鄧淑霞

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

芻議黨政領導干部問責制度中容錯機制的使用

鄧淑霞

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

中國特色社會主義事業(yè)對從嚴治黨制度建設提出更高的要求。隨著黨政領導干部問責制度的廣泛使用，原有制度設計的缺陷日益顯露出來，世情、國情、黨情不斷發(fā)生變化，新的歷史時期的現(xiàn)實對制度建設也提出新的要求。這就需要在頂層設計層面統(tǒng)籌考慮制度之間的統(tǒng)一性和相容性，構建新的機制，彌補既有制度的缺陷，回應現(xiàn)實需求。建議由中央統(tǒng)一建立容錯機制，并將其納入黨政領導干部問責制度中，對寬容決策失誤做出頂層設計，再由各地根據(jù)自身實際情況出臺實施細則。這樣的機制，既維護了黨規(guī)黨紀的權威性、嚴肅性，也充分考慮到各個地區(qū)自身的特點。

黨政領導干部；問責；容錯

新的歷史時期的中國特色社會主義事業(yè)對從嚴治黨制度建設提出更高的要求。隨著黨政領導干部問責制度的廣泛使用，原有制度設計的缺陷日益顯露出來，世情、國情、黨情不斷地發(fā)生變化，新的歷史時期的現(xiàn)實對制度建設也提出新的要求。

一、“具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”對從嚴治黨制度建設提出更高的要求

(一)為了實現(xiàn)中華民族偉大復興，中國共產(chǎn)黨歷屆中央領導集體進行著接續(xù)努力

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，從黨成立的第一天起就在為實現(xiàn)中華民族的偉大復興而奮斗。以毛澤東同志為核心的第一代中央領導集體進行了艱辛、曲折的探索，經(jīng)歷了挫折、失敗，取得了經(jīng)驗、教訓，為后繼事業(yè)進行理論儲備、奠定物質基礎；以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體開拓出有中國特色的社會主義道路，使中國的社會主義建設走上適合自己的道路，開啟了高歌猛進的改革開放發(fā)展歷程；以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體在嚴峻的國際形勢下冷靜觀察、沉著應對，高度重視黨的建設，提出“通過鍥而不舍的努力，保證我們黨始終是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益的建黨目標”，鞏固和加強了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位；以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導集體“不斷深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認識”，提出“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，構建和諧社會；以習近平同志為核心的黨中央領導集體在新的歷史時期帶領中國人民開始了新的征程，在中國特色社會主義道路上繼續(xù)前進，實現(xiàn)“兩個一百年奮斗目標”，最終實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

黨的十八大以來，中國特色社會主義建設的偉大實踐開啟了新的歷史階段，改革開放進入攻堅期和深水區(qū)，全面建成小康社會進入決勝期，“我們前所未有地靠近世界舞臺中心，前所未有地接近實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標，前所未有地具有實現(xiàn)這個目標的能力和信心”。同時我們所面臨任務的艱巨性前所未有，所積累矛盾的復雜性也前所未有。改革開放已經(jīng)進入后半程，改革的性質已經(jīng)由前30年的“帕累托改進”轉變?yōu)槔娴牟┺?；改革的實踐方式也由前30年的“摸著石頭過河”轉變?yōu)椤跋攘⒑笃?、于法有?jù)、有序進行”，即在頂層設計的前提下進行基層的先行先試。改革開放之初，“我們總結了幾十年搞社會主義的經(jīng)驗。社會主義是什么，馬克思主義是什么，過去我們并沒有完全搞清楚”[1]。在當時的情況下，采取“摸著石頭過河”的方式，在基層試點取得成功經(jīng)驗后再在全局推廣，進行漸進式改革，是符合實際的理性的選擇。在摸索中前進的中國特色社會主義建設事業(yè)取得成績、積累經(jīng)驗的基礎上，才有可能進行頂層設計，將成功的經(jīng)驗制度化。正如1992年鄧小平同志在南方談話中指出：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”

