楊 煉

（湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

地方立法權擴容與法治湖南建設之因應

楊 煉

（湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

2015年《立法法》將地方立法權下放對發(fā)揮地方立法在治理中的引領和推動作用，促進改革和發(fā)展具有重要意義，但同時也可能影響中央和地方社會主義法制統(tǒng)一，帶來地方立法權的濫用和影響地方立法質量的提升。在法治湖南建設中應直面這一挑戰(zhàn)，在維護法制統(tǒng)一的基礎上突出地方特色，健全立法機構和充實立法人才隊伍，提高立法質量。

地方立法權；立法質量；法治湖南

在國家治理體系中，法治具有根本性和穩(wěn)定性。作為憲法制度的核心內(nèi)容，立法權配置構成了央地關系中的主要問題，“在現(xiàn)代法治國家中，立法權配置關乎以事權和財權為核心的國家治權分配，也關乎不同層級和內(nèi)容的各方利益表達?！盵1]在我國這樣一個單一制國家，如何在保障中央統(tǒng)一領導下讓地方改革“于法有據(jù)”，推進地方治理體系的法治化，地方立法權配置是重要的環(huán)節(jié)。2015年修改后的《立法法》將制定地方性法規(guī)的主體擴充到“設區(qū)的市”，從而使得我國享有地方立法權的49個“較大的市”擴充為284個“設區(qū)的市”①在我國的行政管理體制中，盡管有許多的“市”，但他們的級別卻各不相同，主要有三種，第一種是直轄市，第二種是設區(qū)的市，包括副省級城市、較大的市和地級市，第三種是不設區(qū)的市，包括絕大多數(shù)縣級市和部分地級市。，這一地方立法權的“擴容”②此次《立法法》的修改，在伴隨立法權下放的同時，也對立法權進行了一定程度的回收，例如對于省會城市、較大的城市而言，新修訂的《立法法》將其立法權限制在了城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三個方面。為落實黨的十八屆三中、四中全會《決定》，充分發(fā)揮地方立法在地方治理中的引領和推動作用，促進改革和發(fā)展，具有重大現(xiàn)實意義。與此同時，地方立法權擴容也給地方治理帶來了新問題，對此，需要積極做出回應。

一、地方立法權擴容的法治意義

（一）地方立法權擴容是落實十八屆四中全會“依法治國”的現(xiàn)實需要

十八屆四中全會的報告指出，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。”在我國行政層級架構中，“設區(qū)的市”是連接省級政府和基層政府的中間環(huán)節(jié)。在城市化進程中，“設區(qū)的市”的城市規(guī)模發(fā)展迅猛③據(jù)國家統(tǒng)計局2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國人口超100萬的城市已經(jīng)達到303個。，加之經(jīng)濟基礎、社會管理、風土人情、文化發(fā)展等方面的差異，這就決定了在地方的“依法”治理中必須結合本地實際情況來實施，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，地方立法本質上是對地方性事務的自主管理，地方立法只有具備地方特色，才能體現(xiàn)其存在的價值。①這種地方特色可以是基于資金、技術、勞動力等要素的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，可以是基于法律制度完備、政策開放的政策法律優(yōu)勢，可以是基于透明的行政司法程序、完善的糾紛解決機制等治理因素的社會治理優(yōu)勢，還可以是基于交通樞紐、臨邊臨海的邊境貿(mào)易的地緣優(yōu)勢。在地方治理中，以城市為紐帶的不同地域特色或優(yōu)勢將帶來潛在的經(jīng)濟效益和社會效益，并促使立法者圍繞這些特色和優(yōu)勢構建一系列相配套的制度體系，以維持和增強區(qū)位優(yōu)勢，并在區(qū)位優(yōu)勢和制度構建（法律制度）之間形成了一種相互促進的良性循環(huán)②這種良性循環(huán)在深圳取得和擴大地方立法權的過程中得到了清楚的展現(xiàn)。截至2014年，擁有地方立法權的深圳共通過法規(guī)及有關法規(guī)問題的決定404項，制定法規(guī)221項，現(xiàn)行有效法規(guī)167項，成為全國立法最多的城市，并且約1/3的法規(guī)是在國家和其他地方?jīng)]有立法先例的情況下制定的。（參見周峽：《深圳：一個城市的立法實踐》，載《民主與法制時報》2015年3月15日，徐天：《深圳：求解立法權之路》，載《中國新聞周刊》2013年6月10日。）。

