吳玉宇

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128）

國家治理視角下金融審計(jì)問題研究

吳玉宇

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128）

國家審計(jì)作為國家依法用權(quán)力對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的行為，是以內(nèi)生性、預(yù)防性、揭示性及抵御性存在的“免疫系統(tǒng)”，屬于國家治理的關(guān)鍵組成部分。而金融審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)參與國家治理的重要工具與手段，在抵御金融風(fēng)險(xiǎn)、提升金融管理水平方面具有十分重要的作用。近年，我國金融產(chǎn)業(yè)受世界經(jīng)濟(jì)的影響，對國民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的促進(jìn)作用越來越明顯。事實(shí)上，改革開放越深入金融產(chǎn)業(yè)越進(jìn)步，金融審計(jì)越應(yīng)該充分發(fā)揮其“國家治理”與“免疫系統(tǒng)”的功能，唯有不斷維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全與金融安全，通過金融審計(jì)和組織管理的優(yōu)化，才能實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)的最高戰(zhàn)略目標(biāo)。

金融審計(jì)；組織管理；實(shí)現(xiàn)路徑；國家治理

國家審計(jì)是國家治理的關(guān)鍵組成部分，它的職能導(dǎo)向需要全面服從和服務(wù)于國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，而金融審計(jì)屬于國家審計(jì)的范疇，在治理目標(biāo)方面是等同的。作為國家審計(jì)的重要部分，金融審計(jì)始終圍繞黨和政府的任務(wù)開展工作，致力于深化金融改革和維護(hù)金融安全，并通過對金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和對金融管理的強(qiáng)化，在經(jīng)濟(jì)社會中發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。同時(shí)，金融審計(jì)為金融監(jiān)督的主要形式，金融審計(jì)單位要對金融機(jī)構(gòu)的會計(jì)記錄、會計(jì)報(bào)表以及相關(guān)財(cái)務(wù)信息反映出的業(yè)務(wù)活動以及真實(shí)性、合法性、合規(guī)性等進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)效益和社會效益方面的監(jiān)督與審查。特別是近年，金融審計(jì)工作以“風(fēng)險(xiǎn)、效益、管理”為核心開展工作，針對嚴(yán)重違規(guī)問題與案件線索進(jìn)行了查處，對帶有傾向性和普遍性的審計(jì)信息進(jìn)行了逐級上報(bào)，相關(guān)工作獲得了國家層面的肯定以及有關(guān)單位的重視，讓金融審計(jì)在國家治理中的地位不可替代。但是，在當(dāng)前時(shí)期，隨著金融體制改革的持續(xù)深入，金融審計(jì)工作需要面臨更多新的情況與挑戰(zhàn)。唯有不斷深化對金融審計(jì)的組織管理，使之更好地服務(wù)于國家治理的目標(biāo)，才能維護(hù)金融安全，揭示與防范金融風(fēng)險(xiǎn)，推動建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。基于這樣的思考，針對國家治理視角下金融審計(jì)的組織管理與實(shí)現(xiàn)路徑問題展開討論，希望可以為金融審計(jì)的有效開展和國家治理績效的顯著提升提供必要的支持。

一、金融審計(jì)服務(wù)國家治理的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)狀分析

在全球經(jīng)濟(jì)一體化與金融業(yè)務(wù)復(fù)雜化的當(dāng)今時(shí)代，有必要深刻分析和掌握金融審計(jì)參與國家治理的理論基礎(chǔ)，通過對金融審計(jì)服務(wù)國家治理的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的組織、管理等問題，以便尋找提升組織和管理績效的途徑。

（一）金融審計(jì)參與國家治理的理論基礎(chǔ)

近年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深入，政府在職能轉(zhuǎn)換的過程中，為社會提供了越來越優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。與此同時(shí)，面對金融改革與持續(xù)發(fā)展的格局，金融審計(jì)需要從服務(wù)國家宏觀政策和促進(jìn)金融監(jiān)管效能提升的角度出發(fā)，最大限度地防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，更好地服務(wù)于國家治理。而之所以要借助金融審計(jì)實(shí)現(xiàn)國家的“良治”，是基于以下理論：