(二)全面深化改革的新實踐對全面從嚴治黨制度建設提出更高的要求

在新的歷史時期，中國共產(chǎn)黨領導中國人民繼續(xù)進行中國特色社會主義建設偉大實踐，全面推進依法治國，以法治思維和法治方式推進全面深化改革。深化改革的實踐方式是頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，也就是要在于法有據(jù)的框架下允許基層先行先試。中國特色社會主義是一項史無前例的偉大實踐，全面深化改革進入攻堅期和深水區(qū)所面臨的任務之艱巨、矛盾之復雜前所未有，這些客觀情況決定了先行先試的改革者要面臨的是系統(tǒng)性風險，先行先試的改革者在客觀了上無法完全避免失敗和挫折。

新時期的改革實踐對我們黨的執(zhí)政能力提出更高的要求；對黨員領導干部的素質、能力也提出更高的要求；相應地對從嚴治黨制度建設也提出更高的要求?！案母镩_放只有進行時沒有完成時”，改革開放實踐的深化和發(fā)展必然促進制度建設的完善，與時俱進不斷完善的制度建設又為改革開放實踐提供制度保障。

習近平總書記強調：“面對復雜多變的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發(fā)展任務，實現(xiàn)黨的十八大確定的各項目標任務，進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，關鍵在黨，關鍵在人。關鍵在黨，就要確保黨在發(fā)展中國特色社會主義歷史進程中始終成為堅強領導核心。關鍵在人，就要建設一支宏大的高素質干部隊伍。”[2]

為了“建設一支宏大的高素質干部隊伍”，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨，即從思想建黨和制度治黨兩個方面著手，在堅定理想信念的同時，扎緊制度的籠子，建立健全從嚴治黨的制度體系。

黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨實踐的推進和深化，全面從嚴治黨的實踐方式逐漸規(guī)范化、制度化，全面從嚴治黨制度體系也在持續(xù)發(fā)展和完善。從“八項規(guī)定”開始，中央已經(jīng)陸續(xù)出臺、修訂、制定了五十余部黨內法規(guī)，占現(xiàn)有黨內法規(guī)總量的三分之一以上，標志著從嚴治黨已經(jīng)從治標為主轉變?yōu)闃吮炯嬷巍膰乐吸h黨規(guī)黨紀的籠子越扎越緊，從嚴治黨制度體系越來越健全、完善。隨著實踐的深入，既有制度的缺陷逐漸暴露出來；世情、國情、黨情不斷發(fā)生變化，新的歷史時期的現(xiàn)實對制度建設也提出新的要求。這就需要在頂層設計層面統(tǒng)籌考慮制度之間的統(tǒng)一性和相容性，構建新的機制，彌補既有制度的缺陷，完善既有制度，回應現(xiàn)實需求。

二、建立容錯機制，彌補原有制度的設計缺陷

(一)回應現(xiàn)實需求，加強全面從嚴治黨制度體系建設

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，“辦好中國的事情，關鍵在黨”，“全面從嚴治黨”是全面建成小康社會的根本保障。“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’，從嚴管好各級領導干部。從嚴管理干部，要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來”[3]。

2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》是為加強對黨政領導干部的管理和監(jiān)督，增強黨政領導干部的責任意識和大局意識，促進深入貫徹落實科學發(fā)展觀，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平而制定的。從理論上講，《暫行規(guī)定》在實施過程中必然會暴露出制度設計上的缺陷，并且隨著時代的發(fā)展，世情、國情、黨情與制度設計之初相比也都發(fā)生變化，客觀現(xiàn)實對黨政領導干部監(jiān)督管理工作也提出新的要求。因此在《暫行規(guī)定》實施之后根據(jù)各地反饋的情況對其進行修訂是題中應有之義，修訂《暫行規(guī)定》既彌補了原有制度設計上的缺陷，也回應了現(xiàn)實的需求。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視全面從嚴治黨，思想建黨和制度治黨并重，在全面從嚴治黨的實踐中產(chǎn)生很多行之有效的新方式方法。這些新的方式方法也需要及時將其納入既有的黨規(guī)黨紀中，避免從嚴治黨規(guī)矩、紀律碎片化，將從嚴治黨黨規(guī)黨紀作為一個有機的整體來予以統(tǒng)籌規(guī)劃，也可避免產(chǎn)生黨規(guī)黨紀中上位法與下位法之間、同級黨規(guī)黨紀之間的矛盾和沖突，完善從嚴治黨制度體系。

