“治理”語(yǔ)境下福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償制度之完善

潘書宏

福建省在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了諸多有益的實(shí)踐探索，但在制度供給方面遠(yuǎn)落后于實(shí)踐，無(wú)法滿足發(fā)展的需要。這固然有海洋生態(tài)補(bǔ)償本身復(fù)雜性和問(wèn)題新型性方面的原因，但更主要的是缺乏生態(tài)治理理論的指導(dǎo)。作為海洋生態(tài)文明示范區(qū)，福建省應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)治理理論在海洋生態(tài)補(bǔ)償立法和制度建設(shè)方面的研究與運(yùn)用，圍繞生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的核心、基礎(chǔ)、關(guān)鍵和目標(biāo)，著重從增強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)、加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)和明確海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的方向等幾方面進(jìn)行制度構(gòu)建與完善。

生態(tài)治理；海洋；生態(tài)補(bǔ)償

一、生態(tài)治理理論的概念及其內(nèi)涵

（一）生態(tài)治理的概念

“治理”就其字面意義而言，就是“治國(guó)理政”?，F(xiàn)代意義上的“治理”起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是西方政治變革的產(chǎn)物，指的是政府組織和（或）民間組織在特定的地理范圍內(nèi)運(yùn)用自身組織的公共權(quán)威進(jìn)行管理社會(huì)政治事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，從而滿足公眾需要的行為過(guò)程或結(jié)果。①俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期，第41頁(yè)。治理不同于“統(tǒng)治”，是“統(tǒng)治”發(fā)展的結(jié)果，因此，對(duì)其內(nèi)涵的揭示，通常從比較的角度來(lái)進(jìn)行。一般而言，治理與統(tǒng)治相比有如下幾個(gè)方面的進(jìn)步：第一，治理的主體更加多元和豐富，除了傳統(tǒng)的政府或其他國(guó)家公共權(quán)力主體外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織等新型主體；第二，治理主體行使的權(quán)力更具柔性和可商議性，區(qū)別于統(tǒng)治的強(qiáng)制性和不可協(xié)商性；第三，治理的權(quán)力來(lái)源更加多樣，除了具有強(qiáng)制性的國(guó)家法律之外，還有大量的不具國(guó)家強(qiáng)制性的契約；第四，治理的權(quán)力運(yùn)行通常是雙向平行的，區(qū)別于統(tǒng)治的單向性地自上而下；第五，治理所及的范圍寬泛得多，大大超出統(tǒng)治所及的政府權(quán)力邊界至公共領(lǐng)域邊界。治理的目標(biāo)是善治，即公共利益最大化的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。這個(gè)目標(biāo)是治理系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化和科學(xué)化的結(jié)果，在中國(guó)的語(yǔ)境中，即是“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。

治理理論在環(huán)境領(lǐng)域主要體現(xiàn)為生態(tài)治理或環(huán)境治理理論（以下統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“生態(tài)治理”）。從邏輯上看，生態(tài)治理是治理理論的子概念，它是在人類使用自然資源的個(gè)體行為或集體行為威脅到了生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性、使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)退化或產(chǎn)生了影響人類福祉的副作用，抑或違背了效率、公平及善治等社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)的。

根據(jù)治理的概念，生態(tài)治理的概念可以表述為政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民社會(huì)等多種主體通過(guò)正式或非正式的機(jī)制，強(qiáng)制或非強(qiáng)制的手段，管理和保護(hù)環(huán)境與資源、控制污染與破壞，并解決環(huán)境爭(zhēng)議。生態(tài)治理的概念經(jīng)歷了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的演進(jìn)過(guò)程。傳統(tǒng)的生態(tài)治理主要是指20世紀(jì)下半葉后以“三廢”治理、主要包括環(huán)境要素污染治理（如污水治理、土壤污染治理等）和生態(tài)恢復(fù)治理（如海洋生態(tài)恢復(fù)治理）等為典型的末端性或源頭性治理，是主要針對(duì)環(huán)境污染或生態(tài)破壞的治標(biāo)性控制；現(xiàn)代的生態(tài)治理，對(duì)應(yīng)于外文的“Environmental Governance”或“Good Environmental Governance”，也稱為環(huán)境治理、環(huán)境善治，是指在對(duì)自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福扯的利益相關(guān)者們誰(shuí)來(lái)進(jìn)行環(huán)境決策以及如何決策，誰(shuí)來(lái)行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以達(dá)到一定的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并力求績(jī)效的最大化和可持續(xù)性。①朱留財(cái)：《從西方環(huán)境治理范式透視科學(xué)發(fā)展觀》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第5期，第53頁(yè)。

