陳 俊

（華東師范大學，上海 200241）

政治·法律

彭真與中國特色社會主義法律體系的形成和發(fā)展

陳 俊

（華東師范大學，上海 200241）

彭真同志是我國社會主義法制的主要奠基人，他主持憲法修改工作，領導制定了一系列重要法律，促進和保障了社會主義現(xiàn)代化建設，為形成中國特色社會主義法律體系，奠定了堅實的框架基礎。他提出加強和改善黨對立法的領導、主張立法需要正確政策的指導、立法中新的問題需要探索試驗，以及關于制定民法、刑法、經(jīng)濟法的思想觀點，產(chǎn)生了積極影響。他關于發(fā)揮中央和地方兩個積極性、關于賦予地方人大及其常委會立法權的思想觀點，對促進地方立法的發(fā)展，對形成中國特色社會主義法律體系，對發(fā)展中國立法體制，產(chǎn)生了重要影響，值得繼承發(fā)展和發(fā)揚光大。

彭真；立法；中國特色社會主義法律體系

彭真同志是我國社會主義法制的主要奠基人，黨和國家的卓越領導人。彭真長期主持全國人大常委會工作，他主持憲法修改工作、領導制定了一系列重要法律，為建立和完善我國人民代表大會制度、為中國特色社會主義法律體系的形成、為中國立法體制的發(fā)展，奠定了框架基礎，作出了杰出貢獻。2011 年 3 月，時任全國人大常委會委員長吳邦國同志在十一屆全國人大四次會議上宣布中國特色社會主義法律體系如期形成。回眸中國特色社會主義法律體系的形成歷程，我們需要追思彭真同志精辟深刻的思想觀點，需總結彭真主持全國人大常委會工作期間為中國特色社會主義法律體系形成奠定的框架基礎和作出的歷史貢獻！時至今日，彭真的立法思想和觀點，依然閃耀著時代光輝，對我國當前的法治建設，包括我國立法體制和法律體系的完善，具有重要的指導和參考價值。

一、彭真奠定的框架基礎與法律體系的形成

在中國共產(chǎn)黨的正確領導下，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，它是我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的重要成果，是全面落實依法治國基本方略的重要標志。一個國家整個法律體系的形成需要多少年？從時間上看，西方發(fā)達國家走過了二三百年的歷程。在中國，如果從改革開放開始起算，從彭真在黨的十一屆三中全會后獲得平反復出并主持全國人大常委會工作開始起算，在短短三十多年的時間里，我國的立法走完了國外通常需要幾百年才能走完的歷程，成功地走出了一條具有中國特色的立法發(fā)展之路?；厮葜袊厣鐣髁x法律體系形成的歷程，大致可以把它分成“奠基”——“初步形成”——“基本形成”——“形成”這樣幾個階段。到2010年形成中國特色社會主義法律體系，是1997年黨的十五大提出的新時期立法工作總目標。到達這一目標的進程，可分為三個階段：即九屆全國人大期間，“初步形成中國特色社會主義法律體系”；十屆全國人大期間，“基本形成中國特色社會主義法律體系”；十一屆全國人大到 2010 年，“形成中國特色社會主義法律體系”。

彭真主持全國人大常委會工作的期間，是中國特色社會主義法律體系形成的奠基階段。這一階段，為此后中國特色社會主義法律體系的發(fā)展和最終形成，奠定了堅實的框架基礎。從治國方略看，“‘依法治國，建設社會主義法治國家’的正式提出并被載入憲法，不僅是彭真數(shù)十年為之奮斗的理想信念的實現(xiàn)，而且其中也包含著彭真長期工作的巨大貢獻和思想理論的寶貴結晶?！盵1]90

