傅如良，姚江云，秘金雷

（1.長沙醫(yī)學院，湖南 長沙 410219；2.長沙理工大學，湖南 長沙 410076；3.中南大學，湖南 長沙 410083）

新型城鎮(zhèn)化進程中我國鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

傅如良1，姚江云2，秘金雷3

（1.長沙醫(yī)學院，湖南 長沙 410219；2.長沙理工大學，湖南 長沙 410076；3.中南大學，湖南 長沙 410083）

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢，地動山搖。在我國新型城鎮(zhèn)化過程中，探索適合國情行之有效的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系，對維護鄉(xiāng)村社會的長治久安，共筑“中國夢”有著重要的基礎(chǔ)保障作用。

新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)村治理；路徑選擇

當前，我國新型城鎮(zhèn)化快速推進，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，但我國是一個超大國家，即便未來基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，農(nóng)民也不可能都集中到城鎮(zhèn)，農(nóng)村將永遠存在。黨的十八大提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，那么，新型城鎮(zhèn)化進中的鄉(xiāng)村又該如何來治理呢？

一、加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導

農(nóng)村基層黨組織，作為黨在農(nóng)村工作的基礎(chǔ)，是領(lǐng)導農(nóng)民群眾實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的核心力量，一定要配強領(lǐng)導班子，創(chuàng)新領(lǐng)導方式，落實服務宗旨，只有這樣，才能使農(nóng)村基層黨組織成為順利開展鄉(xiāng)村治理工作的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

一是配強領(lǐng)導班子。古語曰，“為政之要，莫先于用人”。毛澤東指出：“政治路線確立以后，干部就是決定的因素”[1]。農(nóng)村基層黨組織要成為領(lǐng)導鄉(xiāng)村治理工作的堅強戰(zhàn)斗堡壘，關(guān)鍵是配強領(lǐng)導班子，特別是要選好黨委書記。當前農(nóng)村地區(qū)要選優(yōu)配強黨的領(lǐng)導班子，要做好以下三方面工作。一要明確好干部的標準。“怎樣是好干部，習近平總書記對好干部的標準作出了這樣的概括：信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”[2]78。要堅持以這五條標準來近距離考察黨的領(lǐng)導班子候選人，觀察其對農(nóng)村重大問題的思考，對農(nóng)民群眾的感情，對待功名利祿的態(tài)度以及處理復雜問題的方法、過程和結(jié)果，確定是否符合當選為村組干部。二要采用科學的選人機制。要堅決制止簡單以選票定人的做法，堅持在廣泛聽取群眾意見基礎(chǔ)上，進行黨內(nèi)公開競爭，挑選出真正為農(nóng)民謀福祉，具有較高思想政治覺悟，具備過硬科技文化素質(zhì)的優(yōu)秀青年黨員。三要從嚴管理干部。要堅持從嚴教育同從嚴管理與監(jiān)督相結(jié)合，抓好黨性教育這個核心，抓好道德建設(shè)這個基礎(chǔ)，強化宗旨意識和公仆意識教育。

二是改善領(lǐng)導方式。中國共產(chǎn)黨黨章程規(guī)定，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，其實質(zhì)是一種指導和引導，是通過制定方針路線政策來保證農(nóng)民群眾真正實現(xiàn)當家作主。目前，我國很多農(nóng)村地區(qū)，黨組織領(lǐng)導還是習慣沿用過去那種家長制方式，簡單直接對村民或村委會發(fā)號施令，削弱村民自治中的主體地位，這不僅不利于深入開展群眾工作，也激化了黨群和干群矛盾。要始終堅持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位，主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，而不是行政領(lǐng)導。所以，要加快改善農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導方式，只有這樣，才能使黨組織擺脫日常事務，而集中主要力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作，才能使黨組織處理好同村委會與村民之間的關(guān)系，從而更好地領(lǐng)導農(nóng)村民主政治建設(shè)。