（二）地方立法權擴容為規(guī)制地方治理中的“非正式”權力提供了法治依據(jù)

在單一制的國家結構形式下，我國的地方事務事實上一直處于中央的主導之下，盡管《憲法》、《立法法》對中央和地方的權限劃分作出了若干規(guī)定，但這種規(guī)定仍然是原則和粗糙的③例如《憲法》對中央和地方事務管理的劃分是原則性的，規(guī)定中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！读⒎ǚā分皇且?guī)定了國家立法與授權立法的立法權限而沒有對中央立法和地方立法的權限進行劃分，地方的事務管理在法律上仍然處于不明朗的狀態(tài)。，在法律界定不清晰的情形下，形成了地方治理中的“權力真空”④關于權力真空的形成，有學者認為最主要的原因在于地方治理缺乏法律的明確保障。（參見徐清飛：《地方治理中的權力真空及其防范》，載《法學》2015年第3期。），從“設區(qū)的市”這一層級來看，“較大的市”概念始終難以進行清晰的界定⑤無論是《憲法》、《地方組織法》還是《立法法》，對這一概念的表述都不盡一致，這就使得“較大的市”這一概念的具體內(nèi)涵和外延處于不確定中，造成了立法主體的混亂。，而其作為一級地方權力單位，具備“政策規(guī)制和政策實施之間的空間譜系”[2]，擁有足夠的制度空間來理解和解釋中央的政策法律，并主要通過制定大量的規(guī)范性文件（意見、辦法、決定、命令等）來對中央的政策和法律進行信息反饋，這些規(guī)范性文件在本行政區(qū)劃內(nèi)具有普遍性的約束力，在實施中甚至具有高于法律、法規(guī)的效力，形成了對法律、法規(guī)效力的侵蝕。地方立法權擴容將地方權力納入法治軌道，并通過更為公開、公正、科學的立法過程形成了對地方權力的有效規(guī)制，使其成為“進一步深化改革和完善中央地方立法權力構造的重要環(huán)節(jié)?！盵1]

（三）地方立法權擴容為建立更科學的央地立法體制提供了新動力

我國實行的是在中央統(tǒng)一領導下的，一定程度分權的，多級并存，多類結合的立法體制。我國立法經(jīng)驗中的重要一條就是對尚未納入國家法律調(diào)整范疇的事項，先通過地方立法試驗，通過總結和摸索，再由中央立法來加以規(guī)制。⑥盡管目前我國立法更多開始強調(diào)立法的頂層設計，但從地方立法中獲取經(jīng)驗教訓仍然是立法的重要經(jīng)驗。并在《立法法》中得到了體現(xiàn)?！坝行┓?，全國立法的條件一時還不具備，勢必先由省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)，一方面解決工作進行中發(fā)生的問題，同時也為全國立法做準備，在總結經(jīng)驗的基礎上，才能考慮全國立法的問題?！盵3]這一由地方立法上升到中央立法的經(jīng)驗也為黨中央的決議所確認和肯定。⑦例如十八屆四中全會的決定中指出，“立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權?！绷⒎ㄊ抢姹磉_的重要方式，在我國這樣一個國情復雜，各地情況不一的情形下，賦予設區(qū)的市地方立法權客觀上為立法試錯提供了一個有利的制度環(huán)境，降低了中央立法的制度成本。

二、地方立法權擴容給地方治理帶來的挑戰(zhàn)

地方立法權作為實現(xiàn)地方治理的重要方面，應以服務于地方治理為主要取向。地方立法權的合理實施，可以解決地方改革發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)實難題，實現(xiàn)改革于法有據(jù)。然而，地方立法權的擴容也是一把雙刃劍，可能為地方治理發(fā)展帶來一系列挑戰(zhàn)，概言之，地方立法權擴容可能帶來如下方面的問題：

（一）地方立法權擴容給法制體系統(tǒng)一帶來了挑戰(zhàn)

