梁華

【摘要】構(gòu)建“三元協(xié)同”即“公眾參與、專家論證與政府決定”相結(jié)合的行政決策機(jī)制關(guān)鍵是界定清楚相關(guān)公眾、確定論證專家以及明確政府決定的方式方法。要真正建立起“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制，還必須健全和規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證機(jī)制嵌入行政決策過程，加大政府信息公開力度，完善制度化的決策程序，大力推進(jìn)“智庫”建設(shè)，暢通公眾參與渠道。

【關(guān)鍵詞】“三元協(xié)同” 行政決策 機(jī)制 優(yōu)化 【中圖分類號】C934 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，我國決策環(huán)境錯綜復(fù)雜，風(fēng)險加大，構(gòu)建規(guī)范的“三元協(xié)同”即“公眾參與、專家論證與政府決定”相結(jié)合的行政決策運行機(jī)制是決策科學(xué)有效的重要保障，在強(qiáng)化政府的正當(dāng)性和合法性、提高決策的公信力和執(zhí)行力、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面至關(guān)重要。

“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制的界定

相關(guān)公眾的確定。公眾可以是一個有組織的團(tuán)體，也可以是多個有組織的團(tuán)體，或者是無組織的公眾，抑或是三者的混合體，決策問題或項目對他們產(chǎn)生各種直接或間接的影響。通常情況下，采取的辦法是選取部分利益相關(guān)者代表。代表的選擇至關(guān)重要，不能將弱勢群體或與政府意見不一致的普通民眾代表或?qū)＜掖砼懦庠诠妳⑴c之外。要充分考量代表的廣泛牲和代表性，代表的選擇應(yīng)該與相關(guān)者個人的意愿結(jié)合起來，選擇的代表能夠真正代表利益受損的公眾。同時，注重搜集不同意見，協(xié)調(diào)不同人群的利益，要在多次民主協(xié)商過程中，尋求各方利益最大公約數(shù)，也就是要明確大多數(shù)人的利益和需求。當(dāng)然，在體現(xiàn)大多數(shù)人利益的時候，也要關(guān)注少數(shù)人的利益，否則，少數(shù)人會在不同的決策中越積越多，抱怨者也會越來越多。

確定論證專家。與公眾參與相比，專家論證應(yīng)該更具有客觀性和公正性。因為利益相關(guān)者參與的主觀性、目的性都比較顯著，在爭取個人利益或小團(tuán)體的利益時會不可避免地存在一些沖突和矛盾，所以，作為決策者還應(yīng)該考慮不同利益主體之間目標(biāo)的協(xié)調(diào)。而專家則是依靠自身的專業(yè)技術(shù)提供可供決策者參考的論證或解決方案，雖然難免帶有一些個人的價值傾向或偏好，但是，保持一定的“中立性”是專家論證的基本要求，應(yīng)該具有更多的客觀因素。所以，在專家的選擇上，應(yīng)該建立制度性的專家?guī)?，選擇體制內(nèi)專家與體制外專家，相同意見專家和不同意見專家、相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家和學(xué)科涉獵較廣的專家，選擇應(yīng)相對廣泛，尤其是有爭議的決策必須經(jīng)過專家論證，營造更寬松的言論環(huán)境，發(fā)揮專家的積極作用。

明確政府決定的方式方法。政府是行政決策的主體，但不是唯一主體。不少決策涉及面廣，不是政府單方面能夠解決的，這就需要告知利益相關(guān)者，此外，一些專業(yè)領(lǐng)域的信息、知識需要咨詢相關(guān)領(lǐng)域的專家。健全完善依法決策程序，有利于做出正確的決策，防止亂決策、專斷決策、拍腦袋決策、違法決策，拖而不決等行為，增強(qiáng)政府行為的正當(dāng)性和合法性，提高決策的認(rèn)可度、公信力和執(zhí)行力。

“三元協(xié)同”行政決策的應(yīng)用領(lǐng)域及運行機(jī)理

行政決策可以分為重大行政決策和非重大行政決策即一般行政決策?！肮妳⑴c、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”是重大行政決策法定程序。但是，當(dāng)前各級政府對重大行政決策的認(rèn)識和規(guī)定還存在一定的模糊性，對于哪些是重大行政決策事項，哪些是一般行政決策事項界定得不是很明確。