三是落實服務宗旨。鄧小平同志指出：“領(lǐng)導就是服務”[3]，對于領(lǐng)導干部來說，“就是要做人民公仆，忠誠于人民，以人民憂樂為憂樂，以人民甘苦為甘苦，全心全意為人民服務”[2]78。農(nóng)村黨員干部要在日常工作中做好為民服務。一要提高自身修養(yǎng)。黨員干部要不斷改造自己的主觀世界，自覺加強黨性修養(yǎng)，做到“老老實實做人，踏踏實實干事，清清白白為官”[2]78。同時，要勤于學而敏于思，提升思維能力，豐富知識儲備，打好為民履職盡責的基礎(chǔ)。此外，要多多參加農(nóng)村社會實踐，走在為民服務的最前沿，在砥礪品質(zhì)的同時提高本領(lǐng)。二要重視民意表達。要真正做到為人民服務，黨員干部就要知曉農(nóng)民群眾到底需要哪些服務。同時，也要關(guān)注農(nóng)民對現(xiàn)有服務是否滿意。三要確保服務透明化。因為是為人民服務，所以，農(nóng)民群眾就有權(quán)了解服務的過程和黨員干部的情況。農(nóng)民群眾只有在知道了這些事情，才會從心底里相信黨員干部，從而愿意真正地表達自己的意愿。

二、探索村民自治有效實現(xiàn)形式

村民自治制度自誕生以來在我國已有30多年的實踐，經(jīng)過這些年的民主實踐，全國各地農(nóng)村已經(jīng)完整地建立了村民實行民主治理的結(jié)構(gòu)，村民選舉也已經(jīng)普及。但是，令人困惑的是為什么民主治理的機器不能在農(nóng)村地區(qū)有效地運轉(zhuǎn)起來。為此，2016年中央1號文件明確指出，要積極探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，使村民自治有效運轉(zhuǎn)起來。

一是以新社區(qū)為單元深化村民自治。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，特別是民政部于2007年啟動了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗項目，一些農(nóng)村地方為了方便發(fā)展依法將原村民委員會撤銷合并，集中規(guī)劃一個新的農(nóng)村社區(qū)，新社區(qū)就成了新的自治單元。目前，全國很多地方都在推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并以此為契機進一步深化村民自治。例如山東諸城，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，原來的幾個行政村被重新規(guī)劃成一個新社區(qū)，新社區(qū)位于原中心村所在地，設(shè)立了社區(qū)管理委員會和社區(qū)服務中心。在新社區(qū)中，村委會是村集體經(jīng)濟組織的主體，享有集體資產(chǎn)和土地產(chǎn)權(quán)等權(quán)益，村委會成員可以是社區(qū)管理委員會的成員，但其與社區(qū)管理委員會在組織、產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營上是分開的。再如浙江溫州，該市推出“三分三改”[4]改革設(shè)想，在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，依據(jù)區(qū)域化理念，運用“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”方法，組建新的社區(qū)，成立社區(qū)管理委員會。在新社區(qū)，社會管理和服務由社區(qū)管理委員會負責，村委會只是社區(qū)下設(shè)的社會組織，真正實現(xiàn)了“村社分離”。

二是以自然村為單位做實村民自治。我國一些農(nóng)村的規(guī)模很大，包括了很多村民小組和自然村，但村委會干部卻十分有限，在這種情況下村委會干部根本無法顧及所有自然村，自然村中的許多事務無法有效開展。按照中央1號文件規(guī)定，自然村擁有土地所有權(quán)的，可以探索將建制村以下的自然村作為基本單元，開展村民自治試點，進一步做實村民自治。其實，目前廣東、廣西、湖北和安徽等地已先后出現(xiàn)了村委會之下多種村民自治實現(xiàn)形式，如廣東的村民理事會和廣西的黨群理事會就很有代表性。在廣東云浮，該市在探索農(nóng)村改革發(fā)展進程中，將農(nóng)村社會建設(shè)作為重點內(nèi)容，為了充分調(diào)動農(nóng)民參與社會建設(shè)的積極性，“在村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立‘組為基礎(chǔ)，三級聯(lián)動’的理事會制度”[5]。特別需要說明的是，建立在自然村上的理事會在社會建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，尤其在開發(fā)農(nóng)村內(nèi)在資源和興辦農(nóng)村公益事業(yè)方面貢獻突出。在廣西宜州，該市在新農(nóng)村建設(shè)中，將整治農(nóng)村環(huán)境作為重要內(nèi)容，并下派了大量領(lǐng)導干部到農(nóng)村整治環(huán)境。但鑒于外部力量的有限性，該市在建制村以下的自然屯設(shè)立了“黨群理事會”[6]，又稱“屯級黨群理事會”，該理事會組織農(nóng)民參與清潔鄉(xiāng)村活動，成效非凡。后來，當?shù)仡I(lǐng)導人高度肯定自然村成立黨群理事會的做法，并將其與村民自治結(jié)合起來，創(chuàng)造了“黨領(lǐng)民辦，群眾自治”的機制，把村民自治的內(nèi)容擴展得更廣泛。