十年文革，立法幾無開展。文革動亂結束后的1979 年 2 月，彭真同志擔任全國人大常委會剛設立的法制委員會主任。在他的領導下，僅用三個多月的時間，就擬訂了七部重要法律草案①這七部法律包括：我國第一部刑法和刑事訴訟法，以及選舉法、地方各級人大和政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法和中外合資經(jīng)營企業(yè)法。，此后提請五屆全國人大二次會議審議通過。這七部重要法律的制定和實施，開創(chuàng)了改革開放初期法制建設的新局面，邁出了形成中國特色社會主義法律體系的堅實步伐。1980 年，中央決定由彭真主持憲法修改工作。彭真親自主持逐條研究起草憲法的條文。鄧小平同志對修改憲法提出了明確要求，即必須把四項基本原則寫進憲法。彭真同志親自起草了憲法的序言。四項基本原則在序言中用敘述事實的方式加以闡述，充分體現(xiàn)了鄧小平的指導思想。彭真親自主持逐條研究起草的憲法條文，最終提請五屆全國人大五次會議審議修改通過。從 1979 年 2 月至 1988 年 3 月，在彭真同志主持下，不僅制定了1982 年憲法，而且制定了刑事、民事、訴訟程序和國家機構等方面的一系列基本法律，以及一批經(jīng)濟的、行政方面的重要法律，初步形成了以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系。我國在政治、經(jīng)濟和社會生活的主要方面，基本上做到了有法可依。彭真主持制定的以上這些重要立法，促進和保障了社會主義現(xiàn)代化建設，為 2010 年形成中國特色社會主義法律體系，奠定了一個堅實的框架基礎。

二、黨的領導與法律體系的形成和發(fā)展

2016 年 7 月 1 日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立 95周年大會上的講話指出：“歷史還告訴我們，歷史和人民選擇中國共產(chǎn)黨領導中華民族偉大復興的事業(yè)是正確的，必須長期堅持、永不動搖”。[2]具體對中國特色社會主義法律體系來說，正是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下，經(jīng)過各方面堅持不懈的共同努力，最終得以形成的。沒有黨的正確領導，該法律體系不可能如期形成。正如彭真曾經(jīng)強調的：“在我們這個國家，要把事情辦好，沒有黨的領導不行。這是歷史證明了的。憲法寫了四項基本原則，其中一條就是堅持黨的領導?！盵3]327黨對中國特色社會主義法律體系建設的領導，是歷史的選擇，也是人民的選擇。對此，彭真曾深刻指出，“社會主義的物質文明建設，社會主義的精神文明建設，社會主義的民主、法制建設，要搞好，都離不開中國共產(chǎn)黨的領導。這是歷史證明了的。”[4]

在新的歷史條件下，中國特色社會主義法律體系和中國立法體制的發(fā)展和完善，需要繼續(xù)堅持黨的領導，這是時代發(fā)展的需求，也是繼承和發(fā)揚彭真關于黨的領導思想觀點的時代體現(xiàn)。正如彭真指出的，“黨的領導與依法辦事是一致的。強調發(fā)展社會主義、健全社會主義法制，還要不要黨的領導？要加強黨的領導，改善黨的領導?！盵5]425因此，在完善中國特色社會主義法律體系的進程中，必須堅持黨的領導；同時，要研究如何改善黨的領導，“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式”[6]，在中國特色社會主義法律體系的完善進程中，需要將彭真關于改善黨的領導的思想觀點與時俱進地發(fā)揚光大。其中，深入研究和正確處理黨的領導與發(fā)揮人民代表大會作用的關系問題，又是個關鍵問題。作為國家權力機關的人大及其常委會接受黨的領導，重大事項報請同級黨委決定，這是做好立法工作、完善法律體系的根本的政治保證。為此，十八屆四中全會明確：“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。”[7]9這也是對彭真強調的堅持黨的領導思想觀點的繼承和發(fā)揚。

一方面，要堅持和加強黨對人民代表大會的領導；另一方面，還要改善黨對人民代表大會的領導。黨的領導主要是政治、思想、組織的領導。從具體走向看，黨的十八屆四中全會已明確提出：“健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序”。[7]34在中國特色社會主義法律體系形成后，改善黨的領導，還要求黨通過人民代表大會制度實現(xiàn)依法執(zhí)政，推進中國特色社會主義法律體系不斷完善、發(fā)展中國的立法體制。這樣做，有助于將黨的政治先進性、價值代表性與人民代表大會制度的人民當家作主、民主合理性、程序代表性有機結合起來，保證黨執(zhí)政形式的合法性，從而推進中國立法體制的發(fā)展以及中國特色社會主義法律體系的完善。

從黨和人大及其常委會的關系看，“各級黨委應當支持各級人大、人大常委會依法履行權力職能，而不是干預或代替它們履行職能。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職能，這本身就體現(xiàn)了黨的領導，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)?！盵8]因此，在建設法治中國的時代背景下，加強和改善黨的領導，要求黨通過人民代表大會制度實現(xiàn)依法執(zhí)政、推進中國特色社會主義法律體系不斷完善。這一方式，也是對彭真提出的健全社會主義法制要堅持黨的領導、加強黨的領導、改善黨的領導等系列思想觀點的時代繼承和發(fā)揚光大！