傳統(tǒng)意義上的生態(tài)治理，我國(guó)早在1979年就展開(kāi)了，但現(xiàn)代意義上的生態(tài)治理則是伴隨著2007年黨的十七大報(bào)告明確寫入“建設(shè)生態(tài)文明”等方面的內(nèi)容才展開(kāi)的。2012年黨的十八大對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的概念、宗旨、任務(wù)等作了更深入的闡述，指出生態(tài)文明建設(shè)是與過(guò)去著重建設(shè)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四大領(lǐng)域并重的新領(lǐng)域，提出了建設(shè)“五位一體”的新格局，并從制度保障上提出了新思路，重申制度建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必要性和緊迫性。2013年黨的十八屆三中全會(huì)更是在全面深化改革的主題下，提出要進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，并明確把生態(tài)文明制度建設(shè)作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)涵和主要指標(biāo)。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)涵，生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要效用：生態(tài)文明制度建設(shè)沒(méi)有跟上、不成體系，國(guó)家的治理體系就不完整、缺根基；生態(tài)文明制度的效能欠缺，國(guó)家的治理能力現(xiàn)代化就很難實(shí)現(xiàn)?；诖?，加強(qiáng)生態(tài)治理的研究，加快推進(jìn)生態(tài)治理體系和能力的現(xiàn)代化就成為新時(shí)代的一項(xiàng)緊迫性的課題。

（二）生態(tài)治理理論的內(nèi)涵

生態(tài)治理的實(shí)質(zhì)主要是引導(dǎo)或鼓勵(lì)人類的環(huán)境友好行動(dòng)，從而避免“公地悲劇”等不受社會(huì)歡迎后果的出現(xiàn)，②[美]奧蘭·楊著：《直面環(huán)境挑戰(zhàn)：治理的作用》，趙小凡、鄔亮譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版，第1頁(yè)。理解生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化需要從如下幾個(gè)方面入手：

1．生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的核心是加強(qiáng)制度建設(shè)

治理具有多元主體的特征，具有明顯公益性和利益溢出效應(yīng)的生態(tài)治理也不例外。盡管如此，政府仍是生態(tài)治理的主要主體和牽頭主體。因此，以政府為主導(dǎo)的制度安排成為生態(tài)治理的主要內(nèi)容，也是生態(tài)治理的基本依據(jù)與路徑?？梢哉f(shuō)，生態(tài)治理的核心是制度，生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的核心是制度建設(shè)。所謂制度建設(shè)，就是要制定出符合生態(tài)文明要求的規(guī)劃方針、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，用制度指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐。③李宏偉：《加快生態(tài)文明制度建設(shè)》，載曹榮湘主編：《生態(tài)治理》，中央編譯出版社2015年版，第100頁(yè)。隨著環(huán)境治理活動(dòng)的不斷深入，在加強(qiáng)深化改革，倡導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，生態(tài)治理制度也必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。制度建設(shè)與創(chuàng)新之于生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性和緊迫性，就如同“具有中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善”與“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之間的關(guān)系一樣：前者是基礎(chǔ)，是著力點(diǎn)，而后者是目標(biāo)，是落腳點(diǎn)；反過(guò)來(lái)，后者是前者的實(shí)現(xiàn)路徑，我們的最終目標(biāo)就是堅(jiān)持和發(fā)展前者。