三是以行政村為基礎(chǔ)健全村民自治。就目前農(nóng)村地區(qū)的建制來看，很多農(nóng)村以現(xiàn)有行政村（或稱建制村）為基本單元，一個建制村設(shè)置一個村民委員會。在這里，健全村民自治制度就是要繼續(xù)完善村委會組織法中有關(guān)“四個民主”的規(guī)定，具體包括以下內(nèi)容。一是健全民主選舉使選舉質(zhì)量提高。現(xiàn)行《村民委員會組織法》規(guī)定，村民可以直接提名候選人，但并未具體規(guī)定提名辦法，所以，須繼續(xù)健全有關(guān)選舉的法規(guī)政策，特別是要完善村委會候選人提名和直選制度，堅決杜絕賄選和操縱選舉。此外，還要探索候選人與村民在選舉前見面介紹競職承諾的相關(guān)規(guī)則，切實保證村民能選舉出自己滿意的代表。二是完善民主決策機制。村民會議和村民代表會議是民主決策的重要組織，要進一步完善其議事制度并規(guī)范其議事程序，明確村民的權(quán)利與義務并提高其議事能力，確保村民參與重大問題決策。此外，要加快建立健全村級聽證會和懇談會等民主協(xié)商制度，并在法律上明確其在民主決策中的地位和作用。三是健全民主管理使管理效益提升。村務公開是民主管理的重要內(nèi)容，農(nóng)村各地應統(tǒng)一村務公開的相關(guān)內(nèi)容并強化對村務公開的領(lǐng)導和監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上，探索制定全國通用的村務公開、村務運作程序和村級財務審計等行政法規(guī)和條例。四是健全民主監(jiān)督使權(quán)力運行透明。要進一步優(yōu)化村民會議和村民代表會議的監(jiān)督職能，也要重視發(fā)揮村務監(jiān)督組織的監(jiān)督作用。

三、積極培育農(nóng)村民間組織

“組織是通往政治權(quán)力之路”[7]，農(nóng)民只有將自己組織起來，才能拓展和提升其在鄉(xiāng)村治理中的影響力，并有效維護自己的合法權(quán)益。農(nóng)村民間組織是鄉(xiāng)村治理的重要抓手和補充，在激活農(nóng)村內(nèi)生活力、提供多樣化公共服務、提高農(nóng)村現(xiàn)代治理能力等方面發(fā)揮著重要作用，因此，要立足農(nóng)村社會實際，積極培育契合農(nóng)村需求的現(xiàn)代化民間組織。

一是增強農(nóng)民自主組織能力。改革開放以來，我國農(nóng)村民間組織經(jīng)歷一個從無到有、從少到多的發(fā)展過程，但是從總體來看，當前我國民間組織質(zhì)量有待提升，農(nóng)民自主組織意愿相對不足，自主組織能力不強，因此，應借著新型城鎮(zhèn)化的東風，通過宣傳推廣、教育培訓和試點示范多種方式，提高農(nóng)民自主組織意識，增強自主組織能力。一要做好宣傳推廣。意識是行動的先導。當前，政府部門要充分利用報紙、電視等新聞媒體，加大輿論宣傳力度，向廣大農(nóng)民宣傳發(fā)展民間組織的基本知識，讓農(nóng)民較為清楚地認識和了解農(nóng)村民間組織的性質(zhì)、作用以及與農(nóng)民自身利益的關(guān)系，引導農(nóng)民逐步樹立自主組織意識，為接下來組建和參與民間組織奠定基礎(chǔ)。二要抓好教育培訓。在農(nóng)村社會舉行一些以農(nóng)村民間組織和自主組織為主題的知識性講座，讓農(nóng)民了解民間組織的基本理論知識，逐步消除對農(nóng)村民間組織的種種疑慮，提高自主組織意識。同時，在教育培訓過程中，要注意發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)一批優(yōu)秀人才，鼓勵其帶動農(nóng)村民間組織發(fā)展。三要搞好試點示范。培育農(nóng)村民間組織并非是一個被動的過程，政府適當介入并積極推動同樣很重要，但切忌采用行政手段強制推行。政府可以在所轄區(qū)域內(nèi)進行精心試點，打造具有典型示范作用的成功個案，客觀展示這些成功個案的積極效果，以便起到啟發(fā)引領(lǐng)作用。

