查處土地違法申請類案件辦理的九大要點

□ 謝 偉 謝 釗

2011年以來，查處土地違法申請類案件逐年增多，成為浙江省國土資源廳位列前三的行政爭議案件。由于該類案件往往涉及征地、供地、占地等多個環(huán)節(jié)，且在概念、管轄、處理路徑等方面存在眾多法律盲點，實踐工作中難以適從，敗訴風(fēng)險甚高。筆者特針對近年來該類案件辦理的九大要點作一分析。

一、起源及處理依據(jù)

從起源看，土地違法案件的發(fā)現(xiàn)（巡查和舉報投訴）、調(diào)查、處罰的整套程序起源于國土資源部制定的原《土地違法案件查處辦法》（2014年7月1日，該辦法被《國土資源行政處罰辦法》取代）。隨著法律維權(quán)意識的高漲及信訪途徑的局限性，廣大群眾遂根據(jù)該辦法創(chuàng)造出“查處土地違法申請”或“履行法定職責(zé)申請”，從而叩開了土地違法案件查處的大門。

從處理依據(jù)看，《國土資源部關(guān)于印發(fā)<國土資源違法行為查處工作規(guī)程>的通知》（國土資發(fā)〔2014〕117號）已進行了總體規(guī)定。需要注意的是，2011年1月13日，國土資源部以國土資發(fā)〔2011〕8號文廢止了《關(guān)于印發(fā)<查處土地違法行為立案標準>的通知》（國土資發(fā)〔2005〕176號）。

二、概念及判定

根據(jù)《土地管理法》第六十六條，土地違法行為是指單位和個人違反土地管理法規(guī)行為，其本質(zhì)是用地行為無法定依據(jù)。判定是否構(gòu)成土地違法案件，關(guān)鍵在于用地者是否具有違法或非法獲益意圖。前者指明知或放任（自認為能避免）而違反土地行政法規(guī)（違反刑事法規(guī)不屬本文討論范圍），后者旨在獲取非法土地利益（包含利用土地種植、辦廠、出租等），但須注意不以最終獲取利益為構(gòu)成要件。

三、不按土地違法案件查處的三種例外

1.違反建設(shè)（含房屋）、規(guī)劃、環(huán)保等其他相近法規(guī)的行為

2.違反林業(yè)、草原、海洋等特殊法規(guī)的行為（容易與土地違法行為競合，有特別規(guī)定時按特別規(guī)定處理）

3.土地行政行為違法

即行政機關(guān)在土地審批、執(zhí)法等活動中因事實認定、法律適用、程序運用等失誤（其中可能包含申請者欺騙因素）造成的違反土地法規(guī)行為，應(yīng)當通過行政復(fù)議、訴訟或行政監(jiān)督來糾正，無須納入土地違法案件查處程序（此點將在下文進一步闡述）。

四、違法主體

1.土地違法的一般主體

根據(jù)土地違法行為的概念，該類案件的違法主體是指單位和個人。而政府機關(guān)作為行政法體系中的專有名詞，一般不構(gòu)成土地違法行為的主體。這是因為政府機關(guān)一般不是土地使用者（政府辦公大樓占地多通過行政劃撥方式取得），根本無須違法占地。

2.政府介入時的違法主體判定及責(zé)任追究

需要注意的是，政府機關(guān)或工作人員出于政績考量，或是法治意識淡薄，甚者為獲取金錢、職位等利益，會介入土地審批（如非法征地、違法出讓、改變用途或容積率、辦理土地登記）或執(zhí)法活動（不作為或瀆職），為土地違法行為提供保護，但此時土地違法主體仍是具體用地者。由于該類行為摻雜了職務(wù)犯罪和行政行為違法等復(fù)雜因素，考量到查處的手段、效率和專業(yè)度，一般適用行政監(jiān)察和黨紀處分途徑進行追究，同時對違法行政行為進行糾錯。此時，顯然已不是簡單的土地違法案件查處問題。