(二)通過新的制度設計來解決原制度設計缺陷產(chǎn)生的問題

《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第二章第五條第一款規(guī)定，“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，對黨政領導干部實行問責。此項規(guī)定對“決策嚴重失誤”的表述過于籠統(tǒng)，沒有區(qū)分造成決策失誤的原因。如果針對因系統(tǒng)性風險而產(chǎn)生的決策失誤進行追責的話，就會使追責制度原本要督促、促進黨政領導干部工作的初衷走向反面，在一定程度上影響了黨政領導干部工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使一部分黨政領導干部不愿擔當、不敢擔當，出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象。

中國特色社會主義建設事業(yè)是一項前無古人的偉大實踐，沒有成功的先例可循，中國共產(chǎn)黨只能在探索中前進。馬克思主義認識論告訴我們,人的認識是人對客觀世界能動的反映,認識過程是一個實踐、認識、再實踐、再認識的螺旋式上升的矛盾運動過程。我們對中國特色社會主義建設道路的探索必然不會是一帆風順的，必然會“要準備著由于盲目性而遭受到許多的失敗和挫折，從而取得經(jīng)驗，取得最后的勝利”。尤其是黨的十八大以來，中國特色社會主義建設事業(yè)偉大實踐進入新的歷史時期，我們“必須準備進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”，在沒有先例可循的現(xiàn)實情況下，在頂層設計允許的框架內進行基層先行先試是理性的選擇。擔負先行先試任務的改革先行者必然地承擔著失誤的風險。這種風險可以稱之為“系統(tǒng)性的風險”，改革先行者個人無論做出怎樣的努力也是無法避免的。如果要求基層改革先行者為“系統(tǒng)性風險”的損失承擔責任，在理論上講是不公平的；在實踐中也勢必使改革先行者做出規(guī)避一切風險、擯棄創(chuàng)新、明哲保身，甚至為官不為的“理性”選擇。出現(xiàn)部分黨政領導干部改革攻堅意識不強，畏首畏尾，不敢碰硬、不愿擔責，有風險的不敢干、有難度的不愿干，沒有批示不辦事、不見紀要不執(zhí)行的現(xiàn)象，不利于形成良好的政治生態(tài)和從政環(huán)境，貽誤黨和人民的事業(yè)發(fā)展。

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上強調:“要完善考核評價和激勵機制，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍?！崩羁藦娍偫碓?016年政府工作報告中指出:“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事?！边@些論述充分反映了黨中央、國務院寬容失敗、鼓勵創(chuàng)新的政策導向。只有在政治問責制度中建立容錯機制，在普遍追責的前提下設立例外的免責條款，才能解除基層先行先試的黨員領導干部的顧慮，充分調動其積極性、主動性、創(chuàng)造性。

三、建立容錯機制的幾點建議

(一)由中央在頂層設計層面建立容錯機制

“容錯機制”本是工程設計中的術語，借用到黨政領導干部監(jiān)督管理中，即針對那些愿干事、敢干事、能干成事的領導干部，在其進行探索性先行先試改革試驗過程中寬容其創(chuàng)新道路上的失敗，為擔當者擔當，更好地激發(fā)其改革創(chuàng)新熱情與動力。

關于建立容錯機制問題，大部分學者主張建立獨立的容錯機制，將其作為解決“為官不為”問題的一項對策措施。建立獨立的容錯機制，如果與原有的黨政領導干部監(jiān)督管理的有關法規(guī)不相容，勢必產(chǎn)生相互沖突，使有關職能部門無所適從，也在客觀上賦予有關職能部門自由裁量權，削減了黨規(guī)黨紀的權威性；如果與原有制度相容，則會造成疊床架屋的局面，政出多門，在客觀上給有關職能部門提供了選擇性執(zhí)法的空間，削減了黨規(guī)黨紀的嚴肅性，也可能產(chǎn)生棚架現(xiàn)象，影響原有制度的貫徹落實。

問責制度和容錯機制的制度目標是一致的，都是為了提高權力運行的效能。問責是要通過禁止的方式保證權力的正常運行，禁止“不作為”和“亂作為”，是為黨政領導干部劃出的“底線”；容錯則是要通過激勵的方式提高權力運行的效能，是為銳意改革、敢于擔當、先行先試的黨政領導干部拉起的一張“安全網(wǎng)”。