從理論上看，中央立法和地方立法都是統(tǒng)一于社會主義法制體系之中，具有天然的統(tǒng)一性。然而，在立法實踐中，地方立法與中央立法相沖突，地方立法之間相互沖突的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。當享有立法權的市從49個擴充到284個時，這種法律之間沖突的可能性無疑會大大增加。為應對這種可能發(fā)生的情況，立法法修正案也作出了應對①這種應對主要包括：一是將設區(qū)的市的地方立法權僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，二是省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，三是除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的較大的市以外，其他設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。，但這種應對能否產(chǎn)生效果，其實是值得懷疑的。無論是對地方立法權范圍的限制，還是對地方立法權行使時間表的控制抑或對地方立法案的備案審查，并沒有解決立法機制的固有弊端，“解決法律規(guī)范沖突的問題僅靠改進和完善立法程序是不夠的，法律規(guī)范沖突的很多問題只有在具體案件中才會暴露出來，在立法時很難發(fā)現(xiàn)?！盵4]在地方立法中，在體現(xiàn)和保持地方特色的同時也要體現(xiàn)和維護法制統(tǒng)一是地方立法中的難點所在，盡管地方立法應考慮地方特色，但這種特色立法應當植根于國家法制統(tǒng)一的基礎上，否則將可能導致破壞統(tǒng)一法治的社會根基。要在立法中兼顧二者間的平衡，合理界定“地方性事務”是一個重要方面，但是，從立法理論來看，很難從文本上對“地方性事務”做出精確規(guī)范，從立法實踐來看，立法機關也面臨著難以具體和明確劃分中央地方立法權限的難題，“如何將各方面的立法權限，特別是將中央行政機關和地方各級權力機關以及政府的立法權限進一步具體化和明確化，是個十分復雜的問題，還有待于在立法實踐中逐步探索和積累經(jīng)驗。”②參見《中華人民共和國立法法釋義》地方立法權擴容后加劇了對“地方性事務”理解和適用的困難，可能導致偏離立法權下放的改革初衷。

（二）地方立法權擴容可能帶來地方立法權的濫用

長期以來，我國立法理論界存在著反對地方立法權進一步下放的觀點。反對者的主要理由之一便是立法權的下放可能帶來立法權的濫用。立法是對現(xiàn)實利益關系的調(diào)整，從客觀上看，只要社會關系在不斷發(fā)展變化，立法權就存在對其進行調(diào)整的現(xiàn)實需求，如果立法者超越了現(xiàn)實條件的制約，就有可能形成立法權的“濫用”，這是社會變遷的內(nèi)在驅動力所決定的，因而具有被動性和消極性。然而，從立法者角度來看，其基于利益表達的需要，也可能主動行使立法權，從這一視角來看，地方立法權的濫用主要涉及到立法論證、立法權限以及立法的地方保護主義等方面。從立法論證來看，本應是科學確定立法項目和編制立法規(guī)劃的基礎。但在實踐中，普遍存在論證不夠的弊端，憑經(jīng)驗立項、感覺立項、長官意志立項、工作關系立項的現(xiàn)象比較普遍的存在[5]，在地方立法權擴容之后，很難完全避免此種弊端。超越立法權范圍也是構成立法權濫用的重要方面，盡管《立法法》將設區(qū)的市的地方立法權限限定于“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”方面，并要求履行相應審查程序，但這并不意味著沒有濫用的空間。例如，對地方立法權事項中“等”的理解，對“城鄉(xiāng)建設與管理”具體涉及的范圍，可能存在不同的認識和理解。③有學者認為，對“城鄉(xiāng)建設與管理”的理解，是否包括城鄉(xiāng)道路、市政管網(wǎng)、醫(yī)院、學校、體育設施等各方面的建設和管理，存在不同的界定，是一種具有較強彈性的表達。（參見焦洪昌、馬驍：《地方立法權擴容與國家治理現(xiàn)代化》，載《中共中央黨校學報》2014年第5期。）