三、政策指導、立法探索與法律體系的形成和發(fā)展

我們黨歷來重視制定和執(zhí)行政策。黨在領導人民進行革命、建設和改革的歷史進程中，經(jīng)常會遇到一些無法可依的情況。在這種情況下，黨的政策就在各個歷史時期發(fā)揮了目標導向和方向指引的作用?！拔覀儚狞h的十一屆三中全會開始的現(xiàn)代化建設和改革開放，是在幾乎沒有任何法制的基礎上進行的?！盵1]156因此，在改革開放之初，黨對法制建設的領導，首先是靠制定正確的政策，即通過制定符合現(xiàn)代化建設和改革開放需要、正確反映社會生產(chǎn)力發(fā)展要求、正確反映廣大人民群眾意愿和需求的政策，來領導法制建設。正如毛澤東指出的：“我們的責任，是向人民負責。每句話，每個行動，每項政策，都要適合人民的利益，如果有了錯誤，定要改正，這就叫向人民負責?！盵9]一方面，立法要以黨的政策為基礎。另一方面，這不等于說黨的所有政策都要在立法上得到反映。那些需要在立法上體現(xiàn)的，應該是比較成熟的有法律化必要的重要政策。新中國成立后，“彭真同志一再對我們說，立法要貫徹黨的路線和方針政策，法就是實踐證明正確的黨的方針政策的具體化、法律化。”[10]從改革開放以來我國法律體系建設的實踐探索看，黨的政策特別是中共中央制定的重大政策，是制定我國憲法和法律的依據(jù)。黨的政策在法律體系形成的過程中，起到了方向引領和目標指引作用。正如彭真在總結我國立法經(jīng)驗時指出的，“長期經(jīng)驗證明，對于新的重大問題、重要改革，有個從政策指導到制定法律的過渡……目前這個階段，許多新的問題需要探索、試驗。實踐證明可以定下來的，才可以立法?！盵5]375-376以下結合彭真關于民法、刑法、經(jīng)濟法的立法思想觀點作一分述。

（一）彭真關于制定民法的思想觀點及影響

民法是我國的基本法。彭真同志曾提出，由于民事立法問題本身的復雜性，加上體制正在改革，立法存在實際困難；因此，民法和單行法可以同時進行立法探索。畢竟，“單行法比較容易搞些，比較靈活，錯了也比較好改。民法就要比較慎重，制定不久就得改，那就不大好。先搞單行法，成熟了，再吸收到民法中來?！盵5]267此后我國的民事立法實踐探索，就是貫徹遵循了彭真的以上指導思想，并在民事立法活動中取得了積極成果。例如，從改革開放初期制定的民法通則，到后來的合同法、物權法，到近年來制定的侵權責任法，民事立法逐漸完備。具體來說，民事單行立法的探索一直在開展，于是就有了 1999年的合同法、2007 年的物權法、2009年的侵權責任法，這就相當于把民法典中的一編先拿出來單獨立法。這些階段性民事立法成果，為推進民法典的制定，打下了堅實基礎。經(jīng)過多年努力，2017 年 3 月，《中華人民共和國民法總則（草案）》正式提請第十二屆全國人民代表大會第五次會議審議。

彭真還就民事立法中的風俗習慣作了分析，他認為：很多民事社會關系，如繼承、分家等，都要注意群眾的風俗習慣，這些風俗習慣實際上也是民法的一部分。他總結指出：“研究問題、立法，不能割斷歷史。我國歷史上不是沒有民法，風俗習慣中也有很多實際是民法，即習慣法。民法一方面要以現(xiàn)實的經(jīng)濟關系為基礎；另一方面法律本身又有自己的發(fā)展歷史和體系?！盵5]266彭真提出的在民事立法中注意風俗習慣和習慣法的思想觀點，也為以后的民事立法實踐所貫徹落實。例如，《中華人民共和國物權法》第八十五條規(guī)定：“法律、法規(guī)對處理相鄰關系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當?shù)亓晳T?！?/p>