2．生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是倡導(dǎo)多元合作

如上所述，生態(tài)治理的主體具有多元性，其主體除了傳統(tǒng)的政府和其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和村民、居民自治組織等等，從性質(zhì)上看，可以是營(yíng)利性企業(yè)、非營(yíng)利性組織，甚至是公民個(gè)人。生態(tài)治理體系和能力的現(xiàn)代化分為宏觀層面和微觀層面。宏觀層面是指生態(tài)治理政策制定，微觀層面主要是指生態(tài)治理的監(jiān)督執(zhí)行。倡導(dǎo)多元主體的合作，并不否認(rèn)政府的中堅(jiān)和主體作用，尤其是在宏觀政策的制定以及在執(zhí)行、監(jiān)督中的溝通、協(xié)調(diào)、發(fā)起、倡議等環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)該積極、主動(dòng)承擔(dān)，起著牽頭角色和主要的主體作用；但在微觀的監(jiān)督執(zhí)行環(huán)節(jié)中，要避免傳統(tǒng)統(tǒng)治下的“政府直控型”窠臼。因此，多元主體的合作，本質(zhì)上是通過(guò)建立一種制度形態(tài)以盡可能多地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與環(huán)境治理，這種制度形態(tài)能在微觀領(lǐng)域?qū)φ暮暧^管制起到替換或補(bǔ)充作用。在生態(tài)治理上，必須倡導(dǎo)和實(shí)施多元主體間的合作。只有實(shí)現(xiàn)多元主體間的通力合作，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)“共治”。

3．生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是抓住重要環(huán)節(jié)

生態(tài)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一張由各概括性的政策節(jié)點(diǎn)和具體性的政策系列有機(jī)連接起來(lái)的網(wǎng)絡(luò)體系。這些概括性的政策節(jié)點(diǎn)是整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的眼，是連接整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長(zhǎng)期性政策與階段性政策的關(guān)系這“五大關(guān)系”的紐帶，是局部構(gòu)成整體的紐帶。①曹榮湘：《推進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載曹榮湘主編：《生態(tài)治理》，中央編譯出版社2015年版，第16頁(yè)。抓住了這些節(jié)點(diǎn)，也就抓住了政策鏈的靈魂和精神實(shí)質(zhì)，因此，生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是抓住重要環(huán)節(jié)。根據(jù)中國(guó)生態(tài)治理能力的評(píng)價(jià)結(jié)果，中國(guó)的生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)主要有如下幾個(gè)方面：治理區(qū)域化、政策協(xié)調(diào)化、關(guān)系伙伴化和城市生態(tài)化。②朱芳芳：《提升生態(tài)治理能力，推進(jìn)生態(tài)現(xiàn)代化》，載曹榮湘主編：《生態(tài)治理》，中央編譯出版社2015年版，第86頁(yè)。

4．生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是維護(hù)生態(tài)正義

人有生存和發(fā)展的基本權(quán)利，但這一基本權(quán)利是以適宜的生態(tài)環(huán)境為前提的。因此，生存權(quán)利本身就隱含了生態(tài)權(quán)利的內(nèi)容。所謂生態(tài)權(quán)利，通常是指人類要求其生存環(huán)境得到保護(hù)和不斷改善、優(yōu)化的權(quán)利。生態(tài)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)即是生態(tài)正義。所謂生態(tài)正義，通常是指人類作為一個(gè)整體，在生態(tài)環(huán)境中是一個(gè)利益共同體，共用自然環(huán)境、共享生態(tài)權(quán)益，這種共用共享的前提性要求是保證每個(gè)人都能在實(shí)然意義上的安全、健康的生態(tài)環(huán)境下生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。它是人類進(jìn)入生態(tài)社會(huì)、面臨生態(tài)危機(jī)，在為保障生存權(quán)利而發(fā)起的環(huán)境運(yùn)動(dòng)的直接推動(dòng)下，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的平衡過(guò)程中產(chǎn)生的。生態(tài)正義問(wèn)題的凸現(xiàn)直接影響相關(guān)主體的生態(tài)利益，一方面體現(xiàn)為相關(guān)主體是否平等地享有生態(tài)的權(quán)利，另一方面則體現(xiàn)為相關(guān)主體是否公平地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和分擔(dān)生態(tài)危機(jī)所造成的災(zāi)害。簡(jiǎn)而言之，生態(tài)正義的核心問(wèn)題是如何將生態(tài)權(quán)益、生態(tài)責(zé)任在生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)主體間合理、公平地分配、分?jǐn)?，它包括代?nèi)正義、代際正義和自然正義三個(gè)向度。③黃明健：《論作為整體公平的生態(tài)正義》，載《東南學(xué)術(shù)》2006年第5期，第133頁(yè)。生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)制度的保障，保障的實(shí)效依賴于制度的可操作性，因此，要完善經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的評(píng)價(jià)體系，將資源的消耗量、環(huán)境損害程度、生態(tài)效益納入指標(biāo)中，并建立符合生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、測(cè)評(píng)考核系統(tǒng)、監(jiān)督辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制；要深化改革資源性產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制和稅費(fèi)征管體制，建立能體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系、反映資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償功能的資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。而相關(guān)的考核、獎(jiǎng)懲和稅費(fèi)等制度本身就是維護(hù)正義的基本手段，而這正是生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容和根本手段。由此，生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之一就是維護(hù)生態(tài)正義。

