邱聰江

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 305012）

行政協(xié)商：意義、價(jià)值與存在的問題

邱聰江

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 305012）

行政協(xié)商是一種新的行政活動(dòng)模式，強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對方在實(shí)質(zhì)平等的基礎(chǔ)上，通過理性的交流與溝通而實(shí)現(xiàn)行政目的。與其他行政活動(dòng)相比，具有前置性、平等性和個(gè)案針對性的特點(diǎn)。除了理論意義外，行政協(xié)商的現(xiàn)實(shí)意義在于使行政決策更加符合民眾的需求、避免行政執(zhí)法陷入困境、有利于改善政府與民眾之間的關(guān)系。

行政協(xié)商；實(shí)質(zhì)平等；前置性；平等性；個(gè)案針對性

行政協(xié)商是當(dāng)代中國政府治理和政治發(fā)展的必然選擇，它有利于推進(jìn)政府決策的民主化，加強(qiáng)對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。行政協(xié)商強(qiáng)調(diào)的是行政主體通過與公民、法人或其他組織之間的商談 、對話，以追求理性共識，推動(dòng)行政目標(biāo)之達(dá)成。它既是我國社會主義協(xié)商民主在行政領(lǐng)域的重要實(shí)現(xiàn)方式，又是回應(yīng)我國行政治理訴求的新手法。行政協(xié)商不僅彰顯著國家治理現(xiàn)代化過程中的法治、民主和人權(quán)價(jià)值，而且其應(yīng)用能夠推動(dòng)我國行政程序治理、行政過程治理及行政司法治理 的發(fā)展。在很大程度上，行政協(xié)商的運(yùn)用為我國行政法治、行政治理邁入包容性、開放性與回應(yīng)性的新時(shí)代提供了重要助力。當(dāng)下我國行政協(xié)商還存在著行政主導(dǎo)成分比較多、組織程序不夠規(guī)范、整合機(jī)制不夠完備、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全、覆蓋面比較狡小等不足。深入探討行政協(xié)商的意義、價(jià)值，無疑有助于推進(jìn)我國行政治理現(xiàn)代化之路徑。

一、行政協(xié)商的主要特征

行政協(xié)商是指行政主體與行政相對方、特定的社會公眾之間在實(shí)質(zhì)平等的基礎(chǔ)上，通過理性而充分的交涉、商談、妥協(xié)，達(dá)成共識，并以此共識指導(dǎo)雙方行為的行政范式。[1]主要具有如下特征：

（一）前置性

在當(dāng)前的行政活動(dòng)中，行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政訴訟等制度是行政相對方保障自身合法權(quán)益的可用途徑，但這些行政手段都是事后補(bǔ)救性質(zhì)的，即只有當(dāng)行政糾紛發(fā)生后，以上這些機(jī)制才可能啟動(dòng)。實(shí)踐中，我國的行政糾紛數(shù)量不斷增長，以上的事后機(jī)制在應(yīng)對糾紛時(shí)捉襟見肘，不利于社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。而行政協(xié)商制度具有前置性，能從源頭上預(yù)防行政糾紛的發(fā)生。

（二）平等性

我國的傳統(tǒng)行政管理過程中，行政主體與行政相對方的地位在理論上是平等的，而事實(shí)上行政主體的優(yōu)勢地位是非常明顯的，這種事實(shí)上的不平等使私權(quán)利難以得到有效保障。也往往導(dǎo)致行政相對人在主觀上排斥行政主體的任何行政行為，相對人的不合作，甚至“暴力抗法”因此產(chǎn)生，并由此引發(fā)了其他許多社會問題。而行政協(xié)商制度恰當(dāng)?shù)厝谌肓藚f(xié)商民主，協(xié)商的雙方主體之間以平等的身份與地位出現(xiàn)在協(xié)商過程中。繼而以平等的地位充分表達(dá)各自利益訴求，這不僅能大大減少行政糾紛的產(chǎn)生的概率，也有助于各級行政主體在老百姓心中樹立良好形象。

（三）針對性

雖然行政協(xié)商與傳統(tǒng)的行政模式相比有諸多優(yōu)勢，但是不能貿(mào)然將行政協(xié)商適用于所有的行政活動(dòng)，這主要有兩個(gè)方面的原因，首先，各級政府的行政活動(dòng)門類繁多，性質(zhì)也不盡相同，如果無視差別，都進(jìn)行行政協(xié)商，不但費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且有可能會陷入了僵化行政的泥潭；其次，即使是性質(zhì)相同、種類比較接近的行政活動(dòng)，也可能由于行政相對人的文化素質(zhì)不同、個(gè)性特質(zhì)不同，事件標(biāo)的不同，而不適合通過協(xié)商得出行政結(jié)果。再者，由于行政主體擁有不同程度的自由裁量權(quán)，如果將行政協(xié)商統(tǒng)一化，行政主體可能會利用協(xié)商中的各種機(jī)會，濫用自由裁量權(quán)。綜上所述，個(gè)案針對性是其中的核心特征，在政府的行政實(shí)踐中需要有的放矢，針對不同的個(gè)案，采取具體化的協(xié)商辦法。

