鄒晨斌

（浙江農(nóng)林大學法政學院，浙江杭州311300）

PPP模式引入國家公園建設的國內(nèi)實踐與法理基礎

鄒晨斌

（浙江農(nóng)林大學法政學院，浙江杭州311300）

隨著生態(tài)文明建設步伐的推進，如何建設好國家公園已成為當前社會的重要內(nèi)容。但是現(xiàn)有國家公園建設實踐中，面臨著資金供給不足，職能劃分不清，公眾參與不夠等現(xiàn)實困境。因此，在認識到PPP模式引入國家公園建設的現(xiàn)實意義后，梳理出國內(nèi)運用PPP模式的成功經(jīng)驗以及在國家公園中引入PPP模式的法學理論依據(jù)，能夠為國家公園建設與改善提供參考性的思路。

PPP模式；國家公園；實踐基礎；公民環(huán)境權(quán)

國家公園，是當前全球范圍內(nèi)的自然保護地管理與保護的形式之一。1994年發(fā)布的《保護區(qū)管理類型指南》認為國家公園是以保護管理為目的，對當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)進行完整的保護，同時兼顧科學研究、文化教育、觀光旅游等功能，能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境價值與文化價值協(xié)調(diào)[1]。另外，黨的十八屆三中全會明確提出建設中國國家公園體制的工作任務，給中國國家公園體制的建設提供了政治支撐。但是，由于我國國家公園建設正處于初步階段，理論和實踐建設還正處于摸索的階段，建設與管理中仍存在不少的難題，這意味著國家公園體制建設還需更多的、行之有效的、符合中國具體國情的理論來為其具體運作提供考量。在這一層面上講，新常態(tài)下PPP模式的理論與實踐能夠為國家公園建設提供重要的借鑒。

1 PPP模式引入國家公園建設的現(xiàn)實意義

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

“PPP模式”，通俗來說，是政府與社會資本的合作模式，不同國家、不同組織對其有不同的理論闡釋，但是其主要核心特征在于三個方面：第一，以“政府公共組織”與“私人社會組織”為主體，這實質(zhì)是一種全新的合作關系，將政府與社會組織置于平等對話的平臺；第二，以“提供公共服務”為目的，PPP模式的設計就是為了彌補傳統(tǒng)政府組織在提供公共服務時的缺陷，使公共服務能夠滿足大多數(shù)人的需求；第三，以“利益共享、風險共擔”為運行機制，“利益共享”是吸引更多私人社會組織加入該模式的激勵機制，使私人社會組織在有利可圖的基礎上提供公共服務。而“風險共擔”則是對“利益共享”的補充。PPP模式中的私人社會組織具有與政府組織同等的地位，不僅能與政府組織分享利益，同時也需要共同承擔起風險。可以說，這是PPP模式區(qū)別于一般政府與社會合作形式的主要特征，因為PPP模式中的私人社會組織是獨立的利益與風險承擔體。

1.2 PPP模式應用于國家公園建設的現(xiàn)實意義

PPP模式的提出，實際上是對現(xiàn)有政府組織融資模式、管理模式以及社會治理模式的重要創(chuàng)新[2]，是社會治理理論與契約理論相結(jié)合的重要思想產(chǎn)物。因此，將PPP模式引入到現(xiàn)有的國家公園建設的體制中，形成政府組織、社會組織之間共同建設國家公園的合作關系，對國家公園建設的體制改革與深入發(fā)展有一定的現(xiàn)實意義。

1.2.1 PPP模式能夠刺激社會公眾參與國家公園建設的積極性

國家公園的建設，如果單純依靠傳統(tǒng)政府管理的方式，那么社會公眾只能被動參與國家公園的開發(fā)、建設與保護過程，致使大部分公眾都具有消極抵抗的意識，因為這很可能觸及到他們自身的經(jīng)濟利益。但是，如果將PPP模式應用于此，社會公眾這一大基數(shù)的主體，就能以主人翁的身份主動投入到國家公園的建設，為了“利益共享”的經(jīng)濟目的和“生態(tài)保護”的環(huán)境目的，這種一舉數(shù)得的行為大大地提高了社會公眾參與國家公園建設的積極性。