（1）善治理論。當(dāng)前乃至今后，中國經(jīng)濟(jì)需要積極應(yīng)對全球化帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，在消除“市場失靈”與“政府失靈”的問題上，需要針對傳統(tǒng)垂直型和單向度的官僚體制以及國家治理方式進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，同時(shí)要對社會公眾直接參與國家治理的訴求做出積極反應(yīng)，而這就是“善治理論”應(yīng)運(yùn)而生的緣由。在我國，學(xué)者俞可平把西方的“善治理論”引入進(jìn)來，認(rèn)為善治便是“良好的治理”，是讓公共利益最大化的社會管理模式，其內(nèi)核為政府和公眾對社會生活的協(xié)同管理，并意在達(dá)到更為理想甚至是最佳的狀態(tài)。對金融審計(jì)參與國家治理來說，善治理論之價(jià)值取向涉及審計(jì)工作的有效性和合法性，以及國家治理的法治性和透明性等。

（2）公共受托責(zé)任理論。公共受托責(zé)任被視為審計(jì)產(chǎn)生的本源。在這一理論中，所有者為委托人，管理者為受托人，借此就產(chǎn)生了基于受托責(zé)任之關(guān)聯(lián)，如果此類關(guān)聯(lián)得以建立，就會出現(xiàn)管理者出于自身利益的考慮而做出不利于所有者的決策，這種可能性的高低與兩者之間的信息對稱程度直接相關(guān)。從這個(gè)角度講，委托者就有對受托者進(jìn)行監(jiān)督的必要，繼而就會產(chǎn)生審計(jì)部門這類組織（該組織獨(dú)立于委托者和受托者之外）。也正因?yàn)槿绱?，在公共管理領(lǐng)域中就會基于社會公眾和國家金融管理當(dāng)局的受托關(guān)系，要求對金融機(jī)構(gòu)之工作狀況開展審查和評價(jià)。

（二）金融審計(jì)服務(wù)國家治理的現(xiàn)狀分析

在我國，基于國家治理的金融審計(jì)工作已經(jīng)積累了多年的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚩闯觯鹑趯徲?jì)只有有效開展，更好地履行國家審計(jì)監(jiān)督職能并產(chǎn)生良好效果，才能與國家治理的目標(biāo)保持一致。但是，從現(xiàn)有的情況看，金融審計(jì)工作在實(shí)施的過程中，由于組織科學(xué)性缺乏和管理績效提升受阻，服務(wù)國家治理的狀況并不理想，因此，金融審計(jì)需要作出更多努力，以達(dá)到更為理想的效果：

（1）在組織管理的層面上，金融審計(jì)無法有效整合現(xiàn)有的審計(jì)資源。這是因?yàn)?，金融審?jì)之對象為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央金融機(jī)構(gòu)和地方金融機(jī)構(gòu)等。在對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融審計(jì)時(shí)，需要通過審計(jì)署的統(tǒng)一組織實(shí)施；在對地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，需要借助地方審計(jì)機(jī)關(guān)的力量組織實(shí)施。目前，我國金融審計(jì)沒有做到對地方審計(jì)資源的有效整合。比如，審計(jì)署金融監(jiān)管的范圍雖廣，可是因?yàn)閷徲?jì)資源的限制，金融審計(jì)的覆蓋面十分狹窄；同時(shí)，由于轄區(qū)內(nèi)地方金融機(jī)構(gòu)出于自身利益的考慮，要進(jìn)行重組、兼并、聯(lián)盟和拆分等行為，這就導(dǎo)致很多地方審計(jì)機(jī)關(guān)缺少審計(jì)對象的格局，而這勢必會讓金融審計(jì)逐漸趨向于萎縮，這不但會造成審計(jì)資源的浪費(fèi)，還會削弱國家治理的成效，地方審計(jì)機(jī)關(guān)和中央審計(jì)機(jī)關(guān)的項(xiàng)目管理組織水平和專業(yè)水平也會因此而大打折扣。更為嚴(yán)重的情況是，金融審計(jì)的發(fā)展水平會越來越不均衡，在很大程度上影響金融審計(jì)整體質(zhì)量的提升。

（2）在組織設(shè)計(jì)層面上，由于歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響，基于國家治理的金融審計(jì)工作在金融數(shù)據(jù)的集中分析管理和項(xiàng)目組審計(jì)工作分離方面存在著難以調(diào)和的矛盾。這是因?yàn)?，我國金融審?jì)機(jī)關(guān)長期以來都試圖通過實(shí)行數(shù)據(jù)集中分析管理達(dá)到更為理想的審計(jì)績效，而專門的數(shù)據(jù)分析小組在針對數(shù)據(jù)開展分析工作的過程中，需要下發(fā)數(shù)據(jù)至不同的審計(jì)組開展延伸審計(jì)。在這一方式中，可以借助其科學(xué)合理的一面，促進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這有助于金融審計(jì)和國家治理目標(biāo)的統(tǒng)一。