（二）彭真關于制定刑法的思想觀點及影響

刑法是國家的基本法律。刑法草案在文化大革命之前已有三十幾稿。文革之后，“‘人心思法’，全國人民都迫切要求有健全的法制?！盵3]1-2其中，刑法又是依法治國的重要組成部分。彭真在第五屆全國人民代表大會第二次會議上作《關于七個法律草案的說明》報告時指出，這次提交的刑法草案“是以第三十三稿為基礎，根據(jù)十幾年來的經(jīng)驗和新的情況、新的問題，由法制委員會會同各有關部門共同做了補充 和修改?！盵3]2彭真對刑法草案的內容和任務，作了深刻分析。他指出：“在文化大革命中，由于林彪、‘四人幫’大搞刑訊逼供、打砸搶、非法拘禁和誣陷、迫害，造成了大批冤案、假案、錯案，后果極為嚴重。因此，在刑法中規(guī)定‘嚴禁’這些罪行是符合群眾愿望的，也是完全必要的?！盵3]6彭真的這些思想觀點，在刑法草案中得到了貫徹，也在此后的刑法修改中直接間接得到了體現(xiàn)。彭真還對死刑問題作了精辟分析，他指出：“我國現(xiàn)在還不能也不應廢除死刑，但應盡量減少使用。”[3]7彭真關于在立法上要保留死刑但應盡量減少使用死刑的觀點，不僅在當時對制定刑法起了指導作用，也對此后的死刑立法，產(chǎn)生了積極影響。例如，2011年 2月25日，全國人大常委會表決通過刑法修正案（八），取消 13 個死刑罪名。①刑法修正案（八）取消的13個經(jīng)濟性非暴力犯罪的死刑包括：走私文物罪，走私貴重金屬罪，走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，走私普通貨物、物品罪，票據(jù)詐騙罪，金融憑證詐騙罪，信用證詐騙罪，虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票罪，偽造、出售偽造的增值稅專用發(fā)票罪，盜竊罪，傳授犯罪方法罪，盜掘古文化遺址、古墓葬罪，盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪?？梢哉f，這是對彭真死刑立法思想的繼承和發(fā)揚。減少死刑，符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，但目前完全廢除死刑還不現(xiàn)實。因此，當前還不能廢除死刑。近些年對于死刑立法的改進舉措，實際上也是對彭真關于死刑立法觀的繼承和發(fā)揚光大。

（三）彭真關于制定經(jīng)濟法的思想觀點及影響

黨的十一屆三中全會實現(xiàn)了黨和國家工作重心的轉移，彭真就此提出，社會主義法制建設要以經(jīng)濟建設為中心，為經(jīng)濟建設服務。他在獲得平反重新工作后不久，就提出：“隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展，我們還要經(jīng)過系統(tǒng)的調查研究，陸續(xù)制定各種經(jīng)濟法和其他法律，使社會主義法制逐步完備起來?！盵5]170此后，彭真在全國經(jīng)濟法制工作經(jīng)驗交流會上指出，“形勢要求我們抓緊經(jīng)濟立法。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重點已經(jīng)轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來了。這種客觀形勢把經(jīng)濟立法推上了重要議事日程，要求抓緊，搞好?！盵5]298

彭真關于制定經(jīng)濟法的思想觀點，為此后黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》所肯定和吸收。該決定提出“國家立法機關要加快經(jīng)濟立法”等要求。②在彭真主持全國人大常委會工作期間，全國人大常委會一直堅持將經(jīng)濟立法推上重要議事日程，不斷加快經(jīng)濟立法的步伐，推進經(jīng)濟立法。從 1979 年到 1987 年，在全國人大及其常委會制定的 85 個法律中，有關經(jīng)濟方面的法律就達 35個。這些經(jīng)濟立法有力支持和保障了改革開放的時代進程?？梢哉f，彭真關于抓緊搞好經(jīng)濟立法的思想觀點，積極指導和影響著全國人大常委會的立法工作，對鞏固和發(fā)展經(jīng)濟體制改革的成果，為促進經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了重要的歷史性作用。同時，他主持制定經(jīng)濟法的努力和貢獻，也為此后中國特色社會主義法律體系的框架形成，打下了扎實的框架基礎。

以點及面，以上彭真關于制定民法、刑法、經(jīng)濟法的思想觀點，積極影響了我國改革開放以來的立法實踐和推進了法律體系的形成。這也遵循了彭真同志此前總結指出的立法探索和法律體系形成的走向：“黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且把實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。”[11]