關(guān)于重大行政決策的界定，僅僅是原則性的描述，一般指關(guān)系某地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、涉及面廣、資源投入較多和消耗較大的決策。對重大決策事項范圍的界定，沒有可量化的標(biāo)準(zhǔn)，一般只是通過簡單的列舉方式加以明確。一項行政決策是不是屬于重大決策范疇，實際上往往取決于政府的判斷，具有很大的自由裁量空間。

所以，要確定“三元協(xié)同”行政決策的領(lǐng)域，就需要不斷明確重大行政決策與非重大行政決策的范圍，逐步完善在重大決策領(lǐng)域試行“三元協(xié)同”的規(guī)范程序，在非重大決策領(lǐng)域試行“三元協(xié)同”的簡易程序。具體運行機(jī)理如下圖所示：

優(yōu)化我國“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制的思考

要真正建立起“三元協(xié)同”行政決策機(jī)制，還必須健全和規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證機(jī)制嵌入行政決策過程。

加大政府信息公開力度。推進(jìn)行政決策公眾參與必然要求政府信息公開，因為政府信息公開是行政決策公眾參與的基礎(chǔ)。要克服決策者關(guān)于重大決策與非重大決策判斷的主觀性，甚至是避免一些不必要的誤判，就必須加大政府信息公開力度，引入公眾參與和監(jiān)督。除依法規(guī)定的例外情形，全部行政決策事項，都應(yīng)向民眾公開。法規(guī)規(guī)定的不能公開的情形可以參照負(fù)面清單的管理模式依次羅列出來，清單以外的都可以公開。不僅重大決策事項要公開，而且非重大決策事項也應(yīng)該公開。

完善制度化的決策程序。在某種程度上，完善的制度化的決策程序是做出科學(xué)合理的行政決策的重要保障。必須要按照法定程序進(jìn)行，否則造成重大損失，決策主體或相關(guān)責(zé)任人就要被終身追究責(zé)任。此外，除了重大決策領(lǐng)域規(guī)范決策程序外，在非重大決策領(lǐng)域內(nèi)也應(yīng)該走程序，創(chuàng)新簡易有效的程序。比如簡化參與的流程，縮小參與的范圍。不僅注重內(nèi)容合法，更要注重程序合法，把公眾參與、專家論證機(jī)制嵌入到整個行政決策過程，讓公眾參與、專家論證成為決策常態(tài)，真正體現(xiàn)公共決策的科學(xué)性、民主性和公共性，保障公共利益得以實現(xiàn)。

大力推進(jìn)“智庫”建設(shè)。政府在制定公共決策時采用專家咨詢制度是符合決策科學(xué)化和民主化要求的。我們的社會正處于一個信息爆炸的時代，行政領(lǐng)導(dǎo)在制定政策時，可供參考的信息不計其數(shù)，而領(lǐng)導(dǎo)者要在所有信息中獨立完成甄別，篩選有用的信息并依據(jù)這些信息制定一個合理的政策是一個龐大的任務(wù)并且也是不切實際的，因此，通過咨詢專家的意見，利用他們的專業(yè)知識和建議，將大大提高決策的科學(xué)性和效率。借助專業(yè)團(tuán)隊或?qū)I(yè)人員的力量，更加敏銳地、前瞻性地發(fā)現(xiàn)問題、探討對策，提升決策水平。政府可以把部分決策咨詢?nèi)蝿?wù)分解給大量的科研機(jī)構(gòu)、大專院校、學(xué)術(shù)團(tuán)體和民間組織，大力推進(jìn)“智庫”建設(shè)，出臺相應(yīng)的制度規(guī)范，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。

暢通公眾參與的渠道。當(dāng)前我國公眾參與的渠道主要包括正式的制度供給和公眾的制度外參與。通過正式制度供給的公眾參與方式和渠道主要包括公示，聽證會（討論會、座談會、協(xié)商會、論證會等），民意調(diào)查，專家咨詢制度，信訪制度等。公眾的制度外參與主要包括通過新媒體等渠道發(fā)動的聚集、網(wǎng)上曝光、人肉搜索、網(wǎng)民聲討等參與表達(dá)訴求。各級政府應(yīng)該創(chuàng)新制度化的參與平臺，將制度外的參與逐步規(guī)范納入制度內(nèi)，暢通公眾的參與渠道。

（作者單位：陜西省行政學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

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④柳靜、毛勁歌：《淺析行政決策咨詢系統(tǒng)構(gòu)建存在的問題及對策》，《中國市場》，2011年第3期。

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