（3）從組織層次上看，金融審計(jì)對國家治理的宏觀關(guān)注缺位。近年，我國行政體制改革進(jìn)程不斷加快，政府職能也發(fā)生了十分明顯的轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟(jì)社會的管理和治理工作也從原來過分關(guān)注微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)向了對宏觀層面的管理。政府職能在轉(zhuǎn)變的過程中，不但客觀上要求金融審計(jì)監(jiān)督需要把更多的精力投放至宏觀管理決策層面，金融審計(jì)還應(yīng)逐漸從財(cái)務(wù)收支審計(jì)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)績效審計(jì)。但是，即便如此，金融審計(jì)在宏觀政策服務(wù)與建設(shè)性作用領(lǐng)域依舊表現(xiàn)不足，特別是在地方審計(jì)工作中，重點(diǎn)關(guān)注的依舊是那些具體的違法違規(guī)問題，而對金融系統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、內(nèi)部控制水平的提升、審計(jì)崗位業(yè)務(wù)的規(guī)范等問題卻沒有及時(shí)給出客觀公正的評價(jià)，在提出的問題方面也缺少針對性和可操作性。而事實(shí)上，如果缺乏對重要問題的深層原因進(jìn)行挖掘，就會讓有缺陷的體制制度和政策法規(guī)流于形式，無論是社會環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境還是監(jiān)督體系的構(gòu)建，都將停留在表面，無法擺脫為了審計(jì)而審計(jì)、為了金融審計(jì)而進(jìn)行金融審計(jì)的循環(huán)。

（4）從組織方式上講，金融審計(jì)中的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查與績效審計(jì)工作的力度有待進(jìn)一步提升。當(dāng)前，我國金融審計(jì)通常借助資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)的方式進(jìn)行，以此開展對金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)工作。而這種相對基礎(chǔ)的“摸家底”式的審計(jì)模式并不能深刻地揭露問題，只能促使其合法經(jīng)營，而對于金融審計(jì)和國家治理的目標(biāo)來說，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到。而之所以如此，是因?yàn)榻鹑趯徲?jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)能力十分有限，通常情況下，只能在特定時(shí)間里審計(jì)少數(shù)幾家金融機(jī)構(gòu)，無法實(shí)現(xiàn)對全部金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；同時(shí)，因?yàn)閷徲?jì)項(xiàng)目受到既定程序的限制，這讓審計(jì)機(jī)關(guān)無法及時(shí)按照現(xiàn)實(shí)情況對更多的金融機(jī)構(gòu)開展審查，即便這些金融機(jī)構(gòu)具有某些方面的共性。特別是在對金融創(chuàng)新產(chǎn)品開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的過程中，極易體現(xiàn)出審計(jì)監(jiān)督的針對性不足與時(shí)效性缺位。在這一過程中，國家治理以優(yōu)化資源配置為核心，以提升經(jīng)濟(jì)效率與效益為目標(biāo)，而金融審計(jì)按照規(guī)則對金融體制改革效果評估和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營效益進(jìn)行評價(jià)時(shí)，就無法在宏觀層面上對經(jīng)濟(jì)政策與調(diào)控措施的貫徹進(jìn)行準(zhǔn)確的績效審計(jì)?？墒牵枰⒁獾氖?，借助此類數(shù)據(jù)管理模式，其中有兩個(gè)矛盾點(diǎn)需要解決：一個(gè)是數(shù)據(jù)分析小組給出的線索之準(zhǔn)確性成為審計(jì)工作的瓶頸，另一個(gè)是數(shù)據(jù)分析組通常會集中于審計(jì)署的金融審計(jì)司，一旦其中的審計(jì)人員對金融機(jī)構(gòu)的金融管理和金融風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識上存在差異、把握上有顯著不同，就會因此而造成難以解決的矛盾。更為重要的是，如果他們離開審計(jì)現(xiàn)場，就會對金融數(shù)據(jù)庫的信息降低敏感性。因此，通常情況下，金融審計(jì)機(jī)構(gòu)會綜合國家審計(jì)的要求，對上面下達(dá)的審計(jì)線索予以高度重視，借助較多的資源開展延伸審計(jì)，以此提升金融審計(jì)的價(jià)值。

二、國家治理視角下金融審計(jì)的組織管理

對金融審計(jì)機(jī)關(guān)來說，為了能夠與國家治理的目標(biāo)保持一致，通過揭示和規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)降低國家的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平，需要在分析評估風(fēng)險(xiǎn)的過程中，重點(diǎn)開展金融審計(jì)的組織管理工作。