二是加大政府的扶持力度。政府在農(nóng)村民間組織的培育過程中發(fā)揮著重要作用，政府的相關(guān)政策和扶持力度直接影響甚至決定著農(nóng)村民間組織的數(shù)量和質(zhì)量。因此，培育農(nóng)村民間組織，政府責無旁貸，應在政策及人財物方面加大支持力度，為農(nóng)村民間組織快速發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和寬松氛圍。具體來說，政府可以從以下三個方面發(fā)力：一要加大政策扶持。政府要在政策扶持上下功夫，加強頂層設(shè)計，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會實際發(fā)展情況和民間組織的發(fā)育實況，制定新型城鎮(zhèn)化背景下促進農(nóng)村民間組織發(fā)展的政策和規(guī)劃，降低組建門檻，簡化相關(guān)手續(xù)。二要加強財政支持。政府應通過多種途徑向農(nóng)村民間組織提供資金支持，特別是村內(nèi)的一些公益性民間組織。政府可以對農(nóng)村民間組織的經(jīng)營活動和業(yè)務收入實行稅收減免制度，或直接以財政補助和貸款貼息方式來加大對農(nóng)村民間組織的投入力度。同時，也可以依靠稅收優(yōu)惠政策，先減免企業(yè)和個人的稅收，而后鼓勵其向農(nóng)村民間組織捐款，從而擴大農(nóng)村民間組織的資金來源渠道。此外，政府也可以借鑒市場機制，通過出資向民間組織購買相關(guān)農(nóng)村公共服務，在提高服務的同時拓寬民間組織的經(jīng)濟來源。三要提供人才支持。政府應依托高等院校和科研教育機構(gòu)，舉辦多種類型的培訓班，加強對農(nóng)村民間組織成員，特別是管理者進行基本制度、組織管理知識與技能方面的教育和培訓，逐步提升其思想和業(yè)務素質(zhì)，幫助其掌握專業(yè)技術(shù)和科學方法。同時，積極引導農(nóng)村民間組織引進專業(yè)人才，并鼓勵社會志愿者積極參與農(nóng)村民間組織工作，將志愿者充實到農(nóng)村民間組織工作人員隊伍中，為民間組織的發(fā)展提供人力支撐和智力支持。

三是強化對民間組織監(jiān)管。農(nóng)村民間組織的健康成長離不開規(guī)范化的監(jiān)督和管理。就民間組織的布局而言，民間組織屬于同一行政區(qū)的，或是同一業(yè)務范圍內(nèi)的，原則上只能有一家，而不能重復成立，也不能存在業(yè)務交叉，所以部門在審批時，一定要把好關(guān)，確保農(nóng)村民間組織在布局上合理。在民間組織的登記上，登記機關(guān)要依照法定程序登記那些剛剛成立的農(nóng)村民間組織，而登記條件還不完備的，登記機關(guān)可以考慮其是否對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)有利，是否能確保社會秩序安定。若能，則采取邊登記邊規(guī)范，或先登記后規(guī)范的方法，確保民間組織及時開展活動。對已登記過農(nóng)村的民間組織，主管部門要指導其盡快建立健全人事管理、財產(chǎn)管理、民主決策和業(yè)務活動等工作制度，使其盡快步入規(guī)范化運作軌道。同時，要加強日常監(jiān)管，確保民間組織務必在法律允許的范圍內(nèi)開展活動，執(zhí)法必嚴，違法必究，堅決取締非法的農(nóng)村民間組織，為農(nóng)村民間組織的健康成長營造良好氛圍。

[1]毛澤東選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.

[2]習近平總書記系列重要講話讀本[G].北京：學習出版社，2016.

[3]鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：277.

[4]項繼權(quán)，李增元.經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2012（6）：56-59.

[5]徐勇，吳記峰.重達自治：連結(jié)傳統(tǒng)的嘗試與困境——以廣東省云浮和清遠的探索為例[J].探索與爭鳴，2014（4）：80-83.

[6]徐勇，趙德健.找回自治：對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（4）：32-35.

[7][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版，2008：112.

責任編輯：周育平

D6

A

1009-3605（2017）01-0021-04

2016-10-30

2015年湖南省科研創(chuàng)新項目“新型城鎮(zhèn)化視域下鄉(xiāng)村治理實證研究”（項目編號：CX2015B378）的階段性研究成果。

1.傅如良，男，湖南邵東人，長沙醫(yī)學院思政部主任、教授，主要研究方向：馬克思主義理論與鄉(xiāng)村治理；2.姚江云，女，河北邢臺人，長沙理工大學科學社會主義與國際共產(chǎn)主義運動專業(yè)碩士研究生；3.秘金雷，男，河北邢臺人，中南大學馬克思主義學院教師。