四、地方立法與法律體系的形成和發(fā)展

（一）彭真關于發(fā)揮中央和地方兩個積極性的思想觀點

中國特色社會主義法律體系是由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的。其中，地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。根據(jù) 1954 年憲法的規(guī)定，我國的立法權高度集中于全國人大，全國人大常委會、國務院和地方幾乎不享有立法權。在 1954 年憲法實行一段時間后，事實證明：在我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、各地情況千差萬別的大國，只有中央立法一個主體在發(fā)揮積極性，而地方?jīng)]有立法權，不利于地方主動性和積極性的發(fā)揮；特別是，在國家法制還很不完備的情況下，沒有地方立法，顯然不利于國家民主與法制建設的發(fā)展?；谝陨鲜聦崳诘诹鶎萌珖舜蟪Ｎ瘯谝淮螘h上，彭真總結指出：“憲法中有一條原則，就是發(fā)揮兩個積極性，一個是中央的積極性，一個是在中央統(tǒng)一領導下的地方的積極性……我們的國家這么大，人口這么多，各地社會、經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展很不平衡，什么都統(tǒng)到中央，事情不可能辦好。”[3]196彭真關于發(fā)揮中央和地方兩個積極性、關于賦予地方人大及其常委會立法權的思想觀點，對促進地方立法的成長和發(fā)展，對促進形成中國特色社會主義法律體系，對中國立法體制的發(fā)展，都產(chǎn)生了積極的影響。

（二）彭真關于賦予地方人大及其常委會立法權的思想觀點

中央立法是適用于全國范圍的，它通常需要以經(jīng)過實踐檢驗證明是成功或可行的經(jīng)驗作為基礎，這就在很大程度上需要依賴地方立法的探索和實踐?？梢哉f，組成中國特色社會主義法律體系的諸多中央立法，其作用發(fā)揮如何，其生命力如何，很大程度上，要通過地方立法的探索和對本地經(jīng)濟社會發(fā)展的調整，得到檢驗和驗證?；趯Πl(fā)揮地方積極性和賦予地方人大立法權的深刻認識，彭真強調指出：“我們的國家大，各地政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展又很不平衡，只靠中央搞個決定、指示或靠國家立法，一刀切，事實證明是不夠的。所以，憲法規(guī)定省級人大和人大常委會有權制定地方性法規(guī)。法律的實施細則，全國性的由國務院制定，地方性的由省級人大和人大常委會制定?！盵5]376彭真關于賦予地方人大立法權的主張，在 1982 年憲法修改時得到了體現(xiàn)。①1982 年憲法，從立法體制上明確：省、直轄市的人民代表大會及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；自治區(qū)的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例?？梢哉f，我國地方立法體制的發(fā)展，與彭真同志的以上思想觀點，在走向上是吻合的，是符合時代發(fā)展潮流的。

（三）彭真關于賦予地方立法權思想觀點的影響和體現(xiàn)

彭真關于發(fā)揮中央和地方兩個積極性、關于賦予地方人大及其常委會立法權的思想觀點，在立法實踐中得到了充分體現(xiàn)。例如，1979 年的地方組織法、1982 憲法以及修改后的地方組織法，賦予了省、較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力。這是我國立法體制的重大改革，也是符合我國國情的改革?？梢哉f，“國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現(xiàn)行立法權限劃分體制最深刻的進步或變化?！盵12]

就中國現(xiàn)時期的地方立法而言，包括一般地方、民族自治地方和經(jīng)濟特區(qū)三種地方立法。這三種地方立法在因地制宜解決各種地方問題，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中，逐漸形成了各具特色的地方性法律體系，適應了我國地方多元化社會關系發(fā)展的需要?！读⒎ǚā穼嵤┮詠?，地方立法在解決中央立法不能獨立解決或暫時不宜由中央立法解決的地方問題的時候，充分發(fā)揮了其先行性、創(chuàng)新性作用，體現(xiàn)了地方立法的獨到價值，為形成中國特色社會主義法律體系，為我國立法體制的發(fā)展進步，作出了不可替代的貢獻?？梢哉f，彭真關于發(fā)揮地方積極性和賦予地方人大及其常委會立法權的精辟觀點，深刻地揭示：賦予地方一定的、充分的立法權，更能適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。地方立法作為中國立法體制和中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在法治中國建設的歷史進程中，功不可沒，發(fā)揮了舉足輕重的作用。以下以過去五年的若干地方重點立法為例作一分析。