（一）強(qiáng)力維護(hù)金融安全

國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，金融審計(jì)在參與國家治理的進(jìn)程中，應(yīng)始終關(guān)注市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之樞紐與核心，以便讓金融業(yè)對經(jīng)濟(jì)社會的安全發(fā)展產(chǎn)生積極影響，并能夠及時(shí)有效地對國家治理效率的提升提供可以借鑒的政策措施。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要對這一問題形成全新的認(rèn)識：

（1）通過金融審計(jì)的方式維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，其首要任務(wù)就是要維護(hù)國家的國有資產(chǎn)安全。當(dāng)前，受到供需矛盾的影響，一些國有企業(yè)難以在金融危機(jī)的波及下及時(shí)糾正自身的經(jīng)營失誤，生存狀況十分艱難。為了解決這一問題，金融審計(jì)部門需要嚴(yán)格監(jiān)督與防范大規(guī)模和大范圍的國有資產(chǎn)流失以及企業(yè)嚴(yán)重虧損等風(fēng)險(xiǎn)，以國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為指引，全面維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體的安全。

（2）在國家治理的背景下，尤其應(yīng)認(rèn)真總結(jié)與吸取國內(nèi)外國家治理的經(jīng)驗(yàn)，借助金融審計(jì)的形式促進(jìn)我國金融業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，并在基礎(chǔ)管理和內(nèi)部控制以及風(fēng)險(xiǎn)防范等方面，充分發(fā)揮金融審計(jì)的作用，借此讓國家治理的作用得到充分釋放。

（3）金融審計(jì)的首要任務(wù)是要維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全，為此，應(yīng)監(jiān)督與評估國家財(cái)政政策與貨幣政策之落實(shí)情況。這是因?yàn)?，一旦?cái)政政策與貨幣政策出現(xiàn)了劇烈變動，就要求審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督與評估政策變化之實(shí)現(xiàn)水平，同時(shí)要重點(diǎn)評估政策變化之實(shí)施效果。尤其對部分地方政府違背科學(xué)發(fā)展之產(chǎn)業(yè)政策，當(dāng)其和國家治理中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策相背離時(shí)，就要按照現(xiàn)實(shí)社會的需要進(jìn)行金融體系的建設(shè)，防止對國家財(cái)政安全造成威脅。

（二）注重免疫系統(tǒng)建設(shè)

在國家治理視角下，金融審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的作用具體分以下三種：第一種為保護(hù)功能。在本質(zhì)上，金融審計(jì)之保護(hù)功能是基于《憲法》與《審計(jì)法》規(guī)定之法定監(jiān)督獲得的，能夠發(fā)揮維持國家金融體系穩(wěn)定和保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展之作用。第二種功能為清除功能。即金融審計(jì)可以讓部分在金融領(lǐng)域非法的損失浪費(fèi)和徇私舞弊、賬目弄虛作假等行為得到消除和清除。這是因?yàn)樯鲜霈F(xiàn)象如同病毒一般，金融審計(jì)就應(yīng)以“抗體”的身份存在，對其中的“病毒”予以高效清除。第三種功能為修補(bǔ)功能，指的是金融審計(jì)可以讓部分受到損傷的金融系統(tǒng)第一時(shí)間得到彌補(bǔ)，使之恢復(fù)正常的功能與活力。由此可見，上述幾種“免疫功能”能夠在國家治理的視角下，通過積極構(gòu)建金融審計(jì)的“免疫體系”，在根本上預(yù)防與控制對金融體系發(fā)展和國家治理有害的現(xiàn)象發(fā)生。為此，金融審計(jì)需要依據(jù)國際通行之金融安全預(yù)警指標(biāo)開展分析性復(fù)核工作，借助調(diào)查與核實(shí)讓金融運(yùn)行之中有可能出現(xiàn)的金融資產(chǎn)損失以及金融體系的破壞得到修復(fù)，在系統(tǒng)識別金融風(fēng)險(xiǎn)警情、警兆、警源和變動趨勢的過程中，為國家治理效率的提升和國家金融系統(tǒng)的良性運(yùn)行提供可資借鑒的政策參考與決策建議。此外，還應(yīng)注重對金融業(yè)動態(tài)和發(fā)展趨勢的跟蹤審計(jì)，充分結(jié)合金融全球化、經(jīng)濟(jì)自由化和治理綜合化的特征，全面討論對我國金融安全和國家治理運(yùn)行機(jī)制的影響，全面構(gòu)建適合我國國家治理和金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的體系。

