的相關(guān)訴求往往因得不到政府的考慮和重視而難以實現(xiàn)，造成公眾參與的程度被大打折扣。

（三）公眾參與城市環(huán)境治理的民間組織發(fā)展不足，面臨困境較多

首先，獨立性的缺乏。當(dāng)前我國環(huán)保民間組織數(shù)量可觀，但運作實力相對有限，多依附政府而建立，尚未成為城市環(huán)境治理的獨立主體。其次，自身管理機制的欠缺。環(huán)保民間組織結(jié)構(gòu)松散，多未形成穩(wěn)定、高效的行政架構(gòu)和運行模式，組織性較差；在業(yè)務(wù)素養(yǎng)上，工作人員多未經(jīng)受過專業(yè)、規(guī)范的培訓(xùn)，專業(yè)人才少；在運行過程中，由于組織性較差及相關(guān)規(guī)章制度的缺失，致使資金使用缺乏透明度，假公謀私、私挪捐贈款的現(xiàn)象時有發(fā)生，自律性亟待加強。再次，經(jīng)費的匱乏。目前政府對環(huán)境保護民間組織的資助力度較為有限，環(huán)保民間組織通過向社會提供有償服務(wù)獲取資金的能力又較弱，加之社會捐贈意識薄弱、長期制度性捐贈機制缺乏，導(dǎo)致環(huán)保組織運行經(jīng)費緊張，其積極作用發(fā)揮有限。

三、公眾有效參與城市環(huán)境治理的措施建議

（一）樹立公眾參與城市環(huán)境治理的理念，培養(yǎng)參與能力

環(huán)境治理終究需要人的行為去實現(xiàn)，而公眾參與城市環(huán)境治理意識的強弱及其參與能力的高低，將直接影響參與行為的水平及其參與治理的效果。因此，轉(zhuǎn)變公眾參與治理理念，增強他們的參與意識，并積極幫助公眾了解、掌握城市環(huán)境治理的相關(guān)知識，努力增強他們參與的能力，就成為公眾參與的前提。相關(guān)政府部門應(yīng)加大對公眾的環(huán)保教育與宣傳力度，努力提高公眾對城市環(huán)境治理重要性的認識，努力營造良好的社會輿論氛圍，促進公眾參與城市環(huán)境治理意識增強，增強主人翁意識和社會責(zé)任感，激發(fā)其投身城市環(huán)境治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性；相關(guān)政府部門應(yīng)不斷加大對公眾的法制法規(guī)教育，努力提高公眾對自身環(huán)境權(quán)益與環(huán)境義務(wù)的了解和認識，培養(yǎng)公民分析、把握政策能力；相關(guān)政府部門應(yīng)不斷加大對公眾的生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、城市學(xué)等方面專業(yè)知識的教育，努力提高公眾對生態(tài)環(huán)境保護和治理等知識的了解和掌握，提高其參與城市環(huán)境治理的能力。

（二）加強公眾參與城市環(huán)境治理的制度設(shè)計，提高參與程度

首先，政府轉(zhuǎn)變觀念，樹立多元治理主體新理念。要改變傳統(tǒng)的政府是城市環(huán)境治理唯一管理主體的舊理念，堅持以人為本，將公眾、社會組織、企業(yè)等多元主體力量納入治理體系，與政府一道形成多元主體格局，構(gòu)建多主體、全方位、互動協(xié)作式的合作治理模式；其次，完善制度設(shè)計，保障公眾參與城市環(huán)境治理有效機制?？梢栽凇董h(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》等現(xiàn)有法律規(guī)定的基本原則和精神范圍內(nèi)，根據(jù)各地實際情況，通過出臺地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等形式，對公眾參與環(huán)境治理的機制給予詳細而具體的規(guī)定，使公眾參與環(huán)境決策；再次，拓展參與渠道，實現(xiàn)公眾參與城市環(huán)境治理全過程。充分利用微博、微信、公眾平臺等新媒體實時傳遞環(huán)境信息，積極利用政府電子政務(wù)進行與公眾的及時交流，加強政府決策專家、科研人員、公眾三者的優(yōu)勢互補；完善環(huán)保問題處理機制，對公眾提出的意見和建議及時處理并反饋，特別是對未采納的意見和建議要做好詳細的論證和可行性分析，并做出及時有效的回應(yīng)。

（三）加大對環(huán)保民間組織的扶持力度，促進健康發(fā)展

首先，政府完善準(zhǔn)入機制。完善環(huán)保民間組織注冊登記制度，對環(huán)保民間組織參與城市環(huán)境治理采取更為務(wù)實、開放和包容的態(tài)度，簡化審批手續(xù)，對環(huán)保民間組織依法依規(guī)參與城市環(huán)境治理的行為積極支持，不斷壯大其規(guī)模。其次，政府加強教育、督導(dǎo)，完善管理制度。推動環(huán)保民間組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化與整合、完善資金使用等相關(guān)規(guī)章制度，使其構(gòu)建穩(wěn)定、高效的組織行政架構(gòu)和公開、透明的資金運行模式。政府與環(huán)保組織協(xié)作開展從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其參與環(huán)境保護的能力與實力。再次，完善資金扶持體系建設(shè)。積極推動公益捐助等法律法規(guī)政策體系建設(shè)，積極拓寬環(huán)保民間組織的經(jīng)費來源渠道，支持、幫助環(huán)保民間組織向社會提供有償服務(wù)，鼓勵企業(yè)、民間和境外資金的投入。特別是要加大政府給予環(huán)保民間組織的資金支持。

總之，公眾作為重要的參與城市環(huán)境治理的主體，是現(xiàn)代化城市治理的需要，需要各級政府不斷完善機制、拓寬渠道、豐富形式、提升效果。當(dāng)然，實現(xiàn)公眾參與城市環(huán)境治理目標(biāo)尚有很長的路要走，需要政府等各方主體共同努力，不斷完善。

【注釋】

[1]丁健.論城市治理[J].上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2004(4)：34.

[2]徐榮，徐紅，鄒珊珊.城市治理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：6.

[1]張帆.我國城市治理中的公民參與研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2010.

[2]丁健.論城市治理[J].上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2014（4）.

[3]徐榮，徐紅，鄒珊珊.城市治理[M].上海復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

[4]符革.政府投資項目中的公眾參與研究[D].天津：天津大學(xué)，2009.

[5]史玉成.論環(huán)境保護公眾參與的價值目標(biāo)與制度構(gòu)建[J].現(xiàn)代法學(xué)2005（01）.

（責(zé)任編輯：豐華濤）

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1007-421X（2017）02-0065-03