拆出空間 提升利用水平
——永康市關于拆后土地再利用的調研報告

□ 永康市國土資源局 朱躍忠

當前，隨著“三改一拆”專項行動的不斷深入，拆后土地再利用問題逐漸成為人們關注的焦點。如何讓拆后土地重新高效利用，不至于閑置造成新的浪費，成為了我們面臨和亟待解決的一大課題。

一、拆后土地利用現(xiàn)狀

自2013年以來，根據浙江省政府的工作部署，永康市開展了一場聲勢浩大的“三改一拆”專項行動。經過近三年的努力，這項一度被認為“天下第一難”的專項行動取得了巨大的進展，迄今為止，全市累計拆除違法建筑604萬平方米，違法建筑拆除大見成效，“兩違”行為得到了有效遏制，也為永康市的發(fā)展騰出了大面積的土地。同時，在拆后土地利用上也做了大量工作，嘗試利用多種方法，通過拆改、拆綠、拆創(chuàng)等措施相結合，最大可能地利用好拆出土地，如古山鎮(zhèn)后塘二村、象珠鎮(zhèn)派溪磚瓦廠、芝英鎮(zhèn)馬坊村等低效廠房改造，又如龍山鎮(zhèn)將拆后區(qū)塊與土地綜合整治相結合統(tǒng)籌利用。但是，通過這些方式所利用的土地與拆出的面積之間形成巨大反差，導致大量土地閑置，甚至成了垃圾堆放場。

二、拆后土地再利用存在的問題

隨著“三改一拆”工作的深入和“無違建”創(chuàng)建的全面鋪開，拆后土地利用的一些深層次問題、困難逐漸顯現(xiàn)出來。

1.規(guī)劃約束問題

規(guī)劃約束問題是制約拆后土地快速利用的最主要問題,一方面受土地利用總體規(guī)劃的限制,如基本農田內的拆后土地只能進行復耕，而復耕的土地水利等條件已遭到毀滅性的破壞，實際復耕效果不佳，但如果要進行開發(fā)建設，就必須要有計劃指標安排，這也不太現(xiàn)實，致使這類土地無法得到及時有效的開發(fā)。另一方面受城鄉(xiāng)規(guī)劃的限制，一些原在村莊周邊建設的違法廠房拆除后，在土地利用總體規(guī)劃上是建設用地，但規(guī)劃部門由于村莊周邊不能安排工業(yè)用地的限制，同時又受到村莊總規(guī)模的制約，一些離開村莊邊界200米以外的拆后土地很難得到規(guī)劃的許可。

▲ 永康市象珠鎮(zhèn)茹錄畈村（已復墾）

2.拆后管理問題

“三改一拆”作為系統(tǒng)工程，拆出用地空間，但一定程度上忽視了清、建、管等后續(xù)工作。大體量建筑垃圾的清運究竟應該由誰負責，是政府還是違法主體；還有建筑垃圾應運往哪里，應如何處理，都是一系列的問題。而被拆出的土地，或者等待建設項目，或者用于綠化等公共配套，或者復耕等，均需要大量建設經費投入，如果單純依靠財政投入很難得以保障。

3.村民意愿問題

大多數(shù)違法建筑都是土地所有者（村集體）或承包者自行建設，或者將土地租給他人建設，面對這些屬于他們自有的拆后閑置土地，政府如要利用，必須征得村集體的同意。由于大多數(shù)被拆者因當前利益受損而心存不滿情緒，因此在合理利用土地上無法同政府達成一致意向。

三、加快拆違后土地再利用的建議

1.加快編制專項規(guī)劃，明確用地方向

這是加快拆后土地有效利用最關鍵的一步，土地利用應實現(xiàn)有規(guī)可依。對“三改一拆”專項行動中已拆除的604萬平方米的土地，要按照“宜耕則耕、宜建則建、宜綠則綠”原則，以“兩規(guī)合一”為綱領，結合現(xiàn)狀做好實地測量、踏勘調研，并通過召開各鎮(zhèn)（街、區(qū)）和村級干部、村民座談會，征求意見，綜合判定地塊利用方案，加快編制拆后土地利用專項規(guī)劃。規(guī)劃要細致到村，細致到每個地塊，明確哪些土地可“建”，哪些土地可“綠”，哪些土地可“耕”，要做到“一鎮(zhèn)一圖、一村一冊、一地塊一方案”。對今后“三改一拆”中拆除的用地，則應由當?shù)劓?zhèn)政府牽頭，及時召集國土、規(guī)劃、村集體等相關單位及時判定、及時決策、及時利用。