二、福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

自從2001年福建省開(kāi)始實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)以來(lái)，福建省已經(jīng)在森林、江河流域、水資源、礦產(chǎn)資源、海洋等領(lǐng)域進(jìn)行了不少的實(shí)踐。通過(guò)十余年的努力，福建省已在上述前四項(xiàng)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)領(lǐng)域取得了比較理想的成績(jī)，但在海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)方面明顯滯后。雖然早在2002年9月福建省就率先出臺(tái)了全國(guó)第一部地方性海洋環(huán)保法規(guī)——《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》，并在圍海填海、跨海橋梁、航道等工程建設(shè)中開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)探索和在閩南地區(qū)開(kāi)展以“生態(tài)利益共享、治理共擔(dān)”為核心的海域退養(yǎng)還灘生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目以及海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，但海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建構(gòu)一直落后于現(xiàn)實(shí)的需要，也落后于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)做的比較好的其它省份。盡管福建省政府于2013年把《福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償賠償管理辦法》、《福建省入海污染物溯源追究管理辦法》等專門規(guī)范海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑煞ㄒ?guī)列入年度立法計(jì)劃中的預(yù)備項(xiàng)目，但直到2016年仍未有更進(jìn)一步的消息。有關(guān)海洋生態(tài)損害界定、判斷方法及其標(biāo)準(zhǔn)，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償與賠償，海洋生態(tài)補(bǔ)償和賠償金征收、使用和管理等海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵內(nèi)容等仍缺乏明晰的、可操作的規(guī)范。

之所以出現(xiàn)這種狀態(tài)，一方面是由于整體性和全國(guó)性的生態(tài)補(bǔ)償立法與制度建設(shè)落后，生態(tài)補(bǔ)償工作起步較晚，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)規(guī)律的認(rèn)知水平有限，實(shí)施工作難度較大。①徐紹史：《國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》，http：// www.npc.gov.cn，下載日期：2016年7月26日。國(guó)家層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范和依據(jù)的缺失，使得沿海地方海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與制度建設(shè)受到極大的制約。另一方面是由于福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與制度構(gòu)建仍停留在傳統(tǒng)的政府單向行政管制，缺少平等主體的參與，缺乏生態(tài)治理的理念，致使福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)遠(yuǎn)滯后于海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)目陀^需要。

三、福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，而制度的發(fā)展和完善離不開(kāi)理論的支撐和指導(dǎo)。因此，生態(tài)治理理論為生態(tài)文明制度建設(shè)提供了指導(dǎo)，同時(shí)，對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)與完善提出了更高要求。作為“五位一體”總布局中的“一位”，生態(tài)文明建設(shè)正在有序地展開(kāi)，與之伴隨的是生態(tài)文明的制度建設(shè)議題。在融合國(guó)家海洋生態(tài)文明建設(shè)大戰(zhàn)略的過(guò)程中，福建省面臨著根據(jù)實(shí)際情況，以生態(tài)治理理論為指導(dǎo)思想進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與完善的新課題。

生態(tài)治理理論對(duì)福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建與完善提供了如下的指導(dǎo)與啟發(fā)：