首先，以北京市地方重點立法為例。2013 年是北京市第十四屆人大及其常委會的屆首之年。新一屆北京市人大的立法工作如何適應經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，選好重點立法并有所作為，促進中國特色社會主義法律體系完善，意義重大。①北京市人大及其常委會提出，要重點抓好大氣污染治理、交通管理、食品安全等公共領域立法工作。通過立法妥善處理好政府、社會、公民三者在公共治理中的權利義務關系，充分調動人民群眾參與民主立法、自覺遵紀守法的積極性，推進民主立法、科學立法相統(tǒng)一，為首都公共治理提供法制保障。（參見王萍：《北京立法再開新局》，載《中國人大》2013 年第 22 期。)從實踐探索看，近些年來，北京市人大常委會把保證國家法律實施、促進首都科學發(fā)展、加強城市管理服務、保障公民合法權益和規(guī)范約束權力運行等方面的立法作為地方立法的重點。比如，在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動科學發(fā)展方面，北京市制定了中關村國家自主創(chuàng)新示范條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、綠化條例、濕地保護條例等地方性法規(guī)，成效顯見，促進了中國特色社會主義法律體系的豐富和發(fā)展。

其次，以上海市地方重點立法為例。近些年，中央明確了上海要加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。這既是國家戰(zhàn)略，也是上海發(fā)展的內在需求。為此，國務院印發(fā)了《上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心方案》，方案提出了分階段的改革發(fā)展目標②這一目標是：到 2020 年，形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的基本框架體系。到 2030 年，著力形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的核心功能。同時，圍繞建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心總體目標定位，部署建設上海張江綜合性國家科學中心、建設關鍵共性技術研發(fā)和轉化平臺、實施引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略項目和基礎工程、推進張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設等四方面重點任務。，圍繞以上國家戰(zhàn)略和國務院的方案，上海市人大將服務科創(chuàng)中心建設作為一項重要任務，并作為近年上海地方立法工作的重中之重，加以推進，完善法律體系。除了服務于建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，上海市人大地方立法還圍繞改革發(fā)展、民生改善、城市管理和社會治理以及民主法治建設四方面重點工作探索立法保障。

復次，以廣東省地方重點立法為例。從 2013年開始，廣東省人大常委會首次在全省范圍內開展了為期一個月的立法大調研工作?！皬恼{研的情況來看，當前影響廣東省改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題主要集中在信訪、農村管理、土地和勞動關系等方面，對預防和化解社會矛盾工作提出了嚴峻的考驗?！盵13]這些從實際調研中所得的實際立法需求，為廣東省地方立法在選擇重點事項并有所為和推進法律體系完善上，提供了重要參考。

除了以上具有代表性的地方立法為中國特色社會主義法律體系的完善所作出的努力和探索，2015年修改后的《立法法》，賦予所有設區(qū)的市地方立法權，進一步擴大地方立法的行使主體，這是我國立法體制的重大發(fā)展和變化。在 2000 年實施的《立法法》修改之前，在全國 284 個設區(qū)的市中，有立法權的只有 49個。根據(jù)我國相關法律的規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市、省級人民政府所在地的市、國務院批準的較大市、經(jīng)濟特區(qū)所在地市的人大及其常委會，根據(jù)本地的具體情況和實際需要，有權制定地方性法規(guī)。也就是說，284 個設區(qū)的市中的 49個較大的市，所擁有的立法權是有法律依據(jù)的，而其他的設區(qū)市并無地方立法權。在 2015 年修改《立法法》之后，在立法體制上全面放開了設區(qū)市的地方立法權，回應各地改革發(fā)展對立法權的需求，賦予所有設區(qū)的市地方立法權。具體地說，各“設區(qū)的市”可以對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)、規(guī)章。除了賦予設區(qū)的市立法權，《立法法》修改還賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市4個不設區(qū)的地級市立法權。即在全國人大的修改決定中，對以上四市是“比照適用”設區(qū)的市的地方立法權。

時代在發(fā)展進步，地方立法也在保障促進經(jīng)濟社會發(fā)展中取得了長足的發(fā)展。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的當下，我們重溫彭真關于發(fā)揮地方積極性和發(fā)揮地方立法作用以及其他完善立法工作的深刻思想觀點，對于推進我國立法體制不斷發(fā)展進步、推進中國特色社會主義法律體系不斷完善，仍然具有十分重要的現(xiàn)實意義和時代價值，值得繼承發(fā)展和發(fā)揚光大！

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責任編輯：楊 煉

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2017-02-20

教育部重大課題攻關項目“中國的立法體制研究”（項目編號：15JZD006）。

陳俊，男，浙江蒼南人，華東師范大學立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任，法學院教授，博士生導師，主要研究方向：立法學、法理學。