二、行政協(xié)商的理論意義與價(jià)值體現(xiàn)

（一）行政協(xié)商能夠更好地體現(xiàn)我國民主實(shí)踐的發(fā)展

在西方國家治理模式當(dāng)中，協(xié)商民主是重要的一種模式，即公民通過對公共事務(wù)的協(xié)商談判，自由表達(dá)各自的需求，在充分考慮各方利益的基礎(chǔ)上，本著公共利益優(yōu)先的原則，使某個(gè)公共政策或公共決策有了理論上的合法性。[2]行政協(xié)商制度是協(xié)商民主理論在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。在政府的施政過程中，行政主體與行政相對人在實(shí)質(zhì)平等的基礎(chǔ)上，就雙方共同關(guān)注或面對的問題，進(jìn)行平等的交流和溝通，充分而理性地表達(dá)各自的訴求，并在嚴(yán)格的程序和規(guī)范的基礎(chǔ)上，最終達(dá)成雙方都比較認(rèn)可的行政結(jié)果。黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)不斷加強(qiáng)，中國特色社會主義法律體系也已初步形成，國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的主要方面基本做到了有法可依。事實(shí)上，西方主要國家的民主也不盡相同，我國的社會主義民主無論在理論上還是實(shí)踐中，也可以具有中國特色?，F(xiàn)實(shí)中，盡管我們國家的民主協(xié)商與西方學(xué)者哈貝馬斯所論述的協(xié)商民主有許多不同之處，但兩者在民主的許多基本原則上有相通之處，如民主的平等性、真實(shí)性、經(jīng)常性等。能夠很好地體現(xiàn)我國的社會主義民主發(fā)展。

（二）行政協(xié)商有利于體現(xiàn)我國的法治建設(shè)發(fā)展

《中國的法治建設(shè)》白皮書指出：“依法行政，建設(shè)法治政府，是全面落實(shí)依法治國基本方略的重要內(nèi)容，成為中國政府施政的基本準(zhǔn)則。”[3]筆者認(rèn)為，法治建設(shè)的內(nèi)在要求就是要以民意的理性、自由表達(dá)為根本，行政協(xié)商制度恰恰是充分反映民眾利益訴求。政府從公共政策制定、重大行政決策、行政執(zhí)法到行政監(jiān)督的一系列行政行為都納入法制化軌道，這樣才能更好地體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的理念。要確保政府的這一系列行政過程能充分聽取民意，行政協(xié)商制度的建設(shè)和發(fā)展就顯得尤為重要。雖然在傳統(tǒng)的政府行政活動(dòng)中，普通老百姓或者具體的行政相對人名義上擁有聽證、陳述、申辯等權(quán)利，但事實(shí)上，這種權(quán)利基本上得不到有效保障。主要原因在于這些權(quán)利沒有進(jìn)一步的制度作為保障。有了行政協(xié)商制度，行政主體一定程度上就必須聽取行政相對人的意見，并在進(jìn)一步充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，這不僅有利于保障老百姓的正當(dāng)權(quán)益，事實(shí)上也大大有利于政府行政活動(dòng)的有序開展，提升政府的行政效能。

（三）行政協(xié)商有利于體現(xiàn)我國的服務(wù)政府理念

從現(xiàn)代憲政意義上講，公民是國家主權(quán)的擁有者，行政機(jī)關(guān)是接受公民委托權(quán)力的代理機(jī)關(guān)，因此，行政機(jī)關(guān)理所當(dāng)然有義務(wù)為公民提供各種公共服務(wù)，政府當(dāng)然應(yīng)該是服務(wù)型政府。但是事實(shí)上，我國許多基層政府離服務(wù)政府的要求相去甚遠(yuǎn)，各級行政機(jī)關(guān)在行政過程中，官僚主義、長官意志依然十分盛行。而行政協(xié)商的基本精神就是充分與老百姓協(xié)商，讓民眾有充分的表達(dá)訴求的權(quán)利，這本身就體現(xiàn)了主權(quán)在民，體現(xiàn)了為民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了角色的一大轉(zhuǎn)變。而且在行政協(xié)商的推進(jìn)過程中，行政主體也可以不斷吸收公眾的智慧，從而提升服務(wù)的質(zhì)量。從這些意義上講，行政協(xié)商制度是推進(jìn)服務(wù)政府建設(shè)的重要行政方式。