1.2.2 PPP模式可以有效彌補政府建設國家公園職能的欠缺性

基于傳統(tǒng)國家公園建設的理念，政府是居于國家公園體制建設的主導地位的主體，政府在享有建設國家公園的絕對行政權(quán)力外，還必須承擔保護國家公園的行政責任。但是由于政府組織的政治性需求，比如經(jīng)濟能力的“政績考核”要求，基于此，政府機關可能存在犧牲生態(tài)利益而追求經(jīng)濟收益的“政府失靈”問題[3]。因此，為解決政府組織行政職能的欠缺性，PPP模式的引入是行之有效的選擇。在PPP模式的運用中，政府與社會組織共同構(gòu)成國家公園建設的主體，兩者居于同一地位，特別是社會組織的參與，能夠很好地對政府的行政職能進行監(jiān)督，從而和政府一起促進國家公園的建設與不斷完善。

2 PPP模式引入國家公園建設的實踐基礎

PPP模式是否真正符合國家公園建設的實踐需求，是否具有成功運用PPP模式促進生態(tài)服務的實踐成果，是確保PPP模式這個“外來物質(zhì)”能否成功移植入國家公園的關鍵實踐因素。

2.1 現(xiàn)有國家公園建設實踐的困境

2015年，國家發(fā)改委確立了9省開展國家公園試點工作[4]，國家公園體制的建設也正逐步開展。但是，國家公園試點的推進畢竟是國內(nèi)的首次嘗試，在建設與管理中存在一定的實踐上的難題。

2.1.1 國家公園建設的資金供給問題

國家公園的最大特征在于其“全民公益性”，換言之，國家公園是中央直接投資，用于公共服務的生態(tài)性項目，具有政府強大的資金支持。但是，由于國家公園具有建設范圍廣泛、保護空間分散等特點，國家公園建設需要大量的資金。中央為建設國家公園已下?lián)艽罅康馁Y金，但是一層層分發(fā)到各個地方政府，特別是發(fā)放到縣、市級政府的資金有限，還是無法滿足當?shù)貒夜珗@建設的資金需求。而且國家公園所在縣、市一般是相對貧困的地區(qū)，政府部門的資金難以大規(guī)模地投入到每個保護區(qū)域，國家公園建設所需的配套設施也因資金問題難以配置完整。

2.1.2 國家公園建設的職能劃分問題

由于資源權(quán)屬不明晰，在現(xiàn)有的國家公園管理體制中，往往出現(xiàn)同一國家公園區(qū)域內(nèi)存在多個管理機構(gòu)，“一區(qū)多主”或“一地多主”現(xiàn)象層出不窮，由此產(chǎn)生了政府部門多重管理、管理混亂等多種問題[5]。同時，由于管理重疊的現(xiàn)象，具體保護地資源保護部門的權(quán)責關系不清，難以真正根據(jù)資源的屬性進行資源的分區(qū)、分塊管理。這些國家公園建設的相關部門，基于行政的原因，一般各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，一旦涉及資源權(quán)屬問題時，相關部門就出現(xiàn)管理推諉的問題，在整體上體現(xiàn)出政府部門的職能劃分在國家公園建設中的缺陷，最終導致了政府管理國家公園效率的低下。

2.1.3 國家公園建設的公眾參與問題

由于傳統(tǒng)國家公園體制“政府主導性”，社會公眾在潛意識中與政府形成兩個對立的陣營，其存在偏執(zhí)性的想法：認為國家公園的建設是政府的公共服務之一，政府為了環(huán)境生態(tài)保護的公共利益，勢必要侵害社會群眾的私人利益。政府的公益屬性與社會公眾的私益屬性的沖突，在現(xiàn)有的國家公園試點區(qū)尤其顯著，這導致與國家公園有關的社會公眾，特別是長期居住在國家公園保護區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民群體，大多數(shù)傾向于消極響應國家公園建設政策，甚至故意破壞國家公園建設過程，以期賴以生存的土地等資源不被國家征用、征收。

2.2 國內(nèi)PPP模式運用的成功經(jīng)驗

將PPP模式引入國家公園建設，實屬首創(chuàng)。但是，PPP模式在國內(nèi)污水處理、生態(tài)建設、環(huán)境保護等生態(tài)性領域的應用卻存在不少范例，值得學習與借鑒。

2.2.1 南明河污染治理的PPP模式應用

南明河屬長江流域，是貴州省貴陽市的“母親河”，發(fā)源于貴陽市花溪區(qū)，全長118 km。南明河在貴陽境內(nèi)流域長達100 km，是貴陽市兼顧景觀價值與人文價值的重要河流[6]。由于經(jīng)濟的發(fā)展與人口的快速增長，南明河在人類生產(chǎn)經(jīng)營過程中日益惡化，面臨著河道硬化、水體富營養(yǎng)化等水污染問題。