因此，筆者認為問責與容錯其實是一個硬幣的兩面，二者協(xié)作、互補才能為黨政領導干部監(jiān)督管理工作提供有效的制度支撐。應該將容錯機制作為黨政領導干部問責制度中重要的組成部分，將其融入既有的相關制度中，將建立容錯機制與完善既有相關制度結合起來，既彌補了原有制度設計的缺陷，又解決現(xiàn)實問題，還有利于維護黨規(guī)黨紀的權威性、嚴肅性。

2009年頒布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》明確提出，對黨政領導干部“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”進行追責。沒有設立免責例外條款?！稌盒幸?guī)定》頒布之后，各地在實施過程中紛紛出臺了各自的《實施細則》，絕大多數(shù)地區(qū)的《實施細則》都沒有設置免責條款，只有福建、重慶等少數(shù)幾個地區(qū)提及了免責的情形。比如：福建省的《實施細則》第十五條規(guī)定，對改革創(chuàng)新，大膽實踐，在先行先試中因缺乏經(jīng)驗發(fā)生失誤的行為不作為問責的情形；重慶的《實施細則》第十二條規(guī)定，黨政領導干部在工作中發(fā)生失誤，造成損失，但工作措施的制定和實施程序符合有關規(guī)定，且沒有牟取私利的，可以從輕或者免予問責。這兩個地區(qū)的免責條款，一個是從決策的創(chuàng)新度性視角，一個是從決策的程序性視角提出應當予以免責的情形，有開創(chuàng)性，但都只是提及一點，不夠全面，而且在國家層面也沒有依據(jù)。據(jù)此，筆者認為應該由中央統(tǒng)一進行頂層設計，對原有暫行規(guī)定進行修訂，將容錯機制納入《暫行規(guī)定》中，明確界定試錯的界限和容錯的空間，給銳意改革的先行先試者提供制度上的保障，解除他們的顧慮，激發(fā)其創(chuàng)造性。

(二)容錯機制的基本原則

1.實事求是的原則。容錯機制是寬容在創(chuàng)新決策實施后沒有取得預期成效，甚至出現(xiàn)了失誤，造成了一定的損失，根據(jù)實際情況，對這種因缺乏經(jīng)驗而產(chǎn)生的無意之過不予追究責任的制度安排。對決策性質和決策失誤產(chǎn)生原因的認定，必須實事求是，避免容錯機制成為亂作為者、不作為者的庇護所和保護傘。

2.法治思維的原則。容錯機制是黨政領導干部問責制度中重要的一個環(huán)節(jié)，雖然是從嚴治黨黨規(guī)黨紀中的例外條款，但其啟動和實施也必須嚴格依法依規(guī)進行。只有被納入免責范圍內的決策失誤，才可以啟動容錯機制，避免容錯機制成為部分領導干部逃避責任的途徑，也要防止容錯機制成為某些地區(qū)、行業(yè)、部門出于自身利益庇護而借機違法違紀的借口。

3.遵守程序的原則。容錯機制的啟動和運行要嚴格遵守相關的程序。黨內問責是自體監(jiān)督，容錯機制作為黨內問責普遍性中的例外條款，必須以程序的公正來保障實體的公正。為避免容錯機制成為決策失誤之后逃避追責的途徑，建議設立創(chuàng)新性決策風險備案制，將風險評估較高的創(chuàng)新性決策進行備案，只有經(jīng)過備案的創(chuàng)新性決策產(chǎn)生失誤，才能啟動容錯機制。

4.鼓勵創(chuàng)新的原則。容錯機制建立的根本目的就是要激發(fā)改革先行先試者的積極性和創(chuàng)造性。容錯范圍的界定和被免責領導干部合法權益的保護都應充分地體現(xiàn)出對創(chuàng)新的鼓勵。在劃定容錯范圍時，應該是將肯定列舉和否定列舉并用，最大限度地為創(chuàng)新性決策提供容錯空間。對被免責的領導干部應不做任何負面評價，不影響政績考核，不影響評先評優(yōu)，不影響提拔使用。