（一）增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)保障

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，行動(dòng)需要思想的指導(dǎo)。實(shí)踐已經(jīng)證明，人類污染、破壞生態(tài)環(huán)境，說(shuō)到底，均為生態(tài)意識(shí)淡薄所至。因此，增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的治本之策。生態(tài)意識(shí)，是基于對(duì)人類自身及自然界中的所有生物與周圍環(huán)境之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)而形成的特定的思想觀念、思維模式和行為取向。生態(tài)意識(shí)是貫穿對(duì)待生態(tài)問(wèn)題的基本理念、價(jià)值指向、目標(biāo)追求、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展方式等問(wèn)題的結(jié)構(gòu)體系。按照內(nèi)容的不同，生態(tài)意識(shí)分為生態(tài)憂患意識(shí)、生態(tài)科學(xué)意識(shí)、生態(tài)價(jià)值意識(shí)、生態(tài)道德意識(shí)和生態(tài)責(zé)任意識(shí)等子類。五種子類中，生態(tài)憂患意識(shí)和生態(tài)科學(xué)意識(shí)是基礎(chǔ)，生態(tài)價(jià)值意識(shí)是核心，生態(tài)道德意識(shí)是主要載體，而生態(tài)責(zé)任意識(shí)則是生態(tài)意識(shí)踐行的條件。②張維真：《生態(tài)意識(shí)及其構(gòu)成分析》，載《求知》2014年第11期，第9頁(yè)。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立并真正發(fā)揮其效用的前提和社會(huì)基礎(chǔ)是“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)意識(shí)的深入人心。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的建構(gòu)與完善有賴于生態(tài)補(bǔ)償思想的指導(dǎo)，尤其是海洋生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)的形成與培養(yǎng)。福建省雖然在海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面相對(duì)發(fā)達(dá)，但是沿海居民的生態(tài)意識(shí)尤其是海洋生態(tài)意識(shí)仍有待于進(jìn)一步的增強(qiáng)。據(jù)課題組“公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查”的結(jié)果顯示，從2010年開(kāi)始沿海地區(qū)居民環(huán)保意識(shí)指數(shù)雖逐年微升，維持在3.5分（5分為滿分）以上的中等偏上水平，但調(diào)查結(jié)果同時(shí)顯示，沿海居民的環(huán)保行為和環(huán)保責(zé)任感指數(shù)卻連續(xù)下降，前者從2013年的5.04分下降到2014年的4.67分（10分為滿分）；后者從2012年的7.65分，逐年下降至2014年的6.61分（10分為滿分）。綜合分析調(diào)查數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，福建省沿海居民的生態(tài)意識(shí)具有明顯的不平衡、不全面、不完整的特征（體現(xiàn)為生態(tài)憂患意識(shí)、科學(xué)意識(shí)和價(jià)值意識(shí)較高，但生態(tài)道德意識(shí)和責(zé)任意識(shí)較低），海洋的生態(tài)意識(shí)（含生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)）遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐需要，呈現(xiàn)出“認(rèn)識(shí)有余，而踐行不足”的特征。之所以出現(xiàn)這種狀況，本質(zhì)上看，是因?yàn)樯鷳B(tài)意識(shí)的形成與培養(yǎng)不足，缺乏從制度上保證生態(tài)意識(shí)形成與培養(yǎng)和鞏固的機(jī)制。因此，增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)建設(shè)是促進(jìn)和踐行福建省海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、進(jìn)行福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的根本性條件。

（二）健全生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須依靠制度，制度建設(shè)的要義是構(gòu)建系統(tǒng)完整的制度體系。這些制度體系的構(gòu)建首先包括綜合性法律制度的建設(shè)，其次包括配套性具體制度的建設(shè)。前者主要是指海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)的制訂，后者主要包括生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)制度、生態(tài)補(bǔ)償利益協(xié)調(diào)制度、生態(tài)補(bǔ)償約束制度等重要制度的建設(shè)。

1. 加快推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎?/p>

作為全國(guó)建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)，福建省應(yīng)參考借鑒山東省在海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)與啟示，在修訂《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合省內(nèi)沿海地市海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索的同時(shí)，進(jìn)一步開(kāi)展市際交流合作，大膽制度創(chuàng)新，盡早出臺(tái)《福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償賠償管理辦法》。作為地方性法規(guī)，《福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償賠償管理辦法》應(yīng)首先明確其宗旨是推進(jìn)實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略、促進(jìn)建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)，進(jìn)一步發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)；同時(shí)，《福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償賠償管理辦法》應(yīng)明確規(guī)定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、適用主體和基本原則，海洋生態(tài)補(bǔ)償與海洋生態(tài)賠償?shù)膮^(qū)分及其適用，海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用與監(jiān)督管理，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與環(huán)境保護(hù)稅的關(guān)系處理及其銜接等。《福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償賠償管理辦法》是福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的基本行為規(guī)范，將為福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供依據(jù)。