（三）地方立法權擴容可能影響地方立法質量的提升

地方立法質量是衡量地方立法是否科學的重要指標。影響地方立法質量的因素很多，其中地方立法專業(yè)機構和人才隊伍建設嚴重滯后、地方立法中的利益固化等對立法權擴容后的地方立法質量影響尤為重要。地方立法來看，要受到地方立法專業(yè)機構和人才隊伍、地方立法越權、地方立法碎片化等幾個方面的制約。立法作為一項具有較高專業(yè)性和技術性的復雜工作，健全的立法機構和高素質的隊伍是立法工作的基礎。但現(xiàn)實情況是，地方立法權擴容后，許多地方的立法機構和立法隊伍仍然存在難以及時克服的困難，尤其是中西部地區(qū)還普遍存在機構設置不全、工作職能交錯、人員編制短缺等問題。[6]地方立法權擴容后，地方立法中的利益固化也是值得關注的問題，這種利益的固化主要表現(xiàn)為為部門立法而立法、為地方立法而立法，立法脫離了其科學性和公正性?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象仍然較為突出”，這種立法的利益固化將關注點聚焦于涉及地方、部門利益的條款，形成壟斷性利益。“在地方立法中，部門利益傾向已成為制約地方立法質量的突出障礙”[7]。此外，地方立法權擴容后可能帶來的地方法治碎片化也是影響地方立法質量的重要方面。在國家的法治建設中，法律體系是一個復雜的系統(tǒng)，部門立法和地方立法本應是其中不可分割，相互聯(lián)系的有機體。但在立法實踐中，以“法治地方化““法治部門化”“法治工具化”“法治人治化”為表現(xiàn)形式的法治“碎片化”割裂了國家法治精神的有機命脈，影響了立法質量的提高。

三、地方立法權擴容與法治湖南建設之因應

2011年湖南提出了“法治湖南”建設，出臺了《法治湖南建設綱要》，《綱要》設定了到2020年法治湖南建設的總體目標。①這一總體目標是到2020年，地方性法規(guī)規(guī)章更加完備，依法治國基本方略深入落實，公共權力運行規(guī)范，公民合法權益得到切實尊重和保障，全社會法治意識和法律素質普遍提高，經(jīng)濟社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。在法治建設中，立法應先行，地方立法權擴容為法治湖南建設提供了重要的契機。2015年湖南省十二屆人大常委會第十九次會議依法決定，確認衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、益陽、郴州市人大及其常委會第一批開始制定地方性法規(guī)。湖南“設區(qū)的市”的立法工作已經(jīng)啟動，通過發(fā)揮立法的引領和推動作用，能為法治湖南建設和發(fā)展提供重要的法治支撐。

（一）維護法制統(tǒng)一，注重圍繞地方實際和特色立法

維護我國社會主義法制統(tǒng)一是地方立法工作中應當遵循的基本原則。從立法體制來看“統(tǒng)一、分層次”是一體兩面的，在立法實踐中，由于“法制統(tǒng)一”的標準更為明確、具體，因而具體從立法實踐來看，其在法律條文中的投射也更為清晰。[8]從地方立法權擴容的目的來看，“即賦予地方立法權的目的是為了推進地方改革走上法治軌道，通過依法改革有效克減改革風險?！盵1]因而，地方立法的重要立足點便在于在維護法制統(tǒng)一的基礎上立足地方實際情況，突出地方特色，特別是圍繞地方的工作重心立法，以發(fā)揮立法在改革開放中的引領作用。從湖南來看，就是要圍繞全面建設小康社會和“四化兩型”“四個湖南”等要求和奮斗目標，認真組織和篩選立法項目，及時推動立法。在突出地方特色上，應注重摒棄過去“大而空、多而雜”的地方立法弊端，注重精細化立法，“將立法資源進一步集中到地方經(jīng)濟社會發(fā)展中，需要明細而上位法尚未明細、需要規(guī)范而上位法尚未規(guī)范的特定立法事項上來”[9]，從立法的頂層設計高度認識地方立法的價值所在，實行特色化的立法。為維護法制統(tǒng)一，針對地方立法權擴容后，地方立法分散性可能日趨明顯這一問題，要注重加強地方立法的針對性評估，省級人大常委會要嚴格把握“批準權”，做好備案審查制度，并監(jiān)督地方立法的過程，地方黨委和政府要監(jiān)督地方人大及其常委會進行立法的情況，為解決本地區(qū)的改革發(fā)展提供法治保障。