(三)科學界定容錯的范圍

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出的“三個區(qū)分開來”為容錯范圍的界定提供了科學的標準。

習近平總書記指出：“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部?！奔锤刹吭谕七M改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，為推動發(fā)展的無意過失，這些都應納入容錯范圍。而明知故犯的違紀違法行為、上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為、為謀取私利的違紀違法行為，這些違紀違法行為必須被追責，均不可納入容錯范圍。

采取肯定列舉的方式對容錯的范圍進行界定，充分地考慮到系統(tǒng)性風險出現(xiàn)的可能性，同時采取否定列舉的方式劃出了不能予以免責的情形，這就從制度設計層面保證了對黨政領導干部監(jiān)督管理不枉不縱。

(四)規(guī)范容錯機制的程序

容錯機制的啟動應該作為政治問責的救濟途徑，在政治問責程序啟動后，應被問責領導干部的申請而啟動，并應明確規(guī)定具體流程和辦結時限。

容錯機制具體流程應該包括申請、核查、認定、實施、答復、報備等環(huán)節(jié)。被問責黨政領導干部向紀檢監(jiān)察部門和組織人事部門提起申請；由紀檢監(jiān)察部門和組織人事部門聯(lián)手進行調查核實，以事實為依據(jù)、以法規(guī)為準繩對決策失誤產(chǎn)生的原因進行分析、核查；核查結束后，如果符合免責的條件，則由紀檢監(jiān)察部門和組織人事部門形成書面報告，寫明擬被免責領導干部的基本情況、調查過程、查明的主要事實、對問題性質的認定和依據(jù)，形成免責建議書，應當由有管理權限的黨組織領導班子根據(jù)免責調查結果集體討論后做出免責決定，以書面的形式答復申請免責的領導干部個人并通知其所在單位；按照干部管理權限將免責決定向黨委和政府報備。

(五)保障被免責領導干部的合法權益

建立容錯機制就是要在普遍問責的前提下給被問責黨政領導干部提供制度救濟途徑，制度設計的目的就是要在制度層面保障被免責領導干部的合法權益。應被問責領導干部申請，經(jīng)黨的紀檢監(jiān)察、組織人事部門核查、認定，符合免責條件的依規(guī)做出免責決定后，對被免責的黨政領導干部不做任何負面評價，不影響政績考核，不影響評先評優(yōu)，不影響提拔使用。為先行先試的改革者拉起有效的“安全網(wǎng)”，進一步激發(fā)其銳意改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

(六)建立糾錯機制作為容錯機制的重要補充

對已經(jīng)備案的風險性較高的創(chuàng)新性決策應該在實施后及時反饋實際效果，如果發(fā)現(xiàn)該決策實際執(zhí)行后的效果與預期的相差較大，應及時“止損”，根據(jù)實際情況調整決策或停止執(zhí)行；充分利用巡視、監(jiān)察工作的結果，以及涉及高風險創(chuàng)新性決策的信訪情況，通過這些渠道及時發(fā)現(xiàn)問題，以求將可能的損失降到最低。

糾錯機制是容錯機制的重要補充。容錯是為擔當者擔當，是在事后對改革先行先試者的保護，糾錯則是事中對改革先行先試者的保護。容錯機制是在決策失誤已經(jīng)造成的情況下對制定決策的領導干部的寬容，是對領導干部負責和愛護；糾錯機制則是在決策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)苗頭性問題的情況下及時對既定決策進行調整，盡力避免失誤的發(fā)生或者盡力減少損失，是對黨和人民的事業(yè)負責。

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京:人民出版社,1993：138-139.

[2]習近平在全國組織工作會議上強調建設一支宏大高素質干部隊伍 確保黨始終成為堅強領導核心[N].人民時報，2013-06-30.

[3]習近平參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議[EB/OL].http://news.163.com/15/0305/17/AJV7 0PK00014SEH.html.

[責任編輯：徐新彥]

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：A

：1008-8520(2017)05-0041-05

2017-05-20

中共哈爾濱市委黨校2017年年度課題

鄧淑霞(1967-)，女，黑龍江哈爾濱人，行政管理教研部教授。