（三）揭示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

從歷次國際金融危機(jī)中可以看出，如果系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來臨，單純依靠一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是難以有效抵御這種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的。這是因?yàn)?，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較之于單體風(fēng)險(xiǎn)更具破壞性，其危險(xiǎn)的級別更高。所以，金融審計(jì)需要重點(diǎn)揭示與防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以便能夠在體制機(jī)制層面上揭露問題，最大限度地防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為國家治理效應(yīng)的釋放創(chuàng)造條件。

為此，金融審計(jì)應(yīng)該持續(xù)分析其中的“表象風(fēng)險(xiǎn)”和單體風(fēng)險(xiǎn)，研判金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制系統(tǒng)以便能夠發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題。也只有這樣，才會發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)之根源。而為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，讓金融審計(jì)充分發(fā)揮“國家治理”與“免疫系統(tǒng)”的功效，需要在以下方面同時(shí)做出努力：

（1）讓金融機(jī)構(gòu)借助金融審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”的作用，通過發(fā)揮自身優(yōu)勢，使之在正常情況下能夠依賴自身資源進(jìn)行生長。同時(shí)，要充分發(fā)揮金融審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功效，在揭示金融風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)健康生長的前提下，提升自身防范與化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（2）借助金融審計(jì)對具體的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估和監(jiān)管，以國家審計(jì)為視角完善金融監(jiān)管部門的政策與相關(guān)體系建設(shè)，達(dá)到有效防范金融大案要案風(fēng)險(xiǎn)的目的。需要注意的是，在這一過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)在揭示風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化其內(nèi)部控制的水平，以便能夠充分發(fā)揮國家治理的作用。

（3）通過多種金融手段有效維護(hù)金融安全，按照金融機(jī)構(gòu)之經(jīng)營管理模式與金融業(yè)的整體運(yùn)行狀況，通過金融審計(jì)的形式全面揭示其中的單體風(fēng)險(xiǎn)，并以此為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對其中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（4）金融審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)識別風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的目的，與此同時(shí)，能夠讓更多的金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，借助更為有效的方式化解風(fēng)險(xiǎn)，提升國家治理的效率和效果。

（四）評估金融政策

在評估金融政策的過程中，通常要評估金融監(jiān)管政策與貨幣政策之執(zhí)行情況和效果。此外，應(yīng)適當(dāng)兼顧對財(cái)政政策和有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果。

（1）在任何情況下，均要以國家治理為前提，始終堅(jiān)持對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。國家治理的有效性和現(xiàn)代化，是金融審計(jì)的環(huán)境條件與客觀約束。

（2）應(yīng)始終堅(jiān)持對金融機(jī)構(gòu)所有產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查，無論是傳統(tǒng)業(yè)務(wù)還是金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，無論是對銀行存貸款產(chǎn)品，還是對投資銀行產(chǎn)品和債券產(chǎn)品以及保險(xiǎn)產(chǎn)品等，都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

（3）應(yīng)始終堅(jiān)持對全部金融資產(chǎn)及其使用情況的審查，無論是存貸款資產(chǎn)，還是國家金融投資資產(chǎn)，抑或是外匯資產(chǎn)，都要進(jìn)行監(jiān)管；無論是對表內(nèi)資產(chǎn)，還是表外資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，都要通過“全面監(jiān)管”為資產(chǎn)的使用提供基礎(chǔ)保障。

（4）基于當(dāng)前的金融環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大背景，在我國金融業(yè)持續(xù)進(jìn)步的過程中，需要進(jìn)一步發(fā)揮金融監(jiān)管政策與監(jiān)管工作的作用，讓金融審計(jì)工作能夠及時(shí)轉(zhuǎn)向評估監(jiān)管政策方面，通過制度的執(zhí)行和落實(shí)，提升金融審計(jì)的有效性。與此同時(shí)，還應(yīng)對我國金融審計(jì)可能取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行分析，以便能夠發(fā)現(xiàn)推動國家治理效率提升的切實(shí)可行的措施，并借此為金融監(jiān)管提供更多客觀依據(jù)，全面促進(jìn)我國金融體系和國家治理體系的健康發(fā)展。

三、國家治理視角下金融審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

在金融領(lǐng)域中，公共權(quán)力能夠發(fā)揮行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的雙重屬性?；趪抑卫淼慕鹑趯徲?jì)在很大程度上決定了審計(jì)工作開展的目標(biāo)。我國現(xiàn)階段金融審計(jì)應(yīng)從服務(wù)政府治理、服務(wù)市場治理、服務(wù)公司治理、服務(wù)信息治理的層面，尋找金融審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）金融審計(jì)服務(wù)公司治理的實(shí)現(xiàn)路徑