（二）繼續(xù)推進開門立法，探索委托“第三方”參與立法

在立法的背后，隱藏的是利益的爭奪和分配。從法理上來看，法歸根到底就是對各種利益的確認、調(diào)節(jié)、分配和保護，立法是一種調(diào)節(jié)和分配利益、協(xié)調(diào)各種利益之間沖突的活動?，F(xiàn)行的地方立法中，大都是由相關主管部門設計起草的，帶有濃厚的“部門立法”色彩，難以避免所立之法的公平公正。地方立法權擴容后，地方立法應在人大主導之下，注重多元主體的參與，①就地方立法的基本類型來看，通常主要有專家理性模式和大眾參與模式，專家理性模式比較關注專家的理性分析和計算，為規(guī)則制定提供更多理性化資源，大眾參與模式強調(diào)大眾知識運用和集體選擇，為規(guī)制提供正當性支持。地方立法權擴容后，基于地方立法能力的相對欠缺，更應注重大眾的參與。（參見王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架》，載《中國社會科學》2003年第3期。）繼續(xù)推進開門立法、民主立法。為了避免地方制定的法規(guī)、規(guī)章、條例等太原則而難以操作，在制定地方法律、法規(guī)時，應廣泛發(fā)動民眾參與立法。②在法治湖南建設中，推行開門立法、民主立法是湖南在立法中一項重要經(jīng)驗。對存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調(diào)整的法律案件，可以召開聽證會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家的意見。甚至可以考慮建立社會主體的協(xié)商平臺，將立法所涉及到的主要利益團體納入到地方立法過程中。必要時，也可以委托專業(yè)的第三方參與立法前評估、立法草案的擬定以及立法后的評估工作。十八屆四中全會決定指出，“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，“委托立法”能在很大程度上避免或回避政府（部門）立法中利益表達不夠充分的問題，但“委托立法”不是萬能的，也存在一定的缺陷，③有學者認為，委托立法將立法權力釋放到了民意機構的外部，相關人員既可利用專業(yè)和技術理性來提升立法質量和針對性，同時也非常容易被利益集團俘獲。（參見秦前紅、李少文：《地方立法權擴張的因應之策》，載《法學》2015年第7期。）需要積極探索，謹慎對待。

（三）健全立法機構，充實立法人才隊伍

地方立法工作的開展離不開專門的機構和專業(yè)的人才隊伍?！霸O區(qū)的市一般都沒有專司立法的專門委員會或工作機構，常委會組成人員中法律背景出身的人員比例極低，缺乏熟悉立法理論與實踐的人才儲備?！盵10]根據(jù)法律規(guī)定，設區(qū)的市人大應當設立法制委員會，作為依法統(tǒng)一審議法規(guī)案的專門委員會，并根據(jù)需要和工作實際，設區(qū)的市人大及其常委會還應設立法制工作委員會。在地方立法中，人才隊伍是制約立法質量的另一個重要因素，地方人大可以增補有關法律領域的專家擔任常委會委員，整合法學領域和其他相關領域的高層次人才資源，建立起立法咨詢庫專家，聘請具有相關法律專業(yè)知識的人士擔任立法顧問。還可以探索建立地方立法機構與政法部門、法學院校和法學研究機構之間的人員雙向交流機制。

地方立法權擴容是地方法治建設中的重要戰(zhàn)略步驟，是推進地方治理現(xiàn)代化的新起點，盡管由于配套制度建設的滯后，這一過程可能遭遇諸多制約，④比如單一制國家結構形式下中央和地方的關系，地方人大及其常委會、地方政府及社會團體的利益表達有限等。但我們相信，通過進一步完善地方立法的產(chǎn)生過程，最大限度發(fā)揮地方立法功能，將確保我國的地方法治建設穩(wěn)步前進。

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責任編輯：賀治方

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1009-3605（2017）01-0062-05

2016-09-20

全國行政學院科研合作基金課題“法治湖南建設中的地方立法實證研究”(項目編號：15HZKT058)，湖南省社科基金項目“長株潭城市群兩型社會綜合配套改革試驗區(qū)立法保障問題研究”（項目編號：08YBA030）的階段性研究成果。

楊煉，男，湖南常德人，湖南行政學院教授、法學博士，主要研究方向：立法學。