三、行政協(xié)商的現(xiàn)實(shí)意義

（一）行政協(xié)商使行政決策更加符合民眾的需求

現(xiàn)實(shí)中，政府的行政決策往往偏離民眾的現(xiàn)實(shí)需求，政府往往因?yàn)樽非笳儭⒁驗(yàn)楦瘮?、因?yàn)楣怖硇圆蛔愕缺姸鄰?fù)雜的因素而使公共決策偏離民眾的需求。特別在基層更加是如此，例如經(jīng)?？吹揭恍┺r(nóng)村到處修建河埠頭，而另一些農(nóng)村到處建設(shè)體育健身設(shè)施，事實(shí)上民眾并沒有因此而感激政府，相反在背后紛紛議論政府決策背后的腐敗，回扣等。分析其原因，主要是因?yàn)檎墓矝Q策缺乏民主，老百姓的真實(shí)需求缺少表達(dá)的機(jī)會。而協(xié)商民主行政，因?yàn)橛辛艘粋€(gè)民眾參與的平臺，可以使政府在作出公共決策前，圍繞決策內(nèi)容，發(fā)表自己的看法，通過民眾相互之間的反復(fù)討論、協(xié)商，最終達(dá)成一致，而這一共識最終形成為政府決策。[4]而且由于這樣的決策在一開始就有民眾的積極參與，決策本身的認(rèn)同度會比較高，在之后的政策執(zhí)行過程中，民眾往往就會積極支持決策的執(zhí)行。因此，基層政府與民眾之間由之前的單向決策轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)的雙向決策，兩者的對立狀態(tài)也自然地轉(zhuǎn)為一種融合狀態(tài)。協(xié)商決策從一開始就把民眾之間的偏好差異，民眾與政府之間的偏好差異很好地整合起來，從根本上避免了政府行政與民眾意愿相去甚遠(yuǎn)的尷尬。在協(xié)商決策過程中，一些潛在的矛盾通過協(xié)商行政平臺得以浮現(xiàn)，并通過溝通、談判，得到理性的解決。這顯然有利于社會穩(wěn)定。

（二）避免行政執(zhí)法陷入困境

當(dāng)前政府在行政執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到各種各樣的障礙，其中既有政府及其公務(wù)員的問題，也有老百姓的問題。政府方面的問題主要是政策或決策本身不合理，甚至不合法，例如許多地方的征地拆遷中都有不合理性問題存在，還有就是執(zhí)法過程中的腐敗、不公平、方式不當(dāng)、濫用自由裁量權(quán)等。老百姓方面的問題主要是整體素質(zhì)低下，法制觀念淡薄。除此之外，也與政府及其公職人員在行政執(zhí)法過程中跟被執(zhí)行人缺乏溝通、協(xié)商有很大的關(guān)系。法律與行政法規(guī)為政府的執(zhí)法行為提供了基本框架與依據(jù)，但是只是大致的框架，執(zhí)行過程中可能會有許多漏洞，而且執(zhí)法人員對于法律的理解也可能有所差異，這都會造成執(zhí)法行為違背法律的初衷。如果在主體雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上執(zhí)行，就可以在很大程度上彌補(bǔ)這一方面的不足。這不但有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，也有利于提高行政主體的主觀能動(dòng)性，避免執(zhí)法行為陷入僵化。

（三）有利于改善政府與老百姓之間的關(guān)系

當(dāng)前有些地方政府與老百姓之間的關(guān)系非常緊張，政府可以從不同的角度出發(fā)解決這一不良狀況，其中協(xié)商行政就是一個(gè)非?？尚兄?。在協(xié)商民主行政中，地方政府在進(jìn)行公共決策或行政執(zhí)法時(shí)，就某個(gè)公共問題與廣大民眾進(jìn)行充分的協(xié)商談判，征求廣大民眾的意見、建議，并共同尋求解決之道。實(shí)行協(xié)商民主行政后，地方政府由以前的單一、強(qiáng)制方式來管理公共事物，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商、談判來處理公共問題。在協(xié)商過程中，所有參與者都能夠就共同面臨的問題展開平等的討論與交流。協(xié)商只要操作合理，能夠促進(jìn)民眾與政府之間的相互理解，民眾相互之間的偏好轉(zhuǎn)換。[5]在這一基礎(chǔ)上作出的公共決策在相當(dāng)程度上能夠體現(xiàn)參與各方的共同意愿，表明政府的決策是公共理性而非政府單方面意志的結(jié)果。雖然協(xié)商并不等同于最終的決策，但是經(jīng)過各方協(xié)商，獲得民眾的認(rèn)同、理解，而達(dá)成的共識會深刻影響公共政策，這必將很大程度上改善地方政府與民眾之間的關(guān)系。