金融審計(jì)是國家治理的關(guān)鍵工具，只有主動適應(yīng)審計(jì)環(huán)境之變化、主動感知自身存在的劣勢和薄弱環(huán)節(jié)然后對此積極應(yīng)對，同時(shí)探索新型、有效的審計(jì)模式和尋找審計(jì)的新思路、新方法，才能使之更好地為國家治理服務(wù)。鑒于此，接下來就針對金融審計(jì)服務(wù)公司治理的實(shí)現(xiàn)路徑作進(jìn)一步分析：

（1）通過對重大經(jīng)濟(jì)案件的審查，強(qiáng)化我國金融機(jī)構(gòu)的反腐倡廉工作建設(shè)。在金融領(lǐng)域中出現(xiàn)的違法犯罪與重大違規(guī)問題會對社會發(fā)展和國家治理帶來嚴(yán)重危害，其中很多案件不但涉案金額巨大、涉及面廣，還存在內(nèi)外勾結(jié)和內(nèi)幕交易的情況，這在很大程度上損害了社會公眾的根本利益。所以，金融審計(jì)需要站在國家治理的高度，在堅(jiān)持“思想上不動搖、行動上不手軟”的同時(shí)，深刻揭露其中存在的問題，以確保金融審計(jì)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保持健康的經(jīng)營秩序。

（2）將對資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)視作重點(diǎn)，積極推動金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。對金融審計(jì)機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和分析審計(jì)對象的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及業(yè)務(wù)區(qū)域分布結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量結(jié)構(gòu)的合理性，其間是否存在結(jié)構(gòu)性矛盾和亟待解決的問題，充分揭示金融機(jī)構(gòu)對貸款增長的過度依賴，改變之前的粗放式發(fā)展模式和存貸利差之贏利模式的過度依賴，全面審查由于融資而產(chǎn)生的增長與贏利模式中表現(xiàn)出的突出問題。也就是說，金融審計(jì)要以國家治理為視角，借助對金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的集約化、內(nèi)涵式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)負(fù)債損益結(jié)構(gòu)與資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)化。

（3）通過改革成效調(diào)查的方式，提升金融機(jī)構(gòu)公司的治理效果和完善程度。通過針對商業(yè)銀行的審計(jì)調(diào)查，不斷揭示商業(yè)銀行股份制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)在公司治理與內(nèi)部管理等層面需要解決的問題，發(fā)揮金融審計(jì)之“免疫系統(tǒng)”功能，這對促進(jìn)金融體制的深化改革是十分重要的。

（二）金融審計(jì)服務(wù)信息治理的實(shí)現(xiàn)路徑

近年，隨著外部環(huán)境的持續(xù)改變，在金融審計(jì)資源配置模式、金融審計(jì)組織模式創(chuàng)新等層面上還存在十分巨大的發(fā)展空間。為此，在金融審計(jì)服務(wù)信息治理方面，有以下可供選擇的實(shí)現(xiàn)路徑：

（1）進(jìn)一步創(chuàng)新金融審計(jì)的組織模式。在金融審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的過程中，組織模式需要從網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)逐步向“總—分”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使審計(jì)工作向數(shù)據(jù)集中的位置傾斜。

（2）金融審計(jì)中出現(xiàn)的信息數(shù)據(jù)具有“共享性”的特征，信息之傳遞方向應(yīng)從縱向的上下傳遞轉(zhuǎn)向橫向傳遞，以保證金融審計(jì)組織的協(xié)調(diào)與協(xié)作。

（3）優(yōu)化金融審計(jì)資源的配置模式，提升人力資源的信息素養(yǎng)，優(yōu)化審計(jì)資源。通過金融信息化對審計(jì)及其資源進(jìn)行合理配置。

（4）跟蹤金融審計(jì)模式，借助數(shù)據(jù)平臺對金融交叉領(lǐng)域開展審計(jì)工作。尤其在當(dāng)前乃至以后，都需要對金融領(lǐng)域的混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，尤其對金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)交叉進(jìn)行全面審查；對那些有條件進(jìn)行網(wǎng)上聯(lián)合審計(jì)的地區(qū)，可以通過組建虛擬組織的形式，進(jìn)行數(shù)據(jù)信息和審計(jì)模型的實(shí)時(shí)共享，通過彼此之間的互動和信息反饋機(jī)制的建立，讓國家治理視角下的金融審計(jì)更加快速而有效。