2. 抓緊構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系

完善海洋生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)，除了及時(shí)出臺(tái)綜合性的地方性法律法規(guī)外，也應(yīng)著重構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾唧w制度：生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)制度、生態(tài)補(bǔ)償利益協(xié)調(diào)制度和生態(tài)補(bǔ)償約束制度等。

生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)制度，是通過(guò)采取物質(zhì)或精神相結(jié)合的手段激勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者參與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的制度。運(yùn)用生態(tài)治理的基本理論，福建省應(yīng)在盡可能準(zhǔn)確分析海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及可能涉及的影響范圍的基礎(chǔ)上，梳理海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者，明確海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系主體，并通過(guò)利益分配最大限度地把全體參與主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性激發(fā)出來(lái)，確保海洋生態(tài)資源的可持續(xù)利用和海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補(bǔ)償利益協(xié)調(diào)制度，是協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者之間各種利益的制度。海洋生態(tài)補(bǔ)償涉及各級(jí)政府間、政府與企業(yè)、非政府組織間、企業(yè)與個(gè)人間等多類別主體，這些利益相關(guān)者都有各自的利益關(guān)切和訴求，并且常常存在矛盾與沖突。這就需要通過(guò)良好的利益分配機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，福建省應(yīng)運(yùn)用生態(tài)治理的基本原理，結(jié)合海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐現(xiàn)狀協(xié)調(diào)中央政府與省級(jí)政府、省級(jí)政府與市縣各級(jí)政府、不同行政區(qū)域的同級(jí)地方政府之間、企業(yè)、非政府組織及個(gè)人間的物質(zhì)的、精神的和生態(tài)的利益。

生態(tài)補(bǔ)償約束制度，是從道德和法律方面約束利益相關(guān)者的制度。海洋生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)系統(tǒng)化的、復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程離不開(kāi)強(qiáng)制性的約束機(jī)制，包括法律約束和道德約束。前者主要針對(duì)各級(jí)政府部門、企業(yè)、個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任；后者主要是指每個(gè)人都需要轉(zhuǎn)變“環(huán)境無(wú)價(jià)、資源無(wú)償”的觀念，確立“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的理念，并在開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源中得以體現(xiàn)。根據(jù)生態(tài)治理的基本原理，福建省應(yīng)該進(jìn)一步將政府環(huán)境責(zé)任考核落實(shí)到海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和制度建設(shè)當(dāng)中去。

（三）明確海洋生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建與完善的方向

生態(tài)治理理論更加注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，更加注重生態(tài)治理體系和治理能力提升，而這有賴于如何根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，將生態(tài)中心主義觀念、市場(chǎng)治理的手段、公民社會(huì)的參與、主體間的伙伴關(guān)系、全球化回應(yīng)等要素吸收、內(nèi)化到生態(tài)治理體系之中，并使它們之間更加緊密地聯(lián)系、更加和諧地互動(dòng)。對(duì)福建省而言，建設(shè)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系，當(dāng)前根本性的任務(wù)是要明確制度建設(shè)的努力方向：區(qū)域化的管治，協(xié)同化的政策、伙伴化的關(guān)系。

1. 區(qū)域化的管治

區(qū)域化的管治，是由福建省管轄海域是不可分割的統(tǒng)一體和同屬一個(gè)相對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)的屬性決定的。區(qū)域化的管治要求省域內(nèi)各沿?？h市之間形成實(shí)質(zhì)性的海域使用管理協(xié)作制度，在考慮區(qū)域流域、海洋生態(tài)群落、多樣性保護(hù)等生態(tài)環(huán)境因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合海洋主體功能區(qū)定位，科學(xué)定位福建省管轄海域的環(huán)境功能區(qū)劃；在考慮海域生態(tài)環(huán)境的自然區(qū)域習(xí)慣的基礎(chǔ)上，建立海域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在漳州、廈門、泉州、莆田和福州間建立區(qū)域管治機(jī)構(gòu)和管治網(wǎng)絡(luò)，并逐漸實(shí)現(xiàn)由建立在相對(duì)封閉、界線分明的行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向建立在開(kāi)放性、跨區(qū)域的生態(tài)區(qū)域基礎(chǔ)上的“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。