四、缺少規(guī)范性：當(dāng)前行政協(xié)商存在的普遍性問題

行政協(xié)商或類似的協(xié)商民主在我國的實(shí)踐中并沒有產(chǎn)生公眾所期待的滿意結(jié)果，其主要原因在于各地零星開展的行政協(xié)商缺少規(guī)范性，這是各地存在的一個(gè)普遍問題。

（一）行政協(xié)商的內(nèi)容缺少規(guī)范性

協(xié)商內(nèi)容的規(guī)范性主要指需要有制度來明確哪些公共事項(xiàng)可以協(xié)商、哪些事項(xiàng)應(yīng)該協(xié)商、哪些事項(xiàng)不應(yīng)該協(xié)商。如果沒有相應(yīng)的制度安排，可能出現(xiàn)一種情況，即行政主體應(yīng)該與公眾協(xié)商的事項(xiàng)，但行政主體出于各種原因不與公眾協(xié)商而單方面作出決定。一些無關(guān)緊要的，不需要與公眾協(xié)商的事項(xiàng)卻非常認(rèn)真地與公眾協(xié)商，其要義無非是作秀，欺上瞞下。例如某市曾經(jīng)就城市路燈的設(shè)計(jì)方案與老百姓進(jìn)行了深入的協(xié)商，在報(bào)紙、電視等主要媒體上進(jìn)行了廣泛的報(bào)導(dǎo)，但是對于一些重大的公共決策，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生改革等根本不與民眾協(xié)商。甚至連基本的信息公開也沒有。由于沒有明確的制度規(guī)定，公眾無法單方面啟動(dòng)行政協(xié)商，即使提出協(xié)商的動(dòng)議也基本得不到行政主體的認(rèn)同。因此用制度來規(guī)范行政協(xié)商的內(nèi)容非常重要，這可以看作是行政協(xié)商得以開展的前提條件。

（二）行政協(xié)商的程序缺少規(guī)范性

協(xié)商程序的規(guī)范性是指主體雙方在行政協(xié)商啟動(dòng)后所必須經(jīng)過的一些程序。例如主持人的選擇、協(xié)商會議如何召開、話語秩序與話語權(quán)平等的保障、協(xié)商過程的記錄等。如果缺少協(xié)商程序的規(guī)范，那么協(xié)商往往會陷入形式，公眾的訴求可能無法得到充分表達(dá)，可能會得不到應(yīng)有的重視。實(shí)際上許多地方的行政協(xié)商流于形式，一個(gè)重要的問題是行政協(xié)商的程序缺少規(guī)范性。由于缺少程序的規(guī)范性，行政主體很容易地就能操縱行政協(xié)商，甚至形式很熱鬧，但是協(xié)商的結(jié)果卻是單方面的。因此，只有規(guī)范協(xié)商程序，才能從根本上保障協(xié)商結(jié)果真實(shí)有意義。

（三）行政協(xié)商的法律效力缺少規(guī)范性

除了行政協(xié)商的內(nèi)容與程序缺少規(guī)范性之外，行政協(xié)商的效力也應(yīng)該得到規(guī)范?！靶姓f(xié)商可能花費(fèi)大量的時(shí)間、精力，無論對于協(xié)商的任何一方來講，都應(yīng)該保證各自付出的成本有合法的保障”。如果花費(fèi)了大量的時(shí)間、精力，并且最終也達(dá)成了結(jié)果，但是這一結(jié)果卻被其中一方突然否定，對于另一方而言，顯然難以接受。所以同樣必須要有制度來規(guī)范行政協(xié)商結(jié)果的法律效力，一旦行政協(xié)商達(dá)成一致，對于主體雙方都應(yīng)有足夠的約束力。

行政協(xié)商缺少規(guī)范的原因是多方面的，總結(jié)起來，主要是集權(quán)體制的干擾、基層政府的職能錯(cuò)位、民眾的民主意識淡薄。這些因素干擾了行政協(xié)商走向規(guī)范。

[1]王學(xué)輝.邁向和諧行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012：8.

[2]王錫鋅.行政程序法理念與制度研究[M].北京：中國民主法制出版社，2007：126.

[3]詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主[M].北京：中央編譯出版社，2006：3.

[4]尤根·哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].上海：學(xué)林出版社，2004：166.

[5]江國華.中國行政法（總論）[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012：82.

責(zé)任編輯：譚桔華

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1009-3605（2017）01-0008-04

2016-10-18

邱聰江，男，浙江慈溪人，中共寧波市委黨校公共管理教研部副教授，主要研究方向：公共產(chǎn)品、行政協(xié)商、危機(jī)管理。