▲永康市龍山鎮(zhèn)梅隴村與下貴村交界處（已復墾 ）

2.綜合利用政策紅利，助推拆后利用

自“三改一拆”以來，省市相繼出臺了各項政策，為拆、改提出了很多指導性意見。如城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策，明確歷史遺留違法用地的再次利用的途徑，以協(xié)議出讓方式解決了原違法土地所有者或使用者權屬不清、意愿不強的問題。如城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策，解決了拆后土地不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題，用地指標可置換開發(fā)利用，同時又能為村集體經濟增收。又如省國土資源廳下發(fā)的浙土資發(fā)〔2014〕49號文件中“第二次土地調查時未調查為建設用地，但在2009年12月31日以前已實施建設的，可按建設用地認定”等相關規(guī)定，為很多拆后土地利用解開了土地利用總體規(guī)劃的束縛，解決了永康市用地計劃指標緊缺與土地利用的矛盾，釋放了大量的用地空間。當然，還有其他很多政策，如“無違建創(chuàng)建”、農房改造、坡地村鎮(zhèn)建設等，相關部門應對各自線上的政策進行一次系統(tǒng)的梳理，解讀好、掌握好，更要宣傳到位、綜合運用到位。

3.推進拆后分類利用，做到地盡其用

根據拆后土地的地理位置、自然環(huán)境、土地性質、規(guī)劃用途等因素，從有助于農業(yè)生產、新農村建設和土地節(jié)約集約利用的角度出發(fā)，統(tǒng)籌安排、科學制定后續(xù)利用和管理方案，同時要從資金保障、督查考核入手，倒逼拆后利用工作的推進，最大限度發(fā)揮拆后土地的綜合效益。

一要做好“改”的文章。堅持圍繞“拆改”是為了更好的“建設”，“破舊”是為了更好“立新”的要求，進一步加大“改、用、建”力度。對于符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村規(guī)劃的拆后土地，要按規(guī)劃用途抓緊開發(fā)建設，如象珠鎮(zhèn)派溪呂磚瓦廠區(qū)塊，原來是低小散企業(yè)的違法用地，通過整合后將集體土地征收為國有土地，并將以公開招拍掛形式出讓；如芝英街道馬坊村抓住低效用地再開發(fā)的契機，拆除20多家家庭小作坊2.4萬平方米，以集體開發(fā)的方式建設標準廠房進行招商，該村已達成汽車檢測項目初步意向。對于村莊及周邊的拆改土地，則要通過安排農民建房，建設停車場、老年活動中心、老年公寓等公共設施和公益事業(yè)依法予以充分利用。

二要做好“綠”的文章。將拆后利用與“園林綠化”“森林城市”創(chuàng)建相結合，大力拓展綠化空間。利用道路、江河溪兩岸的拆后土地建設沿路沿江綠化景觀帶；利用城鎮(zhèn)、村莊內零星拆后土地以綠化方式建設街景小品或街頭小游園。對于規(guī)劃開發(fā)建設用地，由于項目一時難以落實，近期難以實施開發(fā)建設的土地，可采取臨時綠化方式予以利用。

三要做好“耕”的文章。充分利用好農村土地綜合整治中城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，結合新農村建設項目，把村莊周邊不符合村莊規(guī)劃的拆改土地納入拆舊復墾地塊復墾到位，加強對復墾后耕地的地力培育，做好耕地保護工作。如象珠鎮(zhèn)茹錄畈村2015年拆除違法用地1萬多平方米，其中建設用地6000多平方米，因不符合村莊規(guī)劃，將6000多平方米的建設用地列入農村土地整治項目進行復墾。又如龍山鎮(zhèn)將拆后土地利用與美麗鄉(xiāng)村建設、小微企業(yè)孵化園建設、集體經濟薄弱村扶持等工作有機結合起來，由鎮(zhèn)政府對拆后土地進行整治復墾，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排，統(tǒng)籌實施拆后土地綜合開發(fā)利用。