五、管轄

《國土資源行政處罰規(guī)定》第五條和《浙江省土地監(jiān)察條例》第十七至十九條規(guī)定，土地違法案件一般由土地所在地的縣級國土資源部門管轄，但本行政區(qū)域重大、復(fù)雜案件由相應(yīng)級別的國土資源部門管轄。同時明確，本級政府及土地管理部門越權(quán)批地等非法批地類案件由上級國土資源部門管轄（即提一級管轄）?！秶鴦?wù)院關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2004〕12號）以及《浙江省人民政府關(guān)于改革省以下國土資源管理體制的實施意見》（浙政發(fā)〔2004〕27號）進一步明確，省級國土資源主管部門要對市、縣（市、區(qū)）人民政府及國土資源主管部門違反國土資源法律法規(guī)的行為進行直接查處。

六、梳理：辦好土地違法查處申請類案件的第一步

梳理的對象有二。一是查處請求：是否要求查處土地違法行為，是否屬于本機關(guān)管轄，是否涉及行政行為甚至刑事違法等，才便于第一時間將不符合土地違法立案條件的申請引向適當?shù)奶幚硗緩?。二是查處?nèi)容：反映的問題是否屬非法占地、破壞耕地、非法轉(zhuǎn)讓等土地違法行為？違法行為人及證人、被侵害人是誰？違法行為的表現(xiàn)形式如何（時間、地點、經(jīng)過、方式、后果、違法所得等）……

梳理的方法有三：審讀申請書（逐字、結(jié)合上下文等）、電話詢問甚至實地調(diào)查、通知書面補正。

七、調(diào)查與決定：查清問題的關(guān)鍵

經(jīng)梳理，查處請求、內(nèi)容等明確，但土地坐落及四至、現(xiàn)狀、違法類型及涉否行政行為等關(guān)鍵問題尚不清楚的，可通過委托、實地核查、勘測定界、詢問等方式逐一核實，并結(jié)合土地審批、地類及規(guī)劃用途、同類案件處理方式等查清法律適用，并決定處理方式。

就處理而言，主要有兩種：一是不予立案，含未達到土地違法立案條件、經(jīng)督促已自行改正、超過追溯期限、法規(guī)政策已赦免等多種情形。若初始核查認為符合立案條件，但經(jīng)調(diào)查后認定存在上述情形的，要大膽破除“慣性辦案迷思——立案后一定要作出處罰決定”，依法撤銷案件或結(jié)案（適用于不予處罰或移送等情形）。二是進行行政處罰（行政處理）或移送追究刑事責(zé)任。（因該部分屬于國土資源行政處罰的核心內(nèi)容，相關(guān)研究眾多，尤其是《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》，本文不再贅述）。

有關(guān)處理期限，《國土資源行政處罰辦法》第十二條規(guī)定了立案期限為10個工作日，照此條反推，不予立案的期限也以10個工作日為宜；即使先立案后撤案或結(jié)案的，辦理期限也應(yīng)短于行政處罰期限。

八、釋法說理：實現(xiàn)案結(jié)事了的點睛之筆

法律的權(quán)威源于人民的內(nèi)心擁護和真正信仰。人們是否理解、接受并服從查處土地違法案件處理決定，關(guān)鍵在于所查問題是否清楚，適用法律是否正確，程序是否合法，對申請人的質(zhì)疑有無解釋清楚，這三者間的結(jié)合是否嚴絲合縫、論證有力？這一切，都有賴于貫穿辦案全程的釋法說理。

尤其是土地管理涉及征地、供地、登記三大環(huán)節(jié)，地籍調(diào)查、規(guī)劃編制、計劃核撥、農(nóng)轉(zhuǎn)用、補充耕地等眾多政策，更與農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，不進行充分的說理根本無法理清法律關(guān)系、做到事法相融依法處理；更何況查處土地違法的申請者多系利益訴求得不到支持的復(fù)議訴訟老戶，處理過程稍有紕漏都逃不過他們的法眼。因此，惟有釋法說理，才能讓當事人心服口服，最大限度地做到案結(jié)事了。

九、常見訴訟風(fēng)險

該類申請辦理中，常見訴訟風(fēng)險有三類：一是不作為和超期風(fēng)險，主要存在于未見過該類申請、不知如何處理的階段，往往會將之與信訪相混同（簡單轉(zhuǎn)辦）而敗訴；二是申請請求未厘清，答非所問——比如要求查處非法批地，實際答復(fù)了非法占地問題；要求查處某級政府違法用地，實際調(diào)查了某公司等；三是對反映的各項土地違法問題在調(diào)查中有遺漏，如遺漏某個行為，遺漏了某個地塊，遺漏了某個主體等。