（三）金融審計(jì)服務(wù)政府治理的實(shí)現(xiàn)路徑

金融審計(jì)是金融監(jiān)督的重要形式，在實(shí)際操作中，借助金融機(jī)構(gòu)會計(jì)報(bào)表、會計(jì)記錄和有關(guān)財(cái)務(wù)資料對審計(jì)對象的業(yè)務(wù)活動及其合規(guī)性、真實(shí)性和經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合反映，并借此開展的監(jiān)督與審查工作。在國家治理視角下，金融審計(jì)之本質(zhì)在于讓經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)行，在提供“免疫系統(tǒng)”的過程中，為國家治理和社會生活起到預(yù)防、抵御以及揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中障礙、風(fēng)險(xiǎn)與矛盾的作用。在服務(wù)政府治理時(shí)，需要通過以下路徑完成：

（1）積極參與國家治理等大格局工作，讓金融監(jiān)管部門強(qiáng)化預(yù)算管理并維護(hù)財(cái)政資金安全。在國家層面上，應(yīng)注重效率優(yōu)先和公平正義。要注重成本的特征。因?yàn)闃?gòu)建高效政府和各級政府部門需要大量成本，借助有效措施降低政府成本是金融審計(jì)的重要任務(wù)，也是國家治理的關(guān)鍵目標(biāo)之一。而為了控制政府運(yùn)行成本和塑造廉潔政府，最為關(guān)鍵的是將政府之運(yùn)營成本在預(yù)算中進(jìn)行控制，以便在源頭上降低政府運(yùn)行成本。此外，金融審計(jì)在國家治理的大格局之中，需要肩負(fù)對金融監(jiān)管部門財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的職能。而從公共財(cái)政之本質(zhì)與科學(xué)發(fā)展觀之要求的角度，需要持續(xù)推進(jìn)依法行政以求得資源的依法配置和高效使用。

（2）以監(jiān)管績效為主體，深化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之實(shí)質(zhì)在于通過人和事，借助對決策者經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，反映出審計(jì)對象有關(guān)方面存在問題的審計(jì)模式，能夠借此促進(jìn)審計(jì)對象不斷強(qiáng)化管理、提升運(yùn)行績效。這種審計(jì)由于具有上述特殊性，會讓經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)政府改革和國家治理模式優(yōu)化方面發(fā)揮十分重要的作用。比如，可以借此促進(jìn)和加強(qiáng)地方政府的自我控制能力建設(shè)，提升政府責(zé)任的法治化水平，促進(jìn)政府執(zhí)行能力的提高，讓政府行政更加透明化、政府部門更加廉潔高效等。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國審計(jì)署接連開展針對金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，取得了理想的效果。因此，金融審計(jì)工作應(yīng)堅(jiān)持以黨中央和國務(wù)院的宏觀經(jīng)濟(jì)政策部署為指導(dǎo)，將部門預(yù)算執(zhí)行和相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動作為審計(jì)主要對象，看其是否真實(shí)、合法，其效益能不能得到保證。

（四）金融審計(jì)服務(wù)市場治理的實(shí)現(xiàn)路徑

近年，金融審計(jì)借助反映金融監(jiān)管部門的財(cái)務(wù)預(yù)算管理和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)鍵問題，充分發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督在提升科學(xué)、規(guī)范、透明之預(yù)算管理體制與財(cái)務(wù)管理制度等層面的關(guān)鍵作用。可以說，強(qiáng)化金融審計(jì)能夠讓我國金融體系處在相對穩(wěn)定和安全的環(huán)境之中，能夠更好地發(fā)揮金融對我國國民經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，讓我國在當(dāng)前乃至以后的經(jīng)濟(jì)競爭中保持更好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在增強(qiáng)我國綜合競爭力的同時(shí)，能夠推動我國經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，繼而達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。從這個(gè)角度講，金融審計(jì)需要為市場治理提供服務(wù)，其實(shí)現(xiàn)路徑為：

（1）對金融機(jī)構(gòu)關(guān)于信貸資金之配置的科學(xué)性、合理性進(jìn)行監(jiān)督，以此維護(hù)社會的公平與正義。金融機(jī)構(gòu)信貸資金源自社會公眾的存款，具有特殊的公共資金屬性，信貸資金在配置方面是否科學(xué)，不但關(guān)系到金融組織的資產(chǎn)質(zhì)量和效益水平，更關(guān)系到社會的公序良俗和廣大人民群眾的根本利益。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國審計(jì)署開始針對商業(yè)銀行之信貸投向與資產(chǎn)質(zhì)量問題予以跟蹤審計(jì)，借此反映出了我國商業(yè)銀行在信貸資金投向中存在的問題，這對促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與防范金融市場風(fēng)險(xiǎn)大有裨益。

（2）降低金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建金融市場新秩序。為了實(shí)現(xiàn)這一作用，需要完成以下幾個(gè)方面的工作：第一，關(guān)注金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品尤其是衍生產(chǎn)品、理財(cái)產(chǎn)品和證券化產(chǎn)品等，借助創(chuàng)新產(chǎn)品降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)關(guān)注銀行、證券、保險(xiǎn)和信托等金融機(jī)構(gòu)的競爭和合作行為，降低其中可能存在的跨市場風(fēng)險(xiǎn)。第二，關(guān)注跨境資金之異常流動以及可能對金融市場產(chǎn)生的影響，彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)在應(yīng)對跨境資金流動中的缺陷。第三，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)為區(qū)域融資平臺提供的貸款，以及在這一過程中出現(xiàn)的銀行違規(guī)放貸和地方政府以及部門違規(guī)擔(dān)保和融資的行為，以發(fā)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化路徑。第四，關(guān)注各類金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)問題和存在的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)從大中型金融機(jī)構(gòu)到中小型金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移問題。第五，注重金融機(jī)構(gòu)跨國發(fā)展和境外業(yè)務(wù)之經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)，通過金融審計(jì)揭示金融市場中的風(fēng)險(xiǎn)，在全面維護(hù)金融市場秩序的同時(shí)，積累更多有益的經(jīng)驗(yàn)。

（3）始終圍繞國家的重大方針政策，讓金融機(jī)構(gòu)能夠全面貫徹落實(shí)國家治理政策，積極支持與維護(hù)社會公眾的基本利益，使之在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的過程中，讓金融審計(jì)能夠?qū)⒕S護(hù)社會公眾利益視為根本目標(biāo)，通過重點(diǎn)關(guān)注信貸資金的拉動作用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的功能，為相關(guān)部門宏觀政策的制定提供關(guān)鍵信息和參考依據(jù)；而為了進(jìn)一步反映金融機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動作用，金融審計(jì)需要不斷轉(zhuǎn)變工作思路、改進(jìn)工作方法，在審計(jì)模式上從事后審計(jì)轉(zhuǎn)到事中審計(jì)和全程跟蹤審計(jì)，以此增強(qiáng)審計(jì)工作的預(yù)見性與時(shí)效性，更為全面地反映那些新增貸款信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整的缺位和資產(chǎn)質(zhì)量的隱患等問題。

[1]劉家義.論國家治理與國家審計(jì)[J].新華文摘，2012，（20）：25—28.

[2]審計(jì)署駐南京特派辦金融審計(jì)課題組.論我國國家金融審計(jì)的重新定位[J].審計(jì)研究，2014，（1）：90—93.

[3]潘博.金融審計(jì)理念的新探討——從國家治理的角度認(rèn)識金融審計(jì)[J].審計(jì)研究，2012，（5）：8—13.

[4]呂勁松.論金融審計(jì)服務(wù)國家治理的實(shí)現(xiàn)途徑[J].審計(jì)研究，2012，（5）：3—7.

[5]李春濤，柯宇立.論金融審計(jì)信息化與國家治理功能的優(yōu)化[J].上海金融，2012，（11）：94—97.

[6]趙圣偉.淺談金融審計(jì)服務(wù)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[J].北方經(jīng)貿(mào)，2014，（9）：55—56.

[7]林少群.基于國家金融安全的金融審計(jì)研究[J].財(cái)會通訊，2015，（11）：43—45.

[8]杜小偉.我國多層次資本市場轉(zhuǎn)板制度設(shè)計(jì)構(gòu)想[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016，（1）：74—78.

The Organization Management and Realization Path of Financial Audit from the Perspective of National Governance

Wu Yuyu

The national audit as a country according to law with power to power supervision behavior,is by nature,preventive,reveal and resist sex“immune system”,belongs to the key component of national governance.Financial audit,as an important tool and means for audit institutions to participate in national governance,plays an important role in fending off financial risks and improving the level of financial management.In recent years,China’s financial industry is influenced by the overall national economy operation of the world economy,the highlight of the deeper reform and opening up,the financial industry,the more progress,financial audit should make full use of its“governance”and“immune system”function,only constantly maintaining national economic security and financial security,through the financial audit and organization and management optimization,to achieve the highest the strategic target of the national audit.

Financial Audit；Organization and Management；Implementation Path；National Governance

F832

A

1007-905X（2017）09-0050-06

2017-05-23

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目（15BGL044）；湖南省教育廳創(chuàng)新平臺開放基金資助項(xiàng)目（15K055）

吳玉宇，女，博士，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要從事金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理研究。

編輯 凌 瀾