為解決南明河的水污染問題，政府從2001起就對該河流域進行了全局性的污染治理，但是效果并不顯著。但是從2014年起，貴陽市政府看到了PPP模式的優(yōu)勢之處，發(fā)揮市場的作用，通過公開招標的方式，吸納社會私人組織投入資金與技術來綜合治理南明河的水污染問題。在南明河治理的PPP模式運用中，一方面，貴陽市政府與社會投資人形成“特許經(jīng)營+政府購買河道服務”的組合模式，以刺激社會投資人投入治理資金，全心為南明河的河道治理提供技術性的服務[7]。另一方面，政府部門對社會投資人的服務水平進行定期的考核，設立相應監(jiān)督平臺，以試圖通過制定考核標準，提高南明河水治理的效率。在南明河治理PPP模式的應用中，政府與社會投資人都是南明河治理的主體，兩者相輔相成，互相監(jiān)督，突破了傳統(tǒng)水污染治理模式，有效地克服了河水治理中固有的障礙因素，促進了南明河綜合治理與生態(tài)治理的良性運轉(zhuǎn)。

2.2.2 天津生態(tài)城項目的PPP模式應用

中國和新加坡兩國共同合作的“天津生態(tài)城”的生態(tài)建設項目，是政企合作的PPP模式運用的典范，在長達8年的具體實踐中，天津生態(tài)城已初步形成了“權(quán)責明確、利益共享、風險共擔、雙向合作”的生態(tài)建設新模式。

天津生態(tài)城的建設過程，將PPP模式的理念貫穿始終，并構(gòu)建出一整套政府與社會企業(yè)合作的運行機制，包括利益分配機制。該機制將生態(tài)城建設的各個主體的權(quán)益予以明確，同時保障投資企業(yè)利益分配的執(zhí)行，使各個投資企業(yè)平等享有項目的經(jīng)濟收益；全面參與建設機制。PPP模式的核心在于，不管是政府還是企業(yè)投資者，都是生態(tài)城建設的主體，都要求其全面參與項目實施，共同承擔項目實施過程的責任與風險。

PPP模式在流域治理與生態(tài)城建設中的成功運用，很好地說明了PPP模式這個舶來品能夠?qū)⒅袊鴩槿诤显谥袊木唧w實踐中，同時更為其他生態(tài)性項目的運用提供實踐性樣本。

3 PPP模式引入國家公園建設的法理基礎

如果將PPP模式應用于國家公園建設中，那么構(gòu)建以社會組織與政府組織為主體，以公私合作為核心關系，以“利益共享、風險共擔”為運行機制的國家公園建設體制是必然趨勢。這個貫穿PPP模式的國家公園建設體制不僅具有扎實的實踐基礎，還具有豐富的法理基礎。

3.1 社會組織與政府的運行主體：公民環(huán)境權(quán)與國家環(huán)境義務的平衡

國家公園建設的目的，在于保護重點生態(tài)功能區(qū)，在這基礎上實現(xiàn)國家公園生態(tài)價值與經(jīng)濟價值的動態(tài)平衡。而社會組織與政府作為國家公園建設主體，正是環(huán)境法學中環(huán)境正義價值的彰顯，是以社會組織的公民環(huán)境權(quán)與政府的國家環(huán)境義務的平衡來實現(xiàn)環(huán)境保護中的公平公正。

公民環(huán)境權(quán)，是公民有權(quán)享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利。也正是基于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，公民才有了以有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策等具體環(huán)境權(quán)利。因此，社會組織參與國家公園的建設，實質(zhì)上就是社會公眾落實環(huán)境權(quán)具體內(nèi)容的體現(xiàn)，通過積極獲取國家公園建設的信息，參與國家公園的建設過程，分享國家公園的經(jīng)濟收入，充分地保障了公民環(huán)境權(quán)在國家公園建設中的有效行使。

與公民環(huán)境權(quán)相對應的是，政府的國家環(huán)境義務。國家環(huán)境義務，要求政府必須承擔起保護并改善生態(tài)環(huán)境的環(huán)境義務[8]。因而，政府在國家公園建設的過程中，毫無疑問是整個國家公園建設的直接責任主體。也正是國家環(huán)境義務的強制性規(guī)定，政府這一組織在國家公園的建設過程中，務必做到相關部門權(quán)責明確、上下機關協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在整體維護國家公園生態(tài)利益的基礎上，促進公民環(huán)境權(quán)的落實，最終實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)與國家環(huán)境義務在國家公園建設中有機統(tǒng)一，促進環(huán)境正義的實現(xiàn)。