2. 協(xié)同化的政策

生態(tài)補(bǔ)償政策不是環(huán)保部門或海洋管理部門單個(gè)部門的政策，而是針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境“問(wèn)題集群”的系列解決方案，是一個(gè)“政策集合”。既然是一個(gè)“政策集合”，就要求政策集合內(nèi)的各個(gè)政策間相互配合、互補(bǔ)、協(xié)調(diào)，這就是協(xié)同化政策的基本內(nèi)涵。協(xié)同化政策，在總體上，要求福建省域內(nèi)在實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)建設(shè)系統(tǒng)化法律法規(guī)，形成涵蓋海域的開(kāi)發(fā)、使用、管理、保護(hù)和改善等各領(lǐng)域的補(bǔ)償政策體系，使各領(lǐng)域的政策之間相互配合、互補(bǔ)協(xié)調(diào)。在具體的執(zhí)行過(guò)程中，首先要求福建省要有整體的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?zhàn)術(shù)，并且配合、對(duì)接整個(gè)國(guó)家的海洋生態(tài)補(bǔ)償策略，比較清晰、具體地規(guī)劃出海洋生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的方案及其步驟，明確重點(diǎn)領(lǐng)域、分清輕重緩急，排定政策優(yōu)先劣后。其次，要求福建省梳理分析國(guó)家層面和地方層面海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)、政策意圖和政策特色，加以分類、整合，并吸收、運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)其他領(lǐng)域的政策中，使海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)與其他政策目標(biāo)互相匹配、協(xié)調(diào)一致，避免政策沖突。再次，要求福建省合理配置海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓Y源和政策資源，在涉海各部門之間分工的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)各部門的協(xié)作與配合。

3. 伙伴化的關(guān)系

環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理不僅僅是政府的事，這一結(jié)論可以從生態(tài)治理內(nèi)涵中直接推出。生態(tài)治理要求治理主體之間建立起協(xié)商、協(xié)作、平等的伙伴關(guān)系，只有這樣它才是效益最大、效率最高、成本最低的治理。形成伙伴關(guān)系的治理，一方面，需要福建省更加有效和更高質(zhì)量地發(fā)展環(huán)境非政府組織尤其是涉海環(huán)境組織，支持并鼓勵(lì)他們與相關(guān)主管部門形成協(xié)作關(guān)系，一起參與到海洋生態(tài)治理的決策與執(zhí)行中來(lái)，發(fā)揮他們的自治組織作用。另一方面，需要福建省改變傳統(tǒng)的沖突意味較濃的行政管制模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重平等自主意味的治理模式。這就要求福建省海域管治有關(guān)主管部門，通過(guò)暢通決策參與渠道，促使各相關(guān)主體認(rèn)同共同利益并接受差異，進(jìn)而增強(qiáng)互信，進(jìn)行協(xié)商，共同面對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償中的種種問(wèn)題。再一方面，需要福建省發(fā)展公平理念，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性橫向代內(nèi)公平的基礎(chǔ)上考量縱向代際間主體的發(fā)展權(quán)公平，納入生態(tài)道德義務(wù)配置公平和生態(tài)責(zé)任分配公平等因素，形成生態(tài)公平理念，并以生態(tài)公平為原則制定伙伴關(guān)系行動(dòng)規(guī)則。

總之，海洋生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)涉及眾多利益相關(guān)主體、眾多環(huán)境要素、眾多環(huán)境技術(shù)的復(fù)雜的利益分配過(guò)程，需要比較系統(tǒng)的法律法規(guī)和制度體系的支撐和保障。在全國(guó)性的法律法規(guī)缺失，不能為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐提供有效指導(dǎo)的情況下，福建省應(yīng)結(jié)合本省實(shí)際在生態(tài)治理的理念指導(dǎo)下積極實(shí)踐探索，大膽制度創(chuàng)新，為海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)提供制度保障。

（責(zé)任編輯：劉 冰）

D922.6;X55

A

1674-8557（2017）01-0063-06

2016-12-20

本文系2014年福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（一般）項(xiàng)目“福建省海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究” （項(xiàng)目編號(hào)：2014B227）、2015年澳門科技大學(xué)基金會(huì)研究項(xiàng)目“澳門海域資源綠色管治制度構(gòu)建” （項(xiàng)目編號(hào)：0367）階段性研究成果。

潘書宏（1977- ），男，福建龍巖人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院講師，澳門科技大學(xué)2012級(jí)環(huán)境法專業(yè)博士研究生。