3.2 公私合作的核心關系：契約理論的表現(xiàn)

在PPP模式中，政府與社會組織的關系實質(zhì)是一種協(xié)商合作的平等關系，在民法學語境中，是平等主體之間的契約關系。所謂“契約”，是兩個以上主體就某一種權(quán)利義務關系，自主、自愿達成的協(xié)議。在國家公園建設中，如果將這種契約關系融于其中，更像是契約關系中的委托代理關系。詳言之，政府組織作為委托人將國家公園建設的部分項目委托給社會組織，而社會組織作為被委托人將這些項目進行具體的建設，形成了一種國家公園建設項目的代理關系。基于這種委托代理關系，政府在國家公園建設中還充當了監(jiān)督的角色，承擔起社會私人組織國家公園建設進度、建設效率的監(jiān)督職責，從而追求國家公園建設高效化。當然，這一契約關系，也在實現(xiàn)國家公園建設高效化的前提下，同時實現(xiàn)了政府追求生態(tài)價值與社會私人組織追求經(jīng)濟價值的雙重目標。

3.3 “利益共享、風險共擔”運行機制：環(huán)境風險理論的滲透

環(huán)境風險一詞，是環(huán)境法學領域的新名詞，其源于當前我國環(huán)境問題全面性、持續(xù)性、耦合性的現(xiàn)狀。國家公園建設的重要目的，就是為了解決環(huán)境破壞問題，促進生態(tài)環(huán)境的修復。由于國家公園范圍內(nèi)的資源復雜性、分散性，其受不確定自然因素的影響特別顯著。因此，環(huán)境風險亦存在于國家公園的建設項目中。由于環(huán)境風險的不確定性，國家公園建設的經(jīng)濟收益也具有不確定性，于是，在關系到社會私人組織與政府組織利益分配時，“利益共享又風險共擔”的運行機制，很好地體現(xiàn)了環(huán)境風險意識在國家公園中的運用，同時又將風險分擔于參與國家公園建設的各個主體，從而降低發(fā)生國家公園風險時的人均經(jīng)濟損失，而不是將總體風險不合理地都歸于政府或者某一個組織。

4 結(jié)語

PPP模式是當前熱門的政企合作的新形式。尤其是在流域治理與生態(tài)城建設中的成功運用，很好地說明了PPP模式這個舶來品能夠根據(jù)中國國情融合到中國的具體實踐中，同時為其他生態(tài)性項目的運用提供實踐性樣本。筆者基于對PPP模式運用于國家公園建設的國內(nèi)實踐與法理基礎的分析，望為當前國家公園體制的建設以及其他領域的生態(tài)文明建設提供思路上的參考價值。

[1]王佳鑫，石金蓮，常青，等.基于國際經(jīng)驗的中國國家公園定位研究及其啟示[J].世界林業(yè)研究，2016，29（3）：52-53.

[2]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革，2015（1）：78-89.

[3]李繁榮，戎愛萍.生態(tài)產(chǎn)品供給的PPP模式研究[J].經(jīng)濟問題，2016（12）：12-13.

[4]劉沖，譚益民，張雙全，等.城步國家公園體制試點區(qū)存在問題及對策研究[J].中南林業(yè)科技大學學報：社會科學版，2015（6）：77-80.

[5]陶俊生.我國國家公園建設實踐及理論思考[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2016，26（6）：36-37，42.

[6]劉勇，劉燕，朱元榮，等.河道硬化與生態(tài)治理探討——以貴陽市南明河為例[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015（1）：157-159.

[7]龐洪濤，薛曉飛，翟丹丹，等.流域水環(huán)境綜合治理PPP模式探究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017（1）：77－80.

[8]陳海嵩.國家環(huán)境保護義務的溯源與展開[J].法學研究，2014（3）：62-81.

（編輯：周利海）

Practice and Legal Basis of Introducing PPP Model to China National Parks

Zou Chenbin
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

With the development of ecological civilization construction,how to build a nationalpark has aroused a heated discussion in China.But there are many troubles on the practices of the park building,such as the insufficient fund supplies,the unclear division of function and the lack of public participation.Therefore,this article revealed the realistic meaning of PPP model in the way of nation park building,analyzed the successful experiences of applying PPP models andthe legal basis in China in order to provide some suggestions for the national park building and improving.

PPP model,national park,practice basis,individual environmental right

X36

A

1008-813X（2017）03-0042-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.03.11

2017-03-21

鄒晨斌（1992-），男，浙江開化人，浙江農(nóng)林大學法政學院環(huán)境與資源保護法